从中央与地方看行政改革

　　这几年来行政改革是常常提及的话题，县政与中南海政令畅通是关键词。看似两种不同的观点其实是一致的，就是如何调动整个官僚体系，使之运作顺畅。自改革开放以来，从高层倡导建立严格的等级体系来加强官员升迁规范就开始形成当今格局，层层指挥，隔层管控能力就减弱了；但又要加强中央权威，让地方服务、服从于中央的整体部署。当中有几经变革，都是在中央领导下推行，但到地方多会遇到抵制甚至不了了之。中央倡导的政府转型即向服务型政府转变亦无多少影响力。

　　谁推动谁的变革

　　很多人都有一种焦虑，就是政令不出中南海，痛恨地方官僚的不作为或者胡作非为。而且人们基本上认为中央是可信的，只有按照中央的决策和部署才是正确的。让我们来看一看真正的变革来自哪里吧。

　　改革开放从农村开始，从小岗村开始。地方的成功实践促使中国必须扭转方向，尊重民众的首创精神，从宏观经济角度确认这种变革的可行性。然而当这种改革的主导权收归中央以后，日益紧迫的“三农”问题始终无法走出旧有的藩篱。即使推行所谓“新农村建设运动”也没有实质上的变革。

　　改革开放先从广东起步，借助广东对外开放的地理、历史、文化优势打开了局面，成为中国深化开放的桥头堡；而后由上海浦东新区的成功实践推动中国改革进入新的领域和层级。这些都是成功的变革，着实推动了中国社会和经济形态的发展。由中央指导和规划推行的“振兴东北老工业基地”等政策因缺乏地方因应的积极性和自觉性而大打折扣。

　　为什么中央强力推行的改革多半无法圆满呢？中央的设想多具形式和原则缺乏实际的针对性；中央无法直接调动改革的社会资源，无法切合改革主体的利益；中央与地方的同理性没有地方与地方之间的同理性强；中央强调地方的服从而地方之间存在可比性和竞争性。

　　为什么地方可以推动变革？地方如果发生变革肯定存在强烈的内在推动力，直接跟变革主体发生互动，带动实质的社会效应。而且地方的变革可效法性高，实实在在的、生动的变革非常重要。即使中央强令某地搞试点，因不具备改革的内在迫切性而失败。穷则变，变则通，通则久。

　　中央有中央的掌控权，地方有地方的自主权。

　　孰是孰非

　　中国社会面临严重的新“三座大山”问题：教育、医疗、住房。人们痛斥地方搞“土地财政”，指陈地方政府债台高筑等等攸关中国未来的做法。似乎一切都是中央皆是，地方皆非；中央皆能，地方皆庸。

　　然而另一方面我们看到，如果这些问题不和中央的政令有关联是无法成为气候的。1993年中国经济的“三热”亦出自高层的鼓吹；最近几年来房价居高不下也多来自中央有关部门的炒作。中央政府本身参与政令整顿的活动，强调地方的不予配合和扰乱秩序是说不过去的。只有中央自身调整脚步，才能实现政令的统一，正如上世纪九十年代朱镕基抑制中国经济过热的做法。

　　中央班底也是由地方升迁而至，为什么进入中央就有能力，在地方就平庸无能？这是很不正确的看法。为什么进入中央就不再发生错误，在地方却需要不断纠正？这也是很庸俗和狭隘的意识。在地方做不好事情的人到了中央反而把更大、更难的事情做好了，这显然是荒谬的。只有从平等的角度去审视和对待中央和地方才能找出中国正确的方向。

　　有一种看法就是中央必定是集全国精英，地方一定空乏人才。如果是这种现象，那么中国是存在问题的，而且是要出问题的。如果缺乏人才领导地方，必定会引发无政府主义或者社会混乱。如果地方尽是些慵懒无能之辈，中央权威是否更能确立起来呢？皮之不存毛将焉附，这就是答案。如果地方无人才可用，中央尽人才可使，就如没有演奏者，只有指挥家，这种情况能够成立吗？显然是不行的。

　　只有把中央和地方变为皆为人才可用之地，中央和地方皆有有效地机制延揽精英才是正确的方向。现在似乎存在一种错误的倾向，即在初入仕途，就根据背景确立了发挥才干的行政层级是有害的。

　　谁透明，谁不透明

　　中央经办的事情可信性比地方高，一方面出自中央的宣传有力，另一方面出自整个官僚体系的必然要求。中央经办的事情有对世界的承诺，也有对民众的交代，似乎顺理成章的透明，而委托地方经办则必会招致贪污腐败。 v中央财政确立的专项专款要专用，要有中央直接下发不再经过地方层层下拨，这是一个可喜的改进。然而我们又看到凡是腐败大案皆出自高层，而且中央更不存在严格的监督、制约，在中央就真的比地方透明吗？地方官员直接面对民众的监督甚至是激烈的反应，如果侵犯民众的利益很严重就直接发生跟民众的交涉，地方为什么反而不及中央透明呢？

　　中央在产生机制和组织形式上高级，然而从中央到地方乃是浑然一体的，是统一的制度，除去地位高又有怎样的不同呢？中央从历史的沿革中已占据了道德的制高点，然而我们从历史中看到在政治上成功的范例多闪耀他们在地方上的光辉。中央承担的责任重大不能有疏失和作弊的可能，然而中国社会每次重大事件比如食品安全等不都有中央的责任吗？

　　这似乎是制度的安排，而国人固定的红白脸分析法也注定造成这种现象。更多的来自于政府本身的行销能力以及行销意识。

　　未来的方向

　　把所有的鸡蛋放在同一个篮子里注定风险很大。我们需要强有力的中央政府，这在任何一个国家都是最基本的，中央政府是民众国家观念的一部分。然而必须有强有力的国会畅通民意才行，而强有力的国会一方面来自民众的公民意识，另一方面来自与地方政府的互动。我们不能把所有的希望都寄托在中央，我们也要公平的去看待和推动地方的政治建设。

　　完善乡村的能人治理和县政的充分自治，推成省政连接国家行政机构和基层自治单位的格局。使县政成为精英汇集之地是革除政治弊端的重要部分，而活跃地方施政的优异性竞争是塑造清新政治风气的重要源泉。

　　专制是中国几千年文化的毒瘤，清除这种影响需要民众的公民意识和公民意志，也是行政改革力行突破的地方。地方自治则是对公民社会和国家的契约，是对国家观念的贯彻。