重庆模式探讨之一：农民必须退地进城吗？ _

近日，重庆市市长黄奇帆在接受媒体采访时表示，按照重庆模式，西部可以打败长三角。其实，2010年以来，重庆启动公租房规划与户籍制度改革，成为其吸引沿海产业转移的重要手段，重庆模式也引发广泛关注。但是，以重庆户籍改革为例，围绕重庆1000万农民“退地进城”的问题也引发一些争议。有学者就指出，城市化就一定意味着农民进城、失地吗？
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1000万农民是如何进城的

重庆市市长黄奇帆形象地比喻：在这次户籍改革中，进城农民将穿上城市就业、社保、住房、教育、医疗"五件衣服"，同时脱掉农村承包地、宅基地、林地"三件衣服"。

据2010年8月1日实施的《重庆市户籍制度改革农村土地退出与利用办法》规定，对本次户籍制度改革中自愿退出宅基地及农房的农户，平均补偿（助）费用为每亩不低于9.6万元，该费用由农民和集体组织按照8:2的比例分配。
 
十年内1000万农民进城 引发强制城市化质疑
2010年8月1日，《重庆市统筹城乡户籍制度改革农村居民转户实施办法(试行)》施行，据此，自重庆市主城区到远郊区县，只要是符合条件的本市农业户籍人士，均可转为城镇户口，农民转户后三年内可保留宅基地。8月15日，相应的土地补偿、社保缴费标准出台。目前，重庆市全市40个区县807个派出所全面受理符合条件的农民转市民申请。
据了解，重庆推出的两年300万、十年1000万的农民进城计划，全市户籍人口城镇化率从29%提升至60%以上。重庆市市长黄奇帆形象地比喻：在这次户籍改革中，进城农民将穿上城市就业、社保、住房、教育、医疗“五件衣服”，同时脱掉农村承包地、宅基地、林地“三件衣服”。脱掉的这三件衣服核心是“土地”，土地也成为各方关注的焦点。
黄奇帆强调，农民工转户，其所获得的城市福利是由农民工在城市付出辛劳工作而换取的，转户不以退地为前提，农民自愿退地，退地收益自由处置。整项转户工作不存在以土地换户籍、以土地换社保、以土地换城市待遇的概念。
不过，由于政府制定大规模转户计划，亦引发社会质疑是否“强制农民转户”，强制城市化的质疑。黄奇帆在重庆户改发布会上坦承，部分大中专院校学生反映，部分学校将转户与学生的奖学金、毕业证等挂钩；而《中国改革》报道称，重庆九龙坡派出所，即有每月必须转户多少的硬性指标，有违自愿原则。
进城农民宅基地仍可保留三年，但交易缺乏法律保障
据2010年8月1日实施的《重庆市户籍制度改革农村土地退出与利用办法》规定，对本次户籍制度改革中自愿退出宅基地及农房的农户，平均补偿（助）费用为每亩不低于9.6万元，该费用由农民和集体组织按照8:2的比例分配。同时，允许转户居民3年内继续保留宅基地使用权及收益权。过渡期结束后，可继续按照依法自愿的原则处置宅基地，不强制转户居民退出宅基地。
黄奇帆在接受媒体采访时表示，退出的宅基地复垦为耕地，仍由集体经济组织使用，并以“地票”的形式在农村土地交易所交易。目前，重庆在土地规划上的做法是，每年从国土资源部获得的用地指标主要用于基础设施建设、公共设施建设和工业用地，大部分的房地产开发则通过购买地票，来取得额外的用地指标，每年大约有四分之一的用地指标通过这种方式获得。
黄奇帆认为，该方式确保耕地面积不减少的同时，满足城镇建设用地需求，还可以利用级差地租提升农村偏远地区的土地价值。从实践看，偏远农村宅基地复耕后，由每亩2万元上升到15万元左右。目前，一般退出宅基地及农房的农民每亩可获10万元以上的补偿，流转承包地每亩不住可以获1万-2万元不等。
有学者指出，重庆市以“地票”的形式在农村土地交易所交易宅基地，比天津推行的宅基地换房和诸城等地推行的农民“被上楼”更多地考虑到了农民的利益。但据媒体报道，由于土地整理需要付出一定的原始成本，实践中往往是有关公司直接替农民整理土地并自己成为交易主体，在地票卖出后再分给农民部分收入。交易主体悄然变化，农民利益如何保证？目前尚无法治手段确保农民从地票交易中获利。
 
重庆模式VS南海模式：农民不进城也可分享改革红利

据了解，重庆推出的两年300万、十年1000万的农民进城计划，全市户籍人口城镇化率从29%提升至60%以上。

数据显示，目前南海区建设用地占行政区面积的近50%，而其中有60%属于农村集体建设用地。在过去的30年中，许多农村集体组织以极低土地租金吸引企业经营者在农村集体建设用地上办工厂、市场，出现大量低效使用的土地。
 
以租代征 缓解城市化进程中的官、民矛盾
事实上，我国大多数地区的所谓城市化往往是以农民进城和农民失去土地为代价的。据《新京报》11月2日的报道，日前，全国二十多个省、市正“撤村”换取建设用地，地方政府利用国家“增减挂钩”的政策漏洞扩大土地财政，失去宅基地的农民“被上楼”。重庆模式也具有类似的特性，即农民退地、进城，退出来的宅基地转化为复垦耕地，这样市区就可以增加城市建设用地指标，用来招商引资。
不过，并非所有地区都沿用这一模式。以佛山市南海区为例，农村实行集体管理，将土地出租或规划后，农民自筹资金以公约和公司的方式建好厂房、酒店、批发市场出租，每年分红给农民个人，农民可以在不改变居住的人文环境和家族环境下，实现安居和向城市化过度这一目的。
近年来，在农村集体管理土地，统一建厂房出租的基础上，南海市又创建了一种“政府征用和租赁土地，统一规划开发”的经营模式。即由当地政府和各行政村签订土地租用合同，在规定的时间内租用规范范围内的土地，负责发展区未来的建设和运营，按照一定的原则向各行政村支付租金。
由于这一模式无需大量征用土地，也不存在失去宅基地的农民被上楼的问题，因此也就不会产生因为土地征用而产生的官、民矛盾；同时，城市建设用地日益紧张的局面还能够得到有效的缓解。
同样是政府主管，农民不进城也可分享改革红利
数据显示，目前南海区建设用地占行政区面积的近50%，而其中有60%属于农村集体建设用地。在过去的30年中，许多农村集体组织以极低土地租金吸引企业经营者在农村集体建设用地上办工厂、市场，出现大量低效使用的土地。
为了解决“乡村经济”模式的缺乏规划、产能低的问题，也解决“园区经济”模式存在的土地资源、拆迁难和生活配套问题的限制，南海桂城街道提出了“产业社区”这一新的发展模式，政府在尽量不征地的情况下，在农村集体土地上发展都市型产业。
以南海大沥镇的广佛国际商贸城中心区为例，这片分属5个村委会、15个土地权属单位所有、牵涉上万名村民利益的1800多亩土地，大沥镇政府通过“政府征用和租赁土地,统一规划开发”的经营模式，因为无需大量征用土地，且村民不用承担土地开发风险，很快获得上述村委会及土地权属单位的一致认同。
据报道，这种经营模式由政府先组建土地开发公司，与15个土地权属单位签订协议，把1800多亩土地全部交由政府进行统一开发经营。根据相关合同内容，政府保证以不低于各村原租金的价格租用土地，并每3年递增10%，租期为40年。返租协议签订后，整个商贸城中心区的平均土地收益较拆迁前提高超过30%。和重庆模式不同，同样是政府主导型，南海模式的优势在于，农民不进城也可分享改革红利。
 
我国大多数地区的所谓城市化往往是以农民进城和农民失去土地为代价的。但是南海模式却打破这一怪圈，通过农民自筹资金建厂出租或者是政府建厂、返租农民的模式，实现了农民无需进城、失地，也能分享改革带来的红利这一终极目的。