唐昊：问责：从文化进步到制度进步(南方都市报 2008-9-24)

问责：从文化进步到制度进步
日期：[2008年9月24日]  版次：[AA31]  版名：[个论]  稿源：[南方都市报]   网友评论： 0  条
■中国观察之唐昊专栏
 
最近一段时间，频发的公共事故在中国引发了一场“问责风暴”。山西临汾溃坝事件、河北三鹿“毒奶粉”案、河南登封矿难、深圳歌舞厅火灾等事件中，包括引咎辞职的原山西省长孟学农、质检总局局长李长江（正部级官员）在内，共有十数名官员丢了“乌纱帽”。毋庸讳言，国家对于官员大举问责，主要是为了向民意有所交代，以稳定民心，但也反映出一种新型“官民关系”正在建立的过程中。
 
在以往上千年的帝王专制社会中，官民关系可以归结为“官本位”三个字。这种一边倒的官民关系所培养起来的是“民不与官斗”“破家县令”“当官要为民做主”等官员占尽优势、小民受尽宰制的一边倒的政治文化。在这样的文化谱系中，即使有官员行为不检而激起“民变”，也必须要先严厉惩处闹事的民众。即使是对相关官员进行处置，也必须要交代清楚：之所以会有这样的结果，是因为皇帝和上级官员的英明，而不是因为民众的反抗和舆论压力。事实上，相比官员贪污犯罪来说，来自底层的反抗、愤怒、自由言论是更加不能被容忍的。
 
上世纪50年代以来，官民关系则被改称为“干群关系”，周恩来总理和许多干部的胸前都爱挂一个小牌牌，上面写着五个字：“为人民服务”。这也意味着中国有了一种新型官民关系，以及由此衍生的政治文化。50年代对贪污犯刘青山、张子善的严厉处置，都是首先以对党负责的名义来进行的。直到如今，主流的官方话语仍然是以这种“干部为人民服务”的政治文化来定位官民关系的。
 
而在当下，人们更瞩意的官民关系是建立在公民社会的政治文化之上的，不但与古代社会的“官本位”有本质的区别，与50年代的“干群关系”也有所区别。在这种政治文化中，“为人民服务”也是对官员（干部）的要求，但这种要求不仅仅是党的意识形态决定的，也是公民社会本身的伦理；不但需要干部在主观上进行世界观的改造，更需要公民社会用自身的力量约束他这样做。我们国家今天的问责官员与以往处置官员做法的本质不同在于：对官员的处置不再出于人主的英明或者意识形态的规范，而更多地来自于对人民意见的直接回应。
 
应该说，“官本位”的观念已是承袭千年的传统，对中国人影响至深；执政党意识形态主导的干群关系也仍是我们当今社会的主流话语。而“问责”则发端于2003年非典期间、却在短短五年时间内就已成为中国政治生活常规举措。在这个意义上说，中国人政治观念进步速度之快，确实令人惊讶。
 
当然，这种官民关系还只停留在领导干部和人民的观念中，而没有制度化，就像问责本身也从来没有制度化过一样。这就留下了太多不确定的东西。如领导干部和公务员的责任意识如何才能得到提高？问责的标准是什么？免了领导就能避免公共事故吗？行政问责如何能有更好的效果？等等。但更重要的是，如果仅有政治文化而缺乏相应的法律制度，则问责官员也无法回答诸如“民意的满意和不满意程度如何测量？”“要多大的官员下台才能消除人民的愤怒？”等技术性问题。
 
也就是说，在有文化无制度的情况下，民意和官意间的互动仍处在彼此试探的阶段，而未能形成真正良性的、常规性的互动。其结果就是，官对民、民对官，大家基本靠“猜”。这种状况看上去微妙，发展下去却很危险。如果猜得靠谱还好说，像这次三鹿奶粉事件，质检总局局长下台无疑可平息一些公众的愤怒。但万一猜错了呢？比如瓮安的群体性事件，当地官员不就错误地估计了形势吗？在官民信息不通达的情况下，究竟是猜对的时候多，还是猜错的时候多，不言而喻。
 
所以，“问责”固可平一时之民愤，但要形成真正的良性的官民互动，就不能只寄希望于这种政治观念上的转型，还必须立足于长远的制度建设。为达此目的，有三方面的工作是必须要做的：首先，失职问责应成为中国政坛的常态，并以此为目标建立一种权责对等的衡量和规制体系，否则这官也做得太舒服了；二是解决由谁来问责的问题，即由人民及选举这些官员的人民代表大会建立“自下而上”的压力机制，促使上级对下级的问责落到实处。三是发挥新闻媒体的作用，对相关事故的前因后果、责任人的认定过程、身份、处分情况进行及时充分的报道。如此，既可发挥上情下达、下情上达之效果，也可使民意的压力被规范在一个具体的事件中，防止有人利用民意而借题发挥。
 
总之，民意与官意间的恶性互动，已经扰攘了中国社会上千年的时间。“出了事百姓丢命，问了责官员丢官”的双输局面，使官民双方都付出了惨重代价，并让这个民族不时历经灾祸。可喜的是，如今我们已经通过“问责制”历史性地迈出了第一步，出现了前所未有的公民社会的政治文化之萌芽，下一步应将这种改变凝固为制度上的进步，形成官意与民意的真正对接，使得官员也好、百姓也好，都不再成为制度的牺牲品。
 
（作者系华南师范大学副教授）
http://epaper.nddaily.com/A/html/2008-09/24/content_581789.htm