湖南出台行政程序规定 首次尝试先地方后中央

http://www.sina.com.cn  2008年10月06日07:20  中国经济周刊
这是中国首部系统规范行政程序的地方规章，同时也是一部填补中国行政程序立法空白的地方立法。
《中国经济周刊》记者 许浩 ★孙晓巍/北京报道
里程碑式的立法
9月20日，中国法学会行政法学研究会在北京钓鱼台国宾馆举行了“法治政府建设与行政程序——《湖南省行政程序规定》”高峰论坛。出席论坛的不但有北京大学法学院、中国政法大学、国家行政学院的权威行政法学专家，还有来自全国人大法工委、国务院法制办等机构的负责人。
《湖南省行政程序规定》(下称《规定》)只是一部地方性行政规章，为何引来如此隆重的关注？
中国法学会行政法学研究会会长、国家行政学院法学部主任应松年认为，《规定》是我国首部系统规范行政程序的地方规章，其具有里程碑式的意义。
“这个规定的颁布和实施，使我们对行政程序法律制度的讨论有了一个比较系统的现实文本，不再是纸上谈兵。这一规定的颁布和实施，为我国法制政府建设和行政程序制度的完善进行了有益的探索。”应松年对《中国经济周刊》说。
湖南省政府法制办公室主任许显辉介绍说，于10月1日施行的《规定》，自去年初即开始酝酿起草。今年2月18日，《规定》草案公布征求意见，4月9日由湖南省人民政府常务会议通过。
《规定》共十章一百七十八条，以“公民享有更多程序权利，政府承担更多权利义务”为立法思路，贯穿了公开、参与、高效便民、信赖保护这四大原则。
“三统一”的创举
行政法学界对《规定》给予了高度评价。
有专家认为，从具体的条文规定来看，行政程序的规范化程度得到了大大提升，行政公开度和公众参与度在全国的行政立法体系中也是遥遥领先。这是一个开明的省政府与一个饱含智识的行政法学界的一次成功合作。
北京大学法学院教授、公众参与研究中心主任王锡锌认为，《规定》的最大亮点在于确定了行政程序的两项最基本的原则：行政公开原则和公众参与原则。这两大原则如同《规定》的“飞天两翼”。
王锡锌认为，行政公开原则和公众参与原则是现代政府行政管理的两大支柱。今年来发生的重庆钉子户、厦门PX项目、上海磁悬浮争议等事件，反映出我国政府在行政公开和公众参与机制上的缺失。
“按照行政公开原则和公众参与原则。政府的行政程序首先应该是决策公开、公众参与，然后才是补偿乃至责任追究。”王锡锌对《中国经济周刊》说。
行政公开原则必然要求政府信息公开。这使人联想起今年5月1日刚刚生效的《中华人民共和国政府信息公开条例》——该条例的目标即在于打造一个现代“阳光政府”。
“《规定》里的行政公开的范围要比政府信息公开广泛，其不但规定一般政府信息的公开，还规定了过程公开，也就是行政会议公开制度。”王锡锌对《中国经济周刊》说。
《规定》的第149条规定，行政机关召开涉及公众切身利益、需要公众广泛知晓和参与的行政会议，可以公开举行，允许公民、法人或者其他组织出席旁听。
《规定》中的规范性文件“三统一”制度，也被学界看作是政府信息公开的一大创举。
所谓规范性文件的“三统一”制度是指县级以上人民政府及其工作部门的规范性文件实行统一登记、统一编号、统一发布。
中国政法大学副校长马怀德认为，目前政府信息载体较多，但缺乏统一的、规范的政府信息发布平台，公民往往难以辨别信息的真伪，难以得到完整、权威的政府信息。
《规定》第一次以立法的形式规定，所有的政府红头文件必须统一编号、统一登记、统一公布，第一次规定了统一政府信息发布的平台，且明确规定：没有公布的信息不得作为政府行政管理的依据，也对行政相对人不具有约束力。
听证会是公众参与的高级形式。《规定》专辟一章规定了“行政听证”，分一般规定、行政决策听证会和行政执法听证会三节。
《规定》中规定的听证制度，新颖之处在于明确规定了行政机关对听证意见的合理考虑义务，以及在未采纳情形下的说明理由义务和行政公开义务。而以往的法律规定往往只是要求行政机关考虑听证意见，但对于是否采纳听证意见没有进行程序上的延伸规定，导致一度轰轰烈烈的听证会落下了“流于形式”的印象。
王锡锌认为，《规定》强化了听证会程序中的说明理由和行政公开的法定义务，这将使得行政决策的恣意性被大大排除，公众意见有了真正得到尊重与采纳的可能。
针对一些地区曾出现的“红头文件”过多、过滥和违法滥设权力问题，《规定》借鉴了美国联邦登记制度以及我国上海、广东等地的做法，规定了规范性文件登记制度、自动失效制度：政府的规范性文件有效性只有5年，标注了“暂行”、“试行”的文件有效期为2年，有效期满则文件自动失效。文件的制定机关应在文件有效期满前6个月对文件进行评估，认为需要继续施行的应重新公布，需要修订的则要按程序办理。
“先地方后中央”的立法路径
中国政法大学教授王万华是《规定》的主要起草者之一，她认为《规定》的出台，对于我国行政程序法立法的路径和内容都已经产生了深远的影响。从立法路径来讲，它实际上已经终结了学界之前的争论。
此前，对于行政程序法立法的路径的学界一直在争论一个问题：是先中央后地方，还是先地方后中央。
“这个规定出台后，我想中国的程序法典路径已经得出了一个结论，就是先地方后中央的立法路径。”王万华对《中国经济周刊》说。
全国人大常委会法工委立法规划室副主任许安标认为，回顾我国的行政立法过程，可以归纳为“三波浪潮”：
第一波浪潮，是以权利救济为核心的立法浪潮，其标志是《行政诉讼法》的出台；第二波浪潮是以《行政处罚法》为标志的行政程序法制化的浪潮；第三波浪潮以《行政许可法》为标志，是对政府职能转变的立法浪潮，从更深的层次问题上回答了政府要干什么、不要干什么的问题。
“在这三波浪潮里面，我们都已经深深地感受到了程序在这里面所起的作用。湖南省政府推出的行政程序规定又把这个立法浪潮向前推进了一个层次。”许安标说。
1989年出台的《行政诉讼法》是我国首部部分规范行政权力的行政单行法。此后，我国出台了《行政处罚法》、《行政许可法》等多部行政行为单独立法。由此，确立了按行政行为的类别划分的单项立法模式。
虽然，行政法学界有过多次呼吁，由于行政程序法是行政法体系的核心，是基本法，应尽快出台行政程序法。但是，统一的行政程序法始终没有出台。
王锡锌认为，单项立法模式有其合理性，但是局限性也很明显。主要体现在：多部行政行为单独立法，不完整、不系统、难以衔接统一。这不但造成了立法资源的浪费，也不利于行政管理模式的创新。所以，目前需要进行统一的行政程序立法。
“很多年前，全国人大法工委的一位老领导曾经说过一句话，说我们的行政立法实行的是‘先零售后批发’的制度，先‘零售’了《行政处罚法》，接着要‘零售’《行政许可法》，可能以后还会涉及到收费法，检查法等等。这种‘零售’已经达到一定程度了，恐怕是时候需要‘批发’一个统一的行政程序法了。”马怀德如是说。
马怀德期待着统一的全国行政程序立法能够在《湖南省行政程序规定》的基础上加快实施。“如果一时半会解决不了这个问题，我们希望是‘地方包围中央，农村包围城市’，希望通过地方立法来推动中央立法。”
应松年也认为，在行政程序法规的制定上，地方先行一步意义重大。地方可以根据自身实际试行。国外很多地方也是先从地方开始，再到中央实施。以德国为例，其行政程序立法也是最先在其地方政府开始的。