中小企业信用担保机构运行机制初探

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山西省中小企业信用担保有限公司副董事长、副总经理 智计文
为了实施支持中小企业发展的产业政策，近年来，各地政府以解决中小企业融资困难为突破口，纷纷出资组建担保机构，为中小企业向银行贷款等经济活动提供保证担保，在一定程度上缓解了中小企业融资困难。但由于我国中小企业信用担保工作刚刚起步，担保机构运行过程中还面临着许多问题，其中，首要的是中小企业信用担保机构的运行机制尚未建立，制约着信用担保工作的顺利开展和担保机构健康、规范地发展。本文拟就此问题做粗浅探讨。
一、 建立符合现代企业制度要求的公司制度
目前，从全国来看，中小企业信用担保机构有企业法人、事业法人和社团法人等多种组织形式，就企业法人来讲，又可分为有限责任公司（含国有独资公司）和股份有限公司。组织形式的不同，决定了其运作方式的不同，表现在资金投入、经营决策、财务体制、劳动用工以及政府的扶持和管理政策等方面存在较大的差异。有人认为，中小企业信用担保以贯彻国家支持中小企业的产业政策为宗旨，属于政府行为，况且在客观上，担保机构也难以实现自身盈利，因而，不应该按市场化操作，也无须要求担保机构一定要设置为企业法人，类似的机构在国外也并非都以企业形式存在。笔者认为，根据我国的现实情况，如果担保资金仍然采取行政手段运作或在行政干预下运作，将难以避免重蹈过去政府直接投资和发放财政周转金的覆辙。近年来的担保实践已经证明，按照企业化管理和真正实现市场化运作的担保机构，切实实现了良性运营。
只有按照现代企业制度要求，实行政企分开，健全法人治理结构，依法理顺政府、出资人（含作为出资人的政府或部门）、企业（担保机构）以及企业内部各层次间的关系，将经营决策、风险责任、机构生存与发展等权责利集中于担保机构，才能实现担保机构依法自主经营和市场化运作，使其自我约束，自我发展。这就应该依据公司法将担保机构设置为有限责任公司或股份有限公司。政府及其部门应将其出资人和管理者的职权分开，政府授权的出资人，应按照公司法和企业章程的规定行使出资者的权利并履行义务；政府有关部门，作为管理者，应依法对担保机构实施管理并提供服务，而不能超越权限，代行股东会、董事会等职权。
相应的问题是，如何解决体现政府政策意图和按市场化运作的矛盾。法律意义上的公司是以盈利为目的的企业法人，如果担保机构完全以盈利为目的，则在经营范围上就应该宽泛，自然也就不会将中小企业担保作为主要业务，这显然有孛于政府出资的初衷。因此，为使担保机构完成扶持中小企业的使命，政府应在出资的同时，限定其经营范围，要求其贯彻产业政策，相应地给予必要的政策支持和资金补偿。从这个意义上讲，担保机构应是以政府产业政策为指导的、以政府财力和政策为支撑的、按照公司化管理和市场化运作的特殊企业法人。担保机构按照公司化管理至少还有如下好处：
1、有利于资本保全和政府承担有限责任。政府出资（或与其他出资人共同出资）按照公司法进行公司注册登记，确定公司的资本金，按照法律，出资人不能随意抽走资本，并以出资额为限，承担有限责任；
2、有利于资金管理和经济核算。只有按公司制进行财务管理和会计核算，才能明确区分资本金和经营收入，通过正确核算收入、成本费用和盈亏，激励其关注自己的经营业绩，以收抵支，而不随意冲减资本金；
3、从担保的角度看，资本金是担保机构担保能力的标志。
二、以政府财力为主要来源，建立资本扩充和风险补偿机制
由于政府财力有限，中小企业担保机构设立初期资本金普遍偏低，而担保机构所能担保的最大额度，为其资本金的一定倍数（目前财政部规定担保责任余额为实收资本的5至10倍，实际上各商业银行所能接受的担保比例更低）。因此，资本金规模决定了目前信用担保相对于广大中小企业的融资需求来说，作用十分有限，甚至有些机构由于业务不能开展连自身运转都难以为继。这就需要建立一个分阶段投入、逐步增加资本金的机制。另一方面，为抵御担保风险，防止因担保损失而导致巨额亏损进而冲减资本，还必须建立风险补偿机制。
资本扩充和风险补偿资金可考虑内外部两种渠道。就内部来讲，首先，担保的政策性定位和高风险性决定了担保机构不能为追求担保利润而无原则地提高收费率和降低担保受理条件，从而也就不可能有明显的经济效益。以日本为例，1993财年保证费收入22.3亿美元，代偿支出35.9亿美元（扣除回收部分后为23亿美元），业务费7.9亿美元，加上代偿准备金，收支倒差额为10多亿美元。我国一些运行比较早的担保机构也存在类似的情况。因此，靠自身积累增加资本是难以奏效的。其次，从风险补偿来看，财政部规定，担保机构应按不超过年末担保责任余额1%以及所得税后利润的一定比例计提风险准备金，以目前银行业的呆坏帐率为参考，或以起步比较早的担保机构的担保损失率做比较，显然这一比例是不足以抵御风险的。可见，资本扩充和风险补偿应主要依靠政府财力。
政府支持的合理性，可通过担保对社会的贡献来证明。保守计算，如果担保放大3倍，在政府出资1亿元作为担保机构资本金的情况下，就可担保3亿元贷款（以一年期为例）。假定被保企业年流动资金周转3次，销售利润率为6%（税前），企业因担保就可增加收入9亿元，增加利润5400万元，相应地可增加流转税约4500万元，增加所得税约1782万元，两项合计约6282万元。这就是说，由于担保增加的财政收入，每年至少在财政投入资本的60%以上。如果再加上银行增加放贷而多交纳的税金等因素，贡献额就更大。更重要的是，担保对社会的贡献还体现在其拉动国内生产，扩大就业等方面。正因为如此，由政府支持中小企业信用担保也是国际通行做法。
日本通过国家立法就政府和金融机构对信用保证协会出资作了明确规定，各都道府县政府根据当地信用保证业务发展的实际需要，给信用保证协会补充资金，列入预算。全国52个协会的基本资产从1958年的78亿日元增加到1993年的8771日元，年递增14.45%。同时，还有如下支柱性措施：一是政府成立保险公库，承担信用保证协会代偿损失部分的70%；二是融资基金制度，即由保险公库和地方政府为协会提供借款，由协会转存银行，实现利差收入；三是对协会代偿损失的30%最终由财政补偿。
根据我国的实际情况，财政资金支持，在担保机构成立初期（1至3年内），应以扩充资本金的形式为主，因为这一期间担保机构业务刚刚起步，风险较小，而资本明显不足。支持额度视政府财力和担保的社会需求而定，原则上一级财政应集中支持一个担保机构；以后年度，以风险补偿形式为主，因为这一期间资本金已具一定规模，而担保风险逐步加大。风险补偿的资金量，应依担保额而定，理论上应不低于担保机构的净损失，不高于担保增加的财政收入。参考目前银行不良贷款的状况和实际担保损失情况，以年末担保余额的3%-10%为宜。财政拨补的风险准备金在财务上设“代位补偿金”科目列入企业所有者权益，当“代位补偿金”达到实收资本的50%时，实行差额拨补。
为了防止担保风险向财政转嫁，财政部门应加强对担保运作的监管，同时，应建立必要的约束机制：
1、担保机构内部必须建立风险责任制度，对担保损失，相关责任人和决策者，均应承担一定的风险；
2、要确保担保机构按规定提足风险准备金，发生的代偿损失，首先用提取的风险准备金抵补。建议参照财政部规定的金融企业呆帐准备金的计提比例（财金[2001]127号）提取风险准备金，风险准备金余额最低为年末担保责任余额0.5%，最高为年末担保责任余额的100%。具体可按项目风险级次确定，比如：正常类不高于1%、逾期类为1-10%、代偿类为10-50%、损失类为100%。为均衡企业成本，平时月份，按担保发生额的0.5%至2%计提，年底统算；
3、补偿额度按担保责任余额的一定比例核定，而不是损失多少补充多少。这样能够将不确定的风险均匀分担于各年度，同时也对经营好的机构起到了激励作用，有利于其积累准备，提高抗风险能力。
4、对担保损失的核销由财政部门进行审批。
三、建立独立核算、保本经营、定率补偿、税费减免的财务运行体制
中小企业信用担保的政策性和高风险性特点，决定了担保机构必须建立其有别于一般企业的财务运行体制，概括起来就是独立核算、定率补偿、保本经营、税费减免。
1、就独立核算而言，强调的是担保机构作为独立的会计主体，应按照会计准则和统一的核算制度，规范核算行为。目前的问题是，不同性质的担保机构执行不同的核算制度，甚至同一性质的机构其核算制度上也差别较大。仅就政府出资一项，有的反映为实收资本（及资本公积），有的反映为借款，有的则将不同用途的资金统一反映为担保资金，这样势必混淆资产、负债及所有者权益的性质，形成资金管理上的随意性，在此基础上的盈亏计算、业绩考核等指标，其价值便不言而喻了。
根据目前存在的问题，一是应明确适用的会计制度，按照担保业务的性质，建议统一采用金融企业会计制度进行核算；二是应划清实收资本、政府性的风险补偿金、经营收入、补贴收入的界限以及资本性支出、收益性支出、担保代偿、担保损失的界限，正确计算盈亏；三是应统一风险准备金、未到期责任准备金等计提标准。
2、根据担保机构不以盈利为主要目的的特征，对其不应该按照一般国有企业的标准考核国有资产的保值增值水平，而应在核定补偿额的基础上，要求其保本经营，即保证资本金不损失。这也是担保机构持续发挥作用的前提。
3、目前，列入全国试点的担保机构其担保业务收入在三年内免征营业税，所得税的减免政策尚未出台。有人认为，财政补偿本身就是基于中小企业担保业务不具备盈利这一特点而实施的，同时再提出免征所得税的问题没有必要或没有道理。笔者认为，从总趋势看，担保收费是难以抵御担保风险的，即担保机构难以实现总体上的盈利，但这并不排除在一定期间内有盈利，特别是担保运营初期。因此，应将补贴和免税作为配套政策统一实施，增加免征所得税政策，并将免税部分增加风险准备金。
四、建立银保一体化的风险防范体系
中小企业信用担保的目的在于通过担保提升中小企业信用，降低贷款风险，增加银行向中小企业的贷款投放。它与传统担保（区别于专业担保机构出具的担保）的本质区别，在于银保形成合力，共同选择、培植企业，共同防范化解风险，这也是专业担保机构存在的前提。如果将专业担保简单地定位于拿钱为银行承担风险，则担保机构的生存空间将会越来越小。银保合作难以深入的最大障碍就是在双方共担风险问题上难有大的突破。目前，虽然一些商业银行已能够接受分担部分风险责任，但多数银行不愿接受或虽愿意接受但存在许多操作障碍。其原因一是担保机构本身的信用度尚未被银行认识，银行积极性不高；二是各商业银行有一些强制性规定；三是法律法规方面存在制约因素。因此，要实现银保共担风险，必须解决以下问题：
首先，担保机构必须靠自身的业绩和信誉赢得银行的信任。从中小企业与大企业的比较以及担保机构和银行的比较中可以看出，担保机构的处境远比不上银行，而其使命则是要解决银行直接面对企业所不能解决的问题，这就要求担保机构必须有更高超的操作水平。在风险分担问题上，与银行讨价还价不是担保业发展的出路，担保机构必须具备所承担风险的一定规模和良好的资产质量，必须建立规范的运行体制和业务操作规程以及风险控制体系，要通过成功地担保塑造自己的品牌，被银行接受、被社会接受。
其次，各商业银行要为其基层行与担保机构合作创造条件。尽管有关部门已明确提出由银行与担保机构分担风险，一些基层银行也愿意接受，但囿于其总行有贷款必须全额担保、零风险放款、保证合同文本不得更改等规定，银保共担风险难以实施。诚然，靠政府（或有关管理机关）强制银行与担保机构共担风险，是违背市场化原则的，实际上也是行不通的，因为担保的实现最终决定于银行放款，但在法律法规和规章没有限制的前提下，各商业银行与担保机构实现共担风险不仅是可能的，也是必要的。《中国人民银行关于进一步对有市场、有效益、有信用中小企业信贷支持的指导意见》已经明确，各商业银行可以对优质客户发放信用贷款，并要求客观公正地考核评价信贷人员的工作绩效，不要提出诸如新增贷款不良率必须为零的不切实际的要求。这就说明，现在央行并不要求所有贷款必须全额担保，也没要求不准出现丝毫风险。既然如此，各商业银行就不应该再有前述各种限制了。实际上，银行在管理上，也应积极面对现实，现在一些形式上看试完备的手续，并不见得得力，如果它仅仅是为了证明手续的合规而存在的话，就不该是不可逾越的了。而担保机构的信用等同于其生命，这就要求它在出现风险的情况下，必须按合同规定履行代偿义务，所以，即使是承担部分风险的担保，其安全度也往往高于某些保证人全额担保或抵押、质押等形式的担保。担保机构的介入，不仅降低了银行的信贷风险，也降低了其管理成本，扩大了贷款业务。各商业银行应尽快研究制定与担保机构合作的新政策，开辟业务领域，以期实现共同发展。
最后，应丰富、完善法律法规，促进银保共担风险。由于《担保法》颁布较早，未能涉及专业担保的问题，自然也就不会明确提出银保共担或比例分担风险的问题。在找不到明确的法律依据同时商业银行总行又有限制的情况下，即使基层银行与担保机构在合同中约定承担一定比例的风险，也必然会再找担保，否则，项目贷审就难以通过，这就使得共担风险失去了意义。因此，有必要尽快通过司法解释等形式确认银保共担风险的实质含义及合法性。从根本上考虑，要解决类似的问题，还需制定针对中小企业担保的专门法律。