冲突论视角下的中小学布局调整

冲突论视角下的中小学布局调整

杨　勇  2010-02-02

摘  要：中小学布局调整是我国义务教育阶段学校秩序重构的过程。在此过程中，新旧办学主体之间以及各个利益群体之间的冲突在所难免。应当看到冲突的实质在于公平和效率的矛盾，在政策的终极性目的——教育利益上，各个群体具有一致性。政府要承担起缓解冲突和争取中小学教育良性发展的责任，增加投入，完善资金保障制度，注意政策执行中的艺术性、科学性和全面性。

关键词：中小学；布局调整；冲突论；秩序；学校规模

在中小学布局调整中，如何最大程度地提高政策效益，减少负面影响，是实现政策目标的关键所在。而要做到这一点，就需要对政策进行分析，找到根本性原因，以便进行政策调整。本文试从冲突论角度对中小学布局调整的有关重要问题进行整体分析，以利于在这一政策执行中补偏就中，扬长避短。

一、中小学布局调整中的冲突实质上是公平与效率的冲突

中小学布局调整政策一方面要提高办学效率，另一方面又要保证义务教育的公平均衡发展，在其手段和目的之间，所关注的当前利益和长远利益之间，存。在着对立统一关系，从而造成其执行过程中的矛盾冲突难以避免，而矛盾的实质是教育公平和效率之争。有关调查显示，在教育行政人员、学校校长、中层管理干部、教师、教辅工勤人员等几类群体中，对中小学布局调整政策“实现了教育资源的合理配置”的认同度比对“有助于教育的均衡发展”的认同度高20个左右的百分点。

中小学布局调整政策，明显带来了教育效率的，提高。表现在师生比例的上升，班额增加，课程的开齐开足，仪器设备的高水平建设及其充分利用，学校管理水平的上升以及管理机构、人员的节约，资金效率的提高，教育质量的提高，等等。但是同时也造成了一系列教育公平方面的问题，在教育机会均等上表现的最为突出。就被调整区域的家长和孩子而言，其经济负担加大，体力精力付出增多，学生路途时间耗费、体力精力消耗增加，住校生的家庭教育资源丧失，住宿条件低下而造成的身心负担等等。就被调整区域的村庄来讲，学校资产很多是由村级组织集体捐资修建，而学校调整后，这部分资产按政策划归教育，用于集中办学的投入，这些区域的人们会有思想疙瘩。虽然从教育管理角度，从行政管理角度，中小学布局调整减少了管理层次和管理对象，管理成本下降，加上规模增大带来效益，使行政管理的效能提高，而从学校管理上，则凸显出复杂性，除学校和班级规模的扩大增加了其教育教学负担和管理成本上升外，住宿、生活教育等也使学校管理增加了维度和难度，学校凸显了施教者与经营者的角色冲突。就教师来讲，被调整区域的教师调整后要调离所在学校，大部分要到离家更远的地区任教，也加重了其交通和其他生活负担。

另外，曲于学校和班级规模的扩大，尤其是一些超大规模学校的出现，一些处境不利或学习困难的学生将有可能面临着更加不利的发展境遇，从而造成教育过程和教育结果的不平等。由上述分析可知，不同群体，包括被调整学校所在地与调整后学校所在地的学生、教师、家长、政府(村庄)、学校之间的冲突，其背后的实质是公平和效率的冲突。

应当指出，在我国目前的中小学布局调整中，人们对效率提高的认同度要大于对公平的认同度(表1说明了这一点)。但是，效率和公平共同的最终的标准是教育质量。虽然教育质量与学校规模的相关程度并不像其与班级规模的相关程度那样明显，但是合理或适当的学校规模与教育质量的正相关关系是有证可查的。“学校规模大教育质量就高”是一个假命题，在布局问题上应当以合理为度，而不是以大小为度。我们在中小学布局调整过程中，应当对以规模增大来提高投资效益有清醒的认识。过大的学校规模会影响教育质量，而教育质量才是判定政策成功与否的最终标准。在财力允许的情况下，对学校规模应该适当限制以保证教育质量。从表一中，我们虽然看不出调整后的学校规模的大小，但是在布局调整后学校教育质量的认同度上却表现出了比学校的规模效益更大的离散程度，这一点值得注意。

二、不同冲突群体间在教育利益上表现的一致性

不同群体间冲突的重点是经济利益。这一点可以从冲突的各个主体加以分析。从政府角度，中小学布局调整，使有限的财力得以集中使用，学校、班级规模的扩大，直接导致经费的节约，师生比例的上升导致减少冗员，降低成本。从教育部门及公立学校角度看，一方面由于学校布局调整，减少了管理费用，而另一方面则由于教学点的合并，原有办学资源又不能及时合并进来，而造成办学资金设施十分紧张，甚至出现了严重负债现象。根据对河南中原地区的调查，这一点十分突出。另外，学校无法应对住宿生带来课堂教学以外的生活问题，无力解决生活教师的工资和生活设施的投入问题。当然其中的原因不仅是由于学校布局调整，还有以县为主教育财政体制的确立，使学校失去了原有的集资捐资渠道，而以县为主的教育财政投入所增拨的经费不足以弥补这一缺口；从被调整区域学生家长和学生自身角度来讲，学生家长的经济负担和体力精力负担加重，由于学生住校或出村就读，学生家庭要额外付出交通费、住宿费、在校用餐费比在家用餐费高出部分等费用。而接送孩子的家长则要费时费力，增加了其教育成本。对湖北钟洋市、沙洋县的调查表明，学生家长为孩子的住校而每学期增加的费用大约为1000元左右。当然，学生上学路途或住宿时还有安全问题。

三、以增加投入，完善财政保障制度，提高教育质量为核心解决各类冲突

中小学布局调整是国家为适应农村学龄人口减少、以县为主义务教育管理体制的推行，提高义务教育质量而制定的重大教育决策。这一决策的合理性是显而易见的，国家和群众的教育利益最终受到保护，各个利益群体间的冲突是暂时的、过程性的、非根本性的。但是并不是说这些冲突和矛盾就可以不去解决而听之任之了。那样一方面会使某些冲突加剧，另一方面也会使这一重大政策的效力减弱甚至流产。要解决这些冲突，需要从以下几个方面着手。

1.完善中小学布局调整政策本身

政策从执行角度上讲，更像是一个方案或计划，而并不是只有一个政策目标就完事大吉了，需要在实施执行过程中不断完善、修改和补充、就目前情况看，要使中小学布局调整政策顺利实施，减少冲突，主要措施是增加投入，完善资金和建立灵活长效的财政保障制度。

国家虽然拨出了大量资金用于中小学布局调整，但从冲突论的角度看，在投资上仍有盲点。资金流向除了要解决布局调整的发展问题，还要解决因布局调整造成的公平问题，如学生交通食宿费用，为走读学生加开班车，学校除教学设施之外的基本建设，生活教师待遇，等等。这些问题的出现基本上都与布局调整政策的执行有关。根据成本分担理论，国家当然要承担部分甚至大部分责任。虽然这部分投入的数额可能并不多，但是对于解决因布局调整而造成的各类冲突的作用却是显而易见的。

另外，要配套建设与布局调整相适应的财政保障制度。一方面，布局调整之前，在分级办学分级管理体制下，中小学校按所属层级，由相应的地方行政负责，是一种乡村负责制度，而布局调整后，地方不再负有此项职责。因此，国家除了保证原有投入增长外，还要对原有地方投入进行弥补，要建立适应以县为主义务教育管理体制的财政保障制度。另一方面，由于中小学布局调整而形成了新的办学格局，而要维护这一格局的长期性和稳定性，需要建立与相应的社会保障制度相配套的义务教育保障制度。在制度化过程中，要制定系列政策以缓解冲突，促进发展，还要随着社会保障层级的逐步提高而提高义务教育保障制度的层级，以提高义务教育公平的程度。

2.以提高教育质量为核心，综合考虑中小学布局调整中的各个因素

如前文所述，教育质量的提高在中小学布局调整的目的指向中，更具有终极性，而且教育质量提高也是最终解决各类冲突的基础性渠道和途径。提高教育质量包括多个方面的内容，就与中小学布局调整政策紧密相关的内容看，主要有办学条件改善，教学设施和住宿基建条件优良；高质量的开齐开足课程，如微机课、英语课、音体美课等，促进学生全面发展；发挥调整后的地缘优势、人力优势、信息优势，更新教育理念，改革教育教学，提高教育质量；强化管理，优化资源配置，扩大优质教育资源的服务范围；等等。注意到上述几个方面，布局调整后的学校也就起到了示范引领作用，家长在经济方面的抱怨也就会因为孩子受到了高质量的教育而减少或消解/交换”理论很好地解释了这一现象，一些农村家长不计较路途远近和住宿交通负担，而把孩子送到城镇名校或民办学校就读，也从侧面佐证了这一点。

在政策执行过程中，还要考虑中小学布局调整的前瞻性和可行性问题，以便提高政策效益。一方面要考虑教育未来改革和发展的需要和趋势，在学校建设过程中要在调查和国内外比较的基础上，从全面建设小康社会以及到本世纪中叶达到中等发达国家发展水平的长远规划出发，建立中小学布局调整的合理模型。在科学预测过程中，要突出考虑中小学教育变化趋势和国家相关政策体制的改革情况，尤其是人口因素的变化趋势。根据河北省人口预测情况可知，2005年出生人口为87.75万人，处于低谷，到2010年入学人口将会出现历史新低：随后出生人口逐年增加，到2012年为113,01万人；此后人口出生率开始下降，

2018年出生人口为86.35万人，比2012年将减少26.66万人，2020年以后又会进入下一个生育周期，学校布局要充分考虑人口因素的影响。同时，要根据教育规模、布局、教学设备设施配备、师生比例等新形势，进行教育教学模式的改革实验，推广小班化教育模式，以适应新的校级和班级规模的变化。另一方面，要注意在执行政策过程中分类指导原则的落实。在交通方便的平原地区，提倡以校车接送学生为主要形式，这样可以减轻家长负担而且不损失家庭教育资源；在交通不便的地区和山区，则可采取学生住宿的方式，以减少路途时间和费用；对小学低年级的孩子，不提倡住校，而以保留教学点或校车接送为主。总之，要充分考虑政策的可行性原则，不可一概论之。

3.在政策目标上，要分出轻重缓急，并注意目标间的均衡与博弈。

中小学布局调整政策并不是只有单一的政策目标，而是存在着一个目标体系。在这一目标体系中，主要包括经济的、教育的两大分支因素。经济方面的目标有合理配置教育资源，减少教育成本，家长、学校、政府投入比例等。教育方面的目标有教育公平、教育均衡发展、教育质量提高等等。显然，在这两大分支因素中，教育方面的目标具有更强的终极性，可以说经济上的目标应当服从教育上的目标。但是，不难理解，经济目标又是实现教育目标的必要手段和过程载体。所以在建立政策目标体系模型时，要注意两大类目标的均衡和博弈，掌握尺度，发挥好政策在配置资源和保障教育质量两方面的双重职能和作用。其中，突出的表现是学校服务半径和学校规模两个目标间的博弈问题。这两者既有冲突性，又有统一性，服务半径标志着就近入学的尺度，带有更强的根本性。在学校规模的测算的过程中，既要做好科学测算和国际比较，又不能违背就近入学的基本原则。表2是另外几个国家和地区中小学的平均学校规模，从中可以发现，一方面，不同国家和地区差异很大，规模不一；另一方面，其总体的学校规模并不大。这样就澄清了我们的一些误会，有人认为学校规模越大越好，也有人认为只有减少教学点才能实现教育质量的提高，把教学点与教育质量绝对对立起来，把减少教学点、扩大学校规模当成了政治运动。其实，教学点同样要求有高质量的教育教学，即布局调整不能以牺牲教学点的教育质量为代价，而应当均衡考虑，达到高层次的教育公平。而且，随着国力的增强，甚至可能出现缩小学校和班级规模的政策，限制超大学校的存在。所以在实施布局调整政策过程中，要合理确定学校的服务半径和学校规模。

另外，诸如学校选址与城镇的距离，加开校车与住宿生，班级规模的大小等都有一个综合考虑经济和教育目标的问题。要权衡利弊，避免简单化和片面化。(作者系河北省教育厅副厅长)

《当代教育科学》2009年第1期