专家称北京治堵方案所规定政府与公民责任失衡

　　北京治堵：责任失衡的公共政策

　　备受瞩目的北京治堵方案终于尘埃落定，但对此方案的争议之声并未就此平息，反而因方案中更细化、更确定的规范掀起了新一轮的争议高潮。

　　著名公共政策专家在接受《法治周末》记者采访时指出，北京治堵方案中规定的责任并不均衡

　　法治周末记者 陈霄

　　17时21分：“我在西直门地铁，这里堵人了。今天地上地下都不好走。”

　　18时05分：“我在建国门，地面上堵的是车，地面下堵的是人，天上的飞机也在堵着吗？”

　　19时35分：“刚才从东方新天地到王府井大街，人潮太汹涌，去的时候103路公交车就堵在那儿，购物回来它还在那！”

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　　这是今年12月24日一些网友在网络论坛上的“语录”。

　　当天是周五，原本小周末就是“北京堵车时间”，又恰逢平安夜，晚高峰“早来晚走”，不仅下午4时就提前“上岗”，局部地区还延续到午夜才彻底结束。

　　北京市交管局实时路况显示，当天晚高峰的拥堵路段数量再次破百，最高达117条，缓慢行驶路段接近200条。但幸运的是，这尚未达到此前创下的最高拥堵纪录。

　　此前一天，备受瞩目的“北京治堵方案”终于尘埃落定。

　　12月23日，经过一个星期的征求意见，北京治堵方案正式亮相北京新闻大厦九层新闻发布厅———《北京市人民政府关于进一步推进首都交通科学发展加大力度缓解交通拥堵工作的意见》正式公布。

　　由于措施的细致性和全面性，可以预见的是，这份意见影响的并不仅仅是首都近2000万人的出行。

　　对此，著名公共政策专家、国家行政学院教授汪玉凯接受《法治周末》记者采访时指出，北京治堵方案中规定的责任并不均衡。

　　采访中，受访学者多对此项与北京居民息息相关的政策的出台颇有看法，治堵新政的出台，或许非但不能平息此前意见征集期的争议，相反由于更细化、更确定的规范，将争议引入更高潮。

　　从公共政策角度看

　　治堵方案不符公共政策基本原理

　　有网友总结，统观意见和相互配套的几项措施，在北京治堵方案中，“限”是其中最大特色。

　　限量：“十二五”期间北京市一级单位公车“零增长”；

　　限牌：每年确定小客车增长数量和比例，摇号分配车牌；

　　限人：外地人购车要完税5年；

　　限行：适当时候单双号限行；

　　限外：外地车辆在早晚高峰期禁入五环；

　　此外，停车收费价格也进行调整，实行分区梯级收费，总体标准上调。

　　细心的人士不难发现，整个方案当中，限制政府的只有两处，一是公车“零增长”，二是将治堵纳入政绩考核，而限制民众的地方多达5处。

　　汪玉凯在方案出台后也向《法治周末》记者分析指出，治堵方案对百姓的限制多，“也限制得很细，但凡能想到的都作了规定”，但对政府的限制少，“原因很简单，从操作层面上，限制百姓容易，但限制政府难度太大”。

　　汪玉凯认为，这样的方案并不符合公共政策基本原理，“公共政策应当让制定政策者受到限制才对，政府本身受到公共政策的限制更多也是国际上通行的作法”，但在此次的治堵方案中，“对政府的限制明显考虑得太少”。

　　对此次治堵方案表示理解的北京大学政府管理学院公共政策学者李丹阳也坦言，从公共政策的角度而言，方案中的政府责任和公民责任确实并不均衡，从价值追求而言，是有问题的。

　　还有公共政策学者注意到了治堵方案制定的基础。

　　陆奇斌，北京师范大学社会发展与公共政策学院公共政策学者，他在接受《法治周末》记者采访时认为，被制约的对象是政府还是公众并不是核心问题，“公共政策的制定是为实现公共资源的最大化效益”，但目前为止，没有见到官方或者其他机构对构成拥堵的元素进行过剖析，“没有对出行行为的研究，没有数据的支撑，政策是如何制定出来的”？

　　他举了个例子，比如限制外地车辆进京时间和环路，政策为什么要这么限？有什么数据支持？这种限制能不能起到效果？“因为从感观上，堵车时我们并没有看到多少是外地车堵在路上，那么政府为什么会出台这样的政策”？

　　政府左右为难

　　难以协调城市利益与首都定位

　　李丹阳接受记者采访时坦言，他对治堵政策能够理解：“客观地说，北京市政府也很为难。”

　　不少人认为，北京市政府在机动车保有量冲击500万辆时才开始治理交通拥堵难题，确实很难再有比此次治堵方案更好的办法。“到这个阶段不治不行了，但城市拥堵是世界性难题，不好治。”

　　“治堵方案中有些明显违背市场经济的办法，比如摇号，政府不得已都用上了。”李丹阳说。治堵方案出台后，有评论认为，摇号是限制汽车增长“最没有技术含量的手段”。

　　李丹阳指出，“为难”来源于北京特殊的定位，作为首都，中国的政治中心，需要为全国的政治服务，它的政策就很难完全体现出公共性，因为不仅仅需要考虑北京居民，还要通盘考虑全国。

　　“政策制定者也很清楚政策不能有明显的偏颇，但一旦在现实中遭遇难题的时候，仍然难免倾斜，市政府居中协调北京这个城市和一个首都的各方面利益，确实很为难。”李丹阳如是说。

　　多元参与不足也是一大原因。

　　一个由北京市交通委发布的数据被广泛引用，治堵方案征求意见一周，共收到意见近3000条，其中94.2%是建设性意见，表示反对的占5.8%。

　　以北京将近2000万人的居住人口而言，3000条的意见根本微不足道，不足以表达民意。学者指出，在这项关乎全北京居民的公共政策制定过程中，民众参与度太低，“既不利于政策本身的完善，也不利于政策最终的执行”。

　　此中原因，除了征求意见时间过短、征求意见方式过于单一外，还与发布的征求意见稿过于原则有关，“只是笼统地提限制、收拥堵费，怎么限制、如何收费，都不提，都没有操作性条款，百姓怎么提意见？”北京一位长期关注交通问题的媒体人士如是反问。

　　“政策制定过程不公开，把本来应当使用的一些民众参与方式架空，比如听证会，其实反而增加了政府自己的压力，因为民众分享不到你的困难，政策出来后不容易被理解，执行效果也不好。”李丹阳认为，有时候政府为减少政策制定的不确定性和不可控性，自己就先把眼睛蒙起来，这与现代倡导的城市多元治理理念相去甚远。

　　难以确保公众对公共政策的知情权、参与权、监督权，被认为是一些地方政府的习惯性作法，学者指出，这是一种落后的行政治理理念。

　　“民意对公共政策的多元参与有益无害，应当通过更广泛性、更精确化的方式来强化与民意的沟通。”陆奇斌认为。

　　适度、合理的公民参与，对于2000万人口城市的可持续发展是不可或缺的，李丹阳对《法治周末》记者表示，“否则某部分功能丧失后，这个城市的政治功能也会受影响”。

　　公车能否“零增长”

　　新政实施前突击连夜排队上牌

　　治堵方案备受关注的另一原因，是社会希望借治堵之机对历改无效的公车有所触动，甚至，更理想的是以此为契机，对北京这样一个公车问题严重的城市痛下杀手，带动全国的公车改革走向胜利。对此，民众表达了强烈的期待。

　　因此，当北京市有关部门表示对北京市的公车数量“不便”或“无法单方披露”时，外界的失望难以掩饰。

　　治堵方案出台后，政府承诺北京市公车“零增长”，获得掌声。上海城市综合交通规划研究所所长陆锡明也对此给予了高度评价，认为“在治理拥堵过程中，政府起了率先垂范作用”。

　　与此同时，也有人质疑，如果公车信息没有公开，没有监督，怎么能知道每年公车的数量有没有增长？

　　接受《法治周末》记者采访的学者理性地指出，在治堵政策中对公车改革寄予厚望，并不切实际。

　　“公车改革都改了20多年，也没见什么成效，因为涉及各种错综复杂的关系，治堵这样一个政策并不能解决当中的深层体制性问题。”汪玉凯分析，公众的期望值显然过高了。

　　关注公车改革多年的学者也承认，公车涉及的不仅仅是拥堵问题，涉及公共资源和公共产品如何利用，是个系统工程，不可能一蹴而就。

　　“而且公车问题也不仅仅在中国存在，国外也面临同样的问题，是个世界性问题。”陆奇斌称。

　　无论治堵方案对北京拥堵程度的效用如何，这项公共政策对公众行为的影响已然显现，如今加价提车、夜夜排队上牌、买车位的人群随处可见即是明证。

　　北京治堵措施概要

　　1.2011年上牌总数为24万台，平均每月两万台。其中，个人指标占88%，运营小客车指标占2%，单位和其他指标占10%。

　　2.车辆上牌需通过摇号，个人买车每月可摇号一次，单位买车每两个月可摇号一次，流程为：提出摇号申请，获取申请码，确认有效后可获得摇号机会。指标管理机构每月26日进行摇号。个人或单位需在获得指标6个月之内办完。

　　3.本市人员和持有本市工作居住证的外地人以及在京纳税5年以上且有纳税证明的外地人拥有摇号资格。

　　4.外地进京车辆在工作日7时至9时，17时至20时禁止在五环以内行驶。

　　5.五环内停车收费单位由半小时改为15分钟，进一步降低五环外停车收费。