秦世勇：政治体制改革是一个“扬弃”历史的过程

政治体制改革是一个“扬弃”历史的过程
秦世勇
中国的政治体制改革正处在艰苦的探索之中，许多人认为当前是不可多的政治改革机遇期，不容错过，因为革命的脚步总是紧紧地跟在改革的后面。虽然人们迫切地希望国家通过成功的政治改革实现和平崛起，但好的愿望并不等于实现目的的正确手段。所以我们还是要冷静下来，仔细考虑通过何种路径才能真正实现和平的政体改革。这时我们便会遇到一个必须回答的问题：政治改革、政治分裂、政治革命（三者可统称为政治变革）这三个截然不同的政治发展方向究竟是由什么因素决定的？或者说至少由哪几个主要因素决定的。对于这一问题回答 的越清晰，我们的政治体制改革走的弯路就会越少。那些认为影响政治变革的因素错综复杂的观点不是一个负责任的学者应有的态度。
从历史上来看，这三者发生分化之前的社会状态（政治变革的社会母体）是很难区分的，无论上层政治建筑多么不同，而且这些母体社会状态都具有两个共同的基本特征：失效的前政体结构逐渐地或者已经无法支撑经济社会的正常运转；显著的阶级分化甚或分裂。如果说不同时期政治变革的社会母体之间真的存在什么差别的话，那么也只能说是以上两点在程度上的差异，并不存在性质上的不同。
今天我们说国家正处在挑战与机遇并存的历史时期，贫富差距不断加大，可以将此理解为对于阶级显著分化的初级形态。另外一个明显的信号就是在中央的强力调控下股市、房市的飙升与环境恶化的速度告诉我们这种经济发展的方式是不可持续的。由此可以判断中国很可能已经进入了前政治变革时期。中央对当前的社会状态有着清醒的认识，同时也在为推动着政治改革的进程而不停地在各种可能的方式上试探着。但似乎至今还未能摸到政治体制改革的“机关”。改革走到了这个阶段上显得举步维艰，阻力重重，已经很难看到经济建设为中心的改革初期的从容不迫。为什么？答案很简单，因为经济改革是一种体制内改革，所以在政治体制不变而且适应生产关系的前提下，经济改革非渐进无以成功，因此改革之初的经济建设总能给人民带来日新月异的成就感。但今天的改革要变的恰恰是已经落后的不再适应经济改革的旧的政治体制框架，因此政治改革非突破无以显效。当前的经济改革总是遇到这样或者那样的似乎总是解决不完的问题，而且人民对于政治体制的变化没有“感觉”，就是因为，虽然我们的政治改革在不断地探索着，但只要新的政治体制没有出现并统一施行，那么它就不会产生决定性的效果。从这一点上看来，将当前的政治体制改革称为“渐进式改革”有些欠妥，容易给人以错误印象，还是叫做“试探性改革”好些，毕竟，迄今为止体制变革的所有“成果”还只是理论上的。
关于民主政治建设的主流观点是中国要学习世界各国的民主经验，但不能照搬，中国要有自己的模式。应该说这一观点方向上是正确的。然而，方向正确不表示能够到达目标，在民主政治方面我们究竟要向西方学习什么同时又要抛弃什么呢？这一问题是中国面对民主政治转型所必须回答的问题，而且这一问题的答案恐怕很难仅仅在进一步的民主实践中找到。
我想中国的政治体制变革必须实现对内和对外的两个“扬弃” 。最终的目的是实现新阶段民主政治理论体系内部的自洽。并在实践上达到推动社会整体向前发展的现实效果。以此为标准，只要是对于形成此理论体系有利的概念我们都要对内发扬，对外借鉴。同时，只要是对于此理论的形成起到破坏作用的概念，都必须对内抛弃，对外予以抵制。
首先，内部“扬弃”。这需要我们搞清楚“改革开放”29年后的中国遇到了什么样的问题。这些问题是如何发展而来的。
以经济建设为中心，坚持四项基本原则（可以称为“经济民主化”），是改革开放以来中国取得成功的制度基础，所谓的“放权让利”就是在政治体制框架不变的前提下，中央向地方下放经济权力。那么经济改革当初的动力何在？这里包括两个方面：一是中央经济政策在行政系统内的执行动力。二是民间经济的发展动力。地方政府执行中央的经济决策的动力表面上是政绩驱动，实际上更加根本的动力是在追逐官员体系自身利益，这一点在今天看来更清楚些。然而，当时为了维护社会主义理论的“纯洁性”，官员体系的特殊利益在社会主义建设中并没有理论根据，也就是说中央在实际上利用了官员们追求自身利益的动力推动了经济改革运行（毕竟政府是经济改革的主导性力量）的同时，却未能给与这种利益以明确的理论位置，结果造成了现实存在的含有合理因素但却不被社会承认的特殊利益在理论上失去应有的限制，直至发展演变成为今天的结果。今天，这种“合理的特殊利益”恰恰存在于普遍的“腐败”现象之中。
改革开放之初，中央虽然提倡让一部分人先富起来，但按劳分配理论却未能及时作出调整，以确认党政官员具有与普通大众不同的 “合理的特殊利益”，并研究其实现途径及其对于社会主义建设的影响与对策。这就造成了党政干部只能借助公权力通过“灰色收入”的形式取得这一部分利益。但问题是，这些“灰色收入”中不仅含有“合理的特殊利益”而且含有“不合理的特殊利益”。那么为什么改革初期的“灰色收入”（人民群众并不是不清楚）未能引起今天这样强烈的社会敌对情绪呢？这是因为在市场经济之前的时期与市场经济的初期，地方经济发展水平相对低下，地方经济中的各利益主体间关系相对简单，因此地方政府对于中央制定的法律、法规的“解释”能力有限，即中央可以保持对于各部委和地方政府行为的法律解释权。这就保证了党政干部取得“不合理的特殊利益”的权力空间要远远小于获得“合理的特殊利益”的权力空间。这样此一阶段的“灰色收入”便在整体上具有推动经济建设发展的良性作用，而其中“不合理的特殊利益”成分自然为中央和人民群众默认或忽略。
与此同时，改革之初的经济政策所赋予普通公民的经济权力也有很大提高，而且党政干部取得的“非合理的特殊利益”的权力因素对普通公民新增的经济权力空间的腐蚀并未产生决定性影响。这样人民取得自身利益便有了可靠的权力保证，从而使得民间私营经济得以迅速发展。因此，改革初期的绝大多数人，无论党政干部还是普通百姓都获得了足够的追逐自身权利的权力空间，所以那一时期的人们个个干劲十足，心情很愉快。政府的政治合法性因此得到加强。
由此可见，党政干部与普通百姓是两个截然不同的、具有政治决定性的、应首先加以分别的利益群体。两者之所以不同，完全源于各自的权利表达途径的迥异，前者利用的是“直接的地方公权依赖型”的权利表达途径，而后者利用的却是“间接的中央权力依赖型”的权利表达途径。中国（远离公权力的）人既痛恨（被地方政府官员滥用的）权力又依赖（中央的制约地方政府而行使的）权力的特点即源于此。
然而，随着经济改革的不断深入，尤其是在进入市场经济建设之后，地方经济不断壮大，经济活动中的利益主体的迅速分化，各利益主体间的关系日趋复杂，同时中央为规范地方政府和大资本运行行为而制定的法律、法规加速增长，这时单纯的“民主集中”的政治机制的软肋日渐暴露，集重权于身的中央政府对于地方的政府与经济行为渐渐失去绝对的法律的“政治解释权”。所谓的法律的“政治解释权”是指基于广义政治力量基础上的法律解释能力，这里的广义政治力量包括财政能力、信息处理能力、行政能力等。就是说，中央政府虽然拥有任何法律文本的宪法解释权，但却渐渐失去了实际解释地方政府法律行为的政治力量对比优势，这意味着中央通过法律约束力来制衡地方政府权力的政治基础逐渐瓦解。因此随着市场化改革的不断深入，利用“直接的地方公权依赖型”的权利表达途径的利益群体取得 “非合理的特殊利益”的权力空间相对于取得“合理的特殊利益”的权力空间便随着中央政治权力的退却而不断增加。这一过程使得之前的“灰色收入”的性质渐渐地发生了变化，因为前者每前进一步都是以“间接的中央权力依赖型”的权利表达群体向后退却一步为代价，后者在改革之初获得的经济权力渐渐为这种扩张所侵蚀。而当权力侵蚀达到某种程度时，“腐败”这一替代“灰色收入”的称谓便在后一群体中达成共识，因为它再也无法被忽视和容忍。由此产生的愤怒为了达成坚决的一致性，便非正式地将“腐败收入”中“合理的特殊利益”一并否定。虽然中央政府能够理解后者存在的必要性，然而至今还未能成功地在理论上赋予此利益以合法地位，相反却一直在借助打击“腐败”这种意识形态上的正当性来维持对于“间接的中央权力依赖型”的权利表达群体的凝聚力 。实际上，保持此利益的完整是国家存在的前提——官僚体系存在的物质基础。对此利益的否定不但将在事实上彻底否定29年的经济建设史的合理性，而且会因为官僚体系的裂解而对国家政治的同一性造成冲击。
到这里我们能够很清楚地看到政治体制改革必须实现的一个至关重要的目标——保留“合理的特殊利益”（以下简称“利益1” ）完整的前提下，依靠新政治体制的运行逐渐消除“不合理的特殊利益”（以下简称“利益2” ）。前者体现了经济改革中的效率原则，如果失去“利益1”，改革就会失去历史的支撑，官僚体系会因此而动摇。后者则体现了改革中的公平原则，因此，如果中央始终无法有效平抑地方政府的政治权力而任由“利益2”不断扩张，那么当前相对温和的社会阶层分化便会逐渐演变成为激烈的阶级对立，那时中央政府的政治整合力将会受到重创，改革亦会自绝前程。
欲通过扬弃现有的政治体制来实现这一目标，那么在新的政治体制下党政干部与普通百姓的权利表达途径必须具备以下五个特征：结构上相对独立、同质性、与公权分离、渐进性、法律下可操作。结构上的相对独立性包括两个方面：一是二者的利益表达途径要保持相对独立，二是这种独立性要体现在组织结构上。
作为前政治体制中具有完全不同的利益表达途径的群体，在新的民主化政治体制中二者的利益表达途径必须相互独立，只有如此，作为少数群体的党政干部的民主化的权利表达通道才不会为“多数人的暴政”所封闭。因为作为与党政干部相对的人民大众中的任何一员都无法保证其所在群体之意见的正义性，所以也就无法保证作为少数群体的党政干部的意见在“多数决定原则”下具有“少数意见的往复性”，因此也就无法确保其权利不被多数的意见所剥夺。而保护少数人的权利则是民主化政治体制中的一项基本原则。
前苏联的解体，在很大程度上缘于否定了将二者的权利表达途径加以分立的必要性。由一党制突然转为多党制，必将造成作为少数的沉默的前党政干部的声音淹没于愤怒的多数群众意见之中，实际上前者的话语权在宪法上已经被剥夺。这样获得政治权力的人民大众在剥离前者的“利益2”时，发现“公仆们”毫无政治反抗能力，因此会毫无顾忌地不加分析地拿走“利益1”，甚至如果高兴，他们可以拿走前者的一切。很显然，由戈尔巴乔夫发起，叶利钦推进的披着政治改革外衣的这场运动，实质上是一场政治革命，因为它不可能带来妥协，而只会导致掠夺。这样我们便不难理解为什么前苏联会在一夜之间分崩离析，那只是国家的官僚体系在经过苏共“特别委员会”的一系列逆转“改革”的努力遭到失败后，通过自身的解体来维持原政治体制以反抗“群氓政治”施加非正义政治压力的一种自然反应。
同时，二者权利表达途径的分立必须以组织结构上的分立为支撑。目前，有关政治体制改革中的人大委员组成的改革，对于党政干部代表与群众代表的比例加以规定，便是承认二者在利益表达途径上的独立性。但是这种独立性因为没有独立的政治机构分立的支持而无法发挥各自的完整功能。因为双方的代表处于同一机构中会导致各自代表的作为一个完整的利益群体的意见无法体现，无论双方代表的比例如何设置。设若，法律规定3/4多数同意为群体同意的界限，那么在双方代表同处于一个结构未分化的政治机构中时，这一群体的同意无论如何也不能代表其中的两个利益群体的同意，例如，在双方的组织结构并不独立的情况下，某一提案即便在其中一方只有少数代表同意时，也可以得到全体代表的多数而通过。这一政治体制显然无法正常运转。
同质性指的是对地方公权力保持同等的操控力度，并且这两个利益群体的表达通道应与地方公权力保持相同距离。当前中国的政治体制下，党政官员利用的是“直接的地方公权依赖型”的权利表达途径，而人民群众唯一可用的却是“间接的中央权力依赖型”表达途径。可见，前一途径距地方公权力较后者近许多，同时地方公权直接掌握在前者手中，而后者必须通过中央政府的遥控才能使之不危害于自身。改革的历史证明，随着经济的发展，中央政府对于地方公权的遥控力逐渐衰减，因而导致前者的权利表达渐趋失控，后者的权利表达通道却日渐狭窄，两极分化也因此渐行渐远。可以断言，只要这两个利益集团的权利表达途径不改变，中国当前的这种不利的政治势态就不会逆转，最好的情况也只可能是在不断振荡中缓慢恶化，山西砖窑只会越来越多，“高度震惊”带来的也只会是更多的麻木不仁。
可见，小平同志一直强调的“党政分开”应该理解为将党（政干部的利益表达途径）与（政府的行）政（公权力）分开，即党政干部不可以直接利用公权力为自身牟利。而不应理解为将党的组织机构与行政体系分离开来，这是不可能的，也是没有必要的。因此，我国的政治体制改革中至关重要的一环便是将党政干部原有的“直接的地方公权力依赖型” 的表达途径变为“间接的地方公权操控型”的表达途径，以使此利益群体与公权力保持必要的距离。这就要求政改后的立法机构中专设一个代表党政干部利益的独立组织机构——党委立法院。同时，为了将中央政府从地方政府的高压下解放出来，需拉近人民群众与地方公权力的距离，使其与前者相等。这就要求将其“间接的中央公权依赖型”的表达途径同样转变为“间接的地方公权操控型”的表达途径，因此立法机构中应专设一个代表人民群众利益的独立机构——民委立法院。
党委立法院的设立可以保证在引起“权力泄露”的“直接的地方公权依赖型”表达途径被封闭后，党政干部 “利益1”的表达仍会得到强力政治结构的支撑，官僚体系不会因物质基础的动摇而溃散。这样，政改才不会变成“与虎谋皮”。同时，只有距地方公权与党委立法院相等的民委立法院才有能力代替中央政权完成对党政干部群体 “利益2 ”的剥离，以维护利益分配的公正与高效。这样，政改才不致裹足不前。如此，两个利益群体便可在地方的各级立法机构内通过法律程序直接完成政治交易，而无需通过中央政权的直接介入。
当前的政体改革之所以会“卡住” ，一方面是因缺少“民委立法院”的强力，所以“直接的地方公权依赖型”的表达途径堵不住，另一方面因为缺少“党委立法院”的继承而不敢将它堵住。但只要这条路还在，政改就不会突破。即便人大代表实现民选，那么让这些手无寸铁之人与持公权之剑的人进行博弈，效果也可想而知。是可谓“天不变，道亦不变” 。
公民利益表达机构应与公权之间保持距离，即行政权与立法权的分离，是“文革”留给我们的深刻教训。当年的那场出于善意的“民主”运动之所以产生了悲剧性结果，很大程度上要归因于在引入民权监督公权力时只能同样依靠地方公权，即官民双方同时在直接利用公权力进行权利博弈，结果导致了行政权本身的分裂，红卫兵在“砸烂国家机器”后建立的临时行政机构——革委会，与原行政机构形成了二元公权体系，“夺权”因此成为那场运动的特征。可见，“文革”时期，双方的表达途径既在结构上相互独立，也具有同质性，然而却因为与公权力融为一体，而失去了进行日常政治交易的平台。
政治体制改革的渐进性包括两个方面：一，在一定时期内，保持中央政权的集中体制不变化。二，政治体制改革的层次应不断提高，但需保持在中央政府可控的范围内。
政体改革的本质是调整主要政治集团的利益分配格局，同时其试验的性质对社会稳定的影响是必然的。因此，在找到适合我国下一个阶段改革发展的经过必要的实践检验的有效政治模式之前，政治体制改革应暂时止步于市县级的政权层级，毕竟当前中国的政治矛盾还主要表现在中央的行政力量难以触及的县市以下的政权层次。待时间证明在此层次上新的政治体制可以替代原体制，同时保证经济社会公平与效率的统一，发展与稳定的统一，中央与地方的协调，那时在底层体制改革的示范下与体制改革的压力下，中国的政治改革才具备了继续向上稳步推进的条件。
如果说以上四个特征是新政治体制的硬件，那么通过法律来规范此体制的运行则是软件部分，其目的是实现政治机制运作的规范化、程序化、高效化。