中国新农村建设基本而有保障的公共服务观点摘要

2006年11月25～26日，中国（海南）改革发展研究院与挪威城市与区域研究所在海口联合举办了“中国新农村建设：基本而有保障的公共服务”国际研讨会。会议就“城乡协调发展与新农村建设”、“基本而有保障的农村公共服务与各级政府的公共服务分工”、“城乡发展差距、地区分类评价指标体系”等议题进行了深入的探讨。来自中央相关部、委、办、科研院所及20个省（市、自治区）的政府官员、专家学者及挪威、OECD的代表200余人参加了此次会议。

一、城乡协调发展：新农村建设的重大任务

　　1、让城乡居民分享改革发展成果

　　姜斯宪：改革开放以来，中国的经济社会发展取得了历史性的成就。总体上，改革开放已惠及全体人民。但是相对来说，城市居民所分享到的改革开放的成果比农民更多一些。这就是为什么十六届六中全会把加快新农村建设，为农民提供公共服务提到了建设和谐社会首要任务的高度。

　　迟福林：随着农村公共需求的全面释放，义务教育、公共医疗、最低救济等基本公共产品的供给已经成为广大农民现实和迫切的期盼。在这个特定背景下，新阶段农村综合改革的主要任务，就是要变革农村上层建筑，为农民提供基本而有保障的公共服务，以逐步实现基本公共服务均等化。

　　赫图安：中国在经济发展、反贫困方面取得了一系列进展。但与此同时，中国在城乡差距、区域差距、公共服务短缺、环境保护等方面面临新的挑战。中国需要在全球化的背景下予以综合研究和考虑这些挑战。中国如何应对并做出选择，对于世界其他国家非常攸关。

　　2、两个二元结构叠加加剧了城乡差距

　　迟福林：目前情况下，公共服务的均等化应该是基本公共服务的均等化。第一，需要建立城乡统一的公共服务体制。我国农村基本公共服务的严重缺失，城乡间公共服务的过大差距，关键在于城乡分割的二元公共服务制度安排。公共服务均等化首先要解决城乡公共服务二元体制问题。第二，目前迫切需要解决的是义务教育、公共医疗这些最基本的层面。第三，由于城乡、区域之间的差距，允许在统一的制度安排下有不同的形式和标准。

孙立平：在社会开始从生活必需品时代逐步转向耐用消费品时代的背景下，行政主导型二元结构虽然在不断弱化，但很难在短期内消失。与此同时，市场主导型二元结构不断强化。城市对农村的依赖越来越弱，城乡之间的市场分割也越来越严重。两种二元结构的叠加，使统筹城乡发展面临更为严峻的挑战：一是阻碍了农村劳动力的转移；二是在城市劳动力市场形成初级市场和次级市场的分割，使农民工难以融入城市；三是城乡公共服务差距不断扩大。

　　张慧：最近在城乡调查基础上形成的《中国城市、小城镇和农村居民生活质量指数调查报告》显示，今年我国在城乡协调发展取得了一些成就，但也暴露了一些问题。例如，农村在社会治安安全感不如城市；城乡居民对就业满意度不高；对医院的收费标准很不满意；对于各级政府处理社会事务问题的信心仍处在较为低迷的水平。

　　3、正确把握新农村建设的内涵

　　秦晖：中央提出新农村建设，目的是为农民提供公共服务。但是在认识上要防止两种倾向。第一种认为，新农村建设实质上是促进农村消亡，加快城市化进程。第二种认为，新农村建设是对前些年过分提倡城市化的纠偏，其实质是乡村复兴，用政府干预的方式把人才、资金和其他生产要素留在农村。后者更一步认为，如果我国在城市化进程中忽视了农民权益，城市不为农民提供“廉租房”，就很有可能产生类似西方城市化进程中的“贫民窟”现象。

　　汪玉凯：新农村建设有积极作用。但是，如果处理不好，新农村建设也有可能产生负面影响。比如它和城市化之间有可能存在冲突；与村民自治也可能存在冲突；也有可能形成对农民权益的剥夺。

　　肖金成：新农村建设过程中，农民的一个担忧是，地方政府或者基层政府逼着农民“大拆大建出大变”。因为“大拆大建”才能改变面貌，上级领导才能看得见。

　　王景新：对城乡一体化应该有几点基本共识。第一，城乡一体化不是城乡资源统分统配，更不是“强势集团”剥夺“弱势群体”的借口；第二，城乡一体化不是城乡一样化、一律化，而是更加彰显城乡社区不同的景观、风格和功能，使城市更像城市、农村更像农村；第三，城乡一体化不是新的绝对平均主义；绝不能牺牲城市效率求得低层次平衡，也不能揠苗助长；第四，城乡一体化需要区分层次，不同层级的政府在城乡一体化方面有不同的侧重点。

　　包宗顺：在新农村建设中，要防止把新农村建设变成“新村建设”或新居民点建设，偏离了农民的根本利益，严重影响了农民参与建设的积极性。

二、建设新农村要强化制度保障

　　1、加快制度创新，保障农村基本公共服务供给

　　迟福林：农村改革发展走到今天，基本公共服务的严重缺失已经成为影响农村发展和农民收入水平提高的桎梏。新阶段农村综合改革要把为农民提供基本而有保障的公共服务作为主要目标，今后5年左右应当着力解决好农村义务教育、公共医疗和最低救济三件事情。

　　赵殿国：建设社会主义新农村有两个问题：一是谁来建。建设社会主义新农村的主体是农民，但是仅靠农民难以建设社会主义新农村。二是怎么建。建设社会主义新农村要强化制度保障，包括土地制度、公共服务制度和民主制度。

　　张虎林：新农村建设是综合要求，必须要从制度层面入手，不能偏离解决“三农”问题的大方向。不能片面强调“农村城市化”，全国农村都变成城市是不可能的，也没有必要。

　　宋亚平：由于中国各地区差别特别大，在现行体制下很容易形成“一阵风”。1997到1999年三年间全国的“普九”就是一个惨痛的教训。因此，专家学者在研究城乡协调发展时，应该面向问题，从现实情况出发，建立强有力的制度保障。

2、公共服务与政府职责

　　迟福林：从我国的现实需求出发，改变城乡二元的公共服务体制，重要的是中央地方关系要从“以经济总量为导向”向“以基本公共服务均等化为重点”转变。公共服务的均等化应该是基本公共服务的均等化。

　　张红宇：新农村建设的重点是优化和拓展农业功能。改革开放前的农业功能定位是产品供给、市场贡献、要素贡献和外汇贡献。随着经济社会的不断发展，农业的功能在不断的演变之中。应该从根本上跳出就农业谈农业的圈子。在确保农产品的供给的基础上，第一，强化对农业的保护和支持；第二，充分发挥在劳动力吸纳方面的作用；第三，拓展农业的生态维护功能；第四，突出农业的能源功能；第五，发挥休闲功能；第六，体现文化传输功能。

　　卡门瑟斯：中央政府的职责是制订公共服务目标。首先，要提高服务的水平，包括质量、范围、最低标准。其次，给地方政府提供充足的财源。最后，充分考虑宏观经济运行。因为公共部门是经济的重要组成部分，它对于经济的健康增长非常重要。

　　肖金成：在新农村建设当中政府要提供基本而有保障的公共服务。寄希望于县级政府提供公共服务，尚不现实。可以加大地（市）级政府的作用，使地（市）级政府承担更多的责任。目前地（市）级政府，第二、三产业比较发达，财政收入比较多。要加重地（市）级政府公共服务的责任，使其工作重点转到农村。

　　高启杰：除了省、中央的惠农政策外，县域经济发展是农民脱贫最基本的措施。不同的地区县域经济的发展，以及在这个基础上中央、省、县在解决公共产品供给上的明确分工，才是解决公共服务供求矛盾的基本途径。

　　3、完善农村财政金融体制，促进城乡一体化进程

　　宋亚平：新农村建设中面临的实际问题首先是“钱从哪里来”。目前乡镇政府在工商税收方面分成较低，农业税基本取消，县乡两级大多数是吃饭财政。同时，农村金融成为汲取农村资源的抽水机，农村资金被城市虹吸现象严重。当前财政金融现状，使得新农村建设资金问题突出。

　　赵俊臣：中央财政应该拿钱进行新农村建设，而不是补贴给垄断企业。当前中央财政的支出结构仍有待优化。如果能取消对国有垄断企业的补贴，一年可以筹措一、两千亿资金投入新农村建设。

　　武力：当前农村金融资源流失是新农村建设中需要解决的一个重大问题。第一，有经济原因，例如农村信用合作社的运行成本相当高，经营的收益尚不足以弥补自己的运行成本。政府要采取补贴或者财政的方式解决好这个问题。第二，农村金融还承担着农村财政的功能。如何解决是一个需要研究的问题。第三，农村金融的立法滞后。包括农村民间信贷，需要进一步规范化。

　　钟真真：新农村建设光靠财政投入，远远不够，还需要依靠金融支持。第一，加强农村金融机构建设，强化金融在农村的服务。第二，降低农村贷款手续复杂程度；第三，规范民间借贷，借鉴国际经验发展农村小额贷款。第五，加快农村金融立法。

　　4、加快改革农村土地制度

　　赵殿国：土地是农民的命根子，它提供最基本的生存保障，也是最低的生活保障，但不是现代意义的社会保障。要稳定农村，必须先稳定农村土地政策。日本实行了新的制度，就是特殊的农民养老制度，专门对老人用土地换保障的。如果老人把土地交出来，就能够享受政府补贴的特殊养老金。我们农村的土地制度是“增人不增地，减人不减地”，需要从基本保障的角度改革这一制度安排。

　　汪玉凯：解决农村与农民问题的根本在于地权问题。我们现在要重新反思目前的地权制度，加快新农村建设。

　　唐钧：对农民而言，土地是一个可持续生计的来源。因此，在征地前要考虑到农民能否在别处获得这样的基本、可持续的保障。在实践中，可以考虑把农民土地使用权转换为股份，这样即使是在征地后，农民也能依据股权获得可持续的收益。

秦尊文：农民的土地权益问题已经不是一个纯理论问题，在我们国家已经有了这方面比较成功的实践。比如说“土地换保障”，在江苏昆山，在广东南海都已经有了这方面的实践。这些思路都值得借鉴。

三、新阶段农村综合改革的主要目标：为农民提供基本而有保障的公共服务

　　1、加快完善农村义务教育与公共医疗体制

　　王瑞璞：在理念上，义务教育应该具有以下三个特点。第一个特点是强制性，适龄孩子应该强制接受义务教育，这也是公民的基本权利和义务。第二个特点是免费性。义务教育不但收费而且还乱收费，这是相当严重的社会问题。如果按照中央的布置，加大农村义务教育投入，完全可以保障农村义务教育。第三个特点是无差别。公民权利一律平等，不能因为贫富差别、地区差别、城乡差别，孩子受教育就有差别。

　　肖金成：现在农民不断向城里转移，农村人口越来越少，导致一些公共服务效率不高，有的希望工程学校只有几个学生。从这个现实出发，应当把小城镇建设为农村的服务基地，把医院、学校建在小城镇上。把乡镇政府定位为农民服务的政府。

　　李昌金：近几年国家在中西部加快中小学的危房改造。但这几年人们发现，建那么多的学校，并没有产生良好的效果。因为学生日益减少，大量的学校资源闲置、浪费。这些公共产品供应是不是过度，是不是切合农民实际，是值得商榷的。

　　孙立平：在两个二元体制叠加的背景下，在农村提供诸如公共医疗等公共产品比较困难。但需要考虑，是否能够构建一个为农村医疗保障服务的、特有的采购系统，降低药品药械出厂价和市场价之间巨大的差距。

　　克理斯特：政府应该提高医疗保障的覆盖范围和水平，提高医疗服务支出占GDP的比重。全方位覆盖的医疗保障能够产生非常好的效果，包括减少贫困、减少社会风险。目前中国医疗费用占GDP比重为5.4%，世界绝大部分国家都超过了6%，欧盟老成员国则都超过了9%。

　　2、构建城乡可衔接的社会保障制度

　　赵殿国：目前养老保险制度有几个问题。第一个是认识问题，有人认为农民的社会保障是靠土地，政府不必承担农民养老保险的责任。这是错误的认识。社会保障的内涵是大工业之后以社会保险和社会福利为主要内容，土地肯定不具备这种性质。第二是制度安排问题。现在农村养老不能再靠“养儿防老”的传统。应该依靠社区保障，重点是被征地的农民和进城农民工的社会保障问题。目前流动性的农民工1.2亿，乡镇企业职工也有8千万人，总数约为两亿，占农村劳动力的很大比例。对于广大农民工，完全可以由企业参与，近期内解决其社会保障问题。

　　葛蔓：目前我国的城乡社会保障在项目、管理服务、资金来源上都存在着巨大的鸿沟。从城乡协调发展角度看，农村社会保障应该是一个过渡性概念，现实情况是，它仍然是小农经济下的社会保障制度。城乡可衔接的社会保障制度的标准包括：第一，不是以出生地/户籍来确定是否有参加社会保障的资格；第二，不是区域性的制度，社会保障不能成为人们选择居住地的条件；第三，不是与就业脱离的社会保障制度，不是“养懒”的机制；第四，是与构建多元社会结构、和谐社会相适应的现代社会保障制度。

　　3、加快解决农民工基本公共服务问题

　　特斯理：从世界来看，总体而言，城市还是非常依赖于农村，因为城市的发展在一定程度上依赖于来自农村的廉价劳动力。换言之，要扩大国内市场，就要提高农民的购买力，就必须进行劳动力转移，以城市支持乡村，从而进一步推动农村的发展。

　　秦晖：农民工在融入城市的过程中，有可能造成城市的贫民窟现象。第一，其他国家的“贫民窟”，不是在工业化过程中城市本地居民发生两极分化的结果，而是由移民造成的。第二，生活在“贫民窟”中的进城农民，与他们以往生活相比，绝大部分不是更差，而是有所改善。因此采取强制措施把他们赶走，或者制止他们进入，并不人道。第三，无论是发达国家还是现在的发展中国家解决“贫民窟”的一个思路，都是着眼于改善贫民的公共服务，而不是着眼于剥夺贫民的权利。

　　刘茂松：在城乡协调发展过程中，必须充分认可和尊重农民工的利益。当前处于零福利或低福利中的农民工赚的都是辛苦钱。在一些地区出现了“民工荒”，从中国的现实情况来看，这是一个伪问题，其根本原因是，很多厂商忽视了农民工的基本保障问题，既漠视了市场规律的作用，更牺牲农民工的合法权益，这是农民工“用脚投票”的结果。

　　张枝林：提高农民收入、改善农民生活，实现农民富裕，缩小城乡差距是新农村建设的出发点，也是其根本目的。只有提高农民的收入，才能更好的扩大消费、持续增长。从社会的角度看，农民消费增长缓慢，社会发展不和谐，难以实现城乡关系的良性互动，势必影响社会的稳定。美化环境固然是新农村建设的重要内容，但这不是当前最紧迫的任务。要防止舍本求末的做法。

四、城乡协调发展与完善乡村治理结构

　　1、新农村建设应充分发挥农民主体作用

　　李希荣：坚持以农民为主导，不能仅仅理解为以农民为主体。第一是农民应该是新农村建设受益的主体，是建设的主体，也是决策的主体。在新农村建设中要充分尊重农民的意见。第二，坚持以城市带乡，必须要形成城乡互动的格局，尤其是城市的资源能够让农村享受到。

　　秦晖：现在我们面临真正的问题不在于城市化和所谓的复兴农村，而在于不管提倡城市化还是提倡复兴农村，往往都有忽视农民权益的现象。现在欧洲很多人争论，欧盟对农民保护是否过分了，但没有一个人说欧盟政策的目的不是为了农民，而是为了官员。目前我国农民可以需要通过哪些途径提出利益诉求呢？农会是有效的选择之一。目前农民的诉求不是由农民提出的，而是由政府提出的。这很容易忽视农民真正的需求。

　　于建嵘：建立和完善农会是新农村建设中制度创新的核心内容，是提供基本而有保障的公共服务的关键。新农村建设和提供基本而有保障的公共服务要由政府主导转向由农民组织主导。在这方面可以借鉴台湾农会的成功经验。

　　唐钧：新农村建设中，规划和整合资源都不能以损害农民利益为基础。新农村建设不是简单的“农民上楼”，而是涵盖一系列制度转变，包括农业生产方式的转变、解决农民的生产生活、为农民提供保障等。

　　高启杰：提供基本公共服务，要充分考虑到农民最迫切需要解决的问题。不同地区农民最迫切的需求并不相同，除了教育和医疗外，有些地区农村最迫切需要保障饮水问题和解决风化、盐碱化、沙化等“三化”问题。

　　2、乡镇政府改革需要明确定位于为农民提供公共服务

　　迟福林：乡镇政府作为直接面对农民的基层政府和上级政府的执行机构，理应把保障基本公共服务作为自己的主要职能和改革目标，无论是机构设置、组织形式的调整，还是管理机制、运作机制的改变，都要有利于保障基本公共服务职能的履行。而目前乡镇政府的公共服务能力相当薄弱。要使乡镇政府的公共服务职责与能力相匹配，需要明显增加国家财政对农村基本公共服务的投入力度。

　　宋亚平：湖北咸安乡镇综合配套改革的基本原则是：行政职能收归政府，经营职能走向市场，服务职能转给社会。把基层七所八站全部撤销，对他们进行全员参保，五保合一，实行社会保障。同时，使之改造成为具有社会经济法人地位的社会中介服务组织。在公共服务职责方面，为农业、农民、农村提供公益服务是政府的责任。咸安采取了“花钱买服务，养事不养人”的办法。

　　高新军：地方政府的主要职责是为人民提供公共产品和公共服务，地方政府要成为一个责任型政府或者服务型政府。这要求地方政府根据自己所面临的情况进行制度创新。重庆市开县麻柳乡创造的“八步工作法”，其核心是民主决策、民主管理、民主监督、形成了群众管钱、干部管事、全民公决的机制。

　　胡恒洋: 由于农村基础设施有广泛的外部效应，属于公共品和准公共产品的范畴，政府在基础设施建设上负有重要职责。当前城乡公共产品供给采取两种体制，即城市的基础设施建设主要通过公共财政安排，农村基础设施建设主要靠农民自己办。农村基础设施建设严重滞后是造成城乡差别不断扩大的一个重要原因。因此，加强农村基础设施建设是长期任务，需要作出长期不懈的努力。

　　3、夯实基础制度建设，完善农村公共治理

　　奥德鲁德、张车伟：农村公共治理的基础制度之一是真实的信息和科学的分类。在城乡的特征发生了很大的变化之后，在评价这种城乡差别的时候我们也应当非常谨慎，信息来源及其运用对于城乡协调发展十分关键。数据分类标准可以按照空间分类也可以按照地理统计单位分类。根据不同的标准去衡量差距的时候，结果可能很不一样。中国现有分析系统还存在比较大的缺陷，有待改进。

　　阿斯尼斯：LOTTE微观模型可以计算个人、家庭的生活水平以及其变化状况，也可以计算税收等政策变化的效果。这个模型可以用来帮助制定各式各样的政策措施，计算出政策变化对福利的影响。使社会政策更具有效率，更具有再分配的效果。

　　苗树彬：目前，国内在城乡发展差距研究上，存在两方面的突出问题：第一，定性分析多、定量分析少；第二，尚未建立起一套能被社会广泛认可的、能全面、系统反映中国城乡发展差距的指标体系。在城乡发展差距指标上，应该吸取单一“GDP”考核指标对经济社会协调发展上的影响，从而使指标的设计更加科学，以更好地对新农村建设和城乡协调发展的形势作出准确判断和预测，并用来指导和服务于农村综合改革的实践。

秦尊文：目前，我国的统计数据来自不同的部门，部门和部门之间的数据有很大的差距。因此，可以借鉴挪威和北欧的经验，提高统计数据的可靠性。

　　宋亚平：通过“花钱买服务，养事不养人”的方法在公共服务中引入竞争机制。咸安区政府经过调查研究，把所有社会公共服务职能项目化，向社会公开招投标，包括计划生育、畜牧防疫、病虫害测报、农技推广等。只要具有国家有关部门所承认的资质证明就可以招投标。实践表明，效果良好。2003年，湖北省全省推广咸安经验。

五、借鉴国际经验，促进城乡协调发展

　　1、明确公共服务供给中的政府责任

　　赫图安：完全依靠市场或者完全依靠政府都是不可行的，需要在两者之间找到平衡。北欧模式的理念就是所有的公民应该公平分享财富。北欧模式有一个强有力的市场，也有一个强有力的政府，两者结合得非常好。

　　卡门瑟斯：挪威最基本和最主要的福利是免费的，并且受到中央政府的补贴。对于地方政府来说，他们从可自由支配的财力中支付这些费用，这包括地方税以及中央政府拨付的款项。这是宪法规定的义务。

　　汉森：目前挪威在分权趋势下遇到的主要问题是如何在宏观经济增长、地方民主和福利均等化这三个目标之间达成一种平衡。为此，挪威的地方政府联合协会的发展目标是要成为统一的制定政策的机构，加强地方政府对中央政府的联合谈判力量，促进三大目标之间的均衡。

　　2、完善转移支付制度，保障公共服务供给

　　卡门瑟斯：挪威财政拨款有两种。一是无特定用途拨款，这是一种人均拨款，按人头进行。普通拨款是无特定用途拨款的一种，目的是为了消除纵向和横向的不平衡。地方政府可以根据自己的实际情况使用这个拨款。二是特定用途拨款，它包括对边缘地区的拨款，目的是保障地方政府在边远地区提供服务的时候达到一定的水。

　　汉森：挪威福利制度从80年代开始的发展趋势是，加快了中央向地方的分权。财政转移支付制度的改革趋势是由以专项转移支付为主转向以一般性转移支付为主。

　　莫尼斯兰：转移支付在促进区域财政和谐与提高公共服务质量中具有重要作用。一般来说，提供服务的政府层级越高，转移支付的力度就越大。但是提供具体服务的机构必须在当地，因为只有在当地，才能更了解当地居民在公共服务方面的需求。在挪威，有三种转移支付的方式。一种是专项转移支付，另一种是根据提供服务的成本，由中央向地方提供转移支付，同时地方政府也要承担一定的成本支出。第三种是整体支付。通过这种转移支付可以来更好地考虑各地需求。

　　3、在公共服务供给中引入竞争机制与监督约束机制

　　赫图安：北欧在公共服务方面有非常透明的机制：国会对政府行为进行监督；媒体也会监督政府行为；同时，北欧的司法非常独立、效率非常高。此外，北欧的公民社会、非政府组织也起了很大的作用。

　　卡门瑟斯：为了增加透明度，挪威在公共服务方面有一个报告机制。通过登记制度，地方政府的相关数据，包括公共服务方面的信息，都能反映出来。

　　莫尼斯兰：所有国家的经济政策都要在保持市场活力和政府干预之间达成一种平衡。如果完全依靠市场提供公共服务，可能会导致成本过高，或者服务的效应只局限在某一些地区。这都无法保障在所有地方提供均等化的服务。因此，政府在公共服务方面的职责不容忽视，尤其应该保障偏远地区的居民、低收入人群等。

　　克理斯特：政府在资金使用和管理上要遵循的原则有：首先是透明度原则，比如公开数据和公告制；其次是问责原则，在达不到预期目标时要追究相应的责任；第三是可靠原则，要建立起利益相关者参与的监督体制；最后是民主原则，要允许公开辩论和讨论。

　　4、借鉴国际经验，创新公共服务的计量方法

　　施毕泽亚：OECD区域发展委员会对其成员国的经济效率（包括竞争政策）进行评估，开发了经济和区域指标。由于各个国家采取的统计口径不一样，必须做一些调整，使得统计数据有一致的口径才具有可比性。在区域进行国际比较方面，采取大区域之间进行比较的方式。另外，考虑到地区的分类，主要目的是看这个地区是城市区域还是农村区域，或者处于两者之间。分类指标包括人口密度、城乡人口比重等。

　　塞维瑞尔德：长期以来，挪威一直在使用行政部门的登记数据进行统计。1989年挪威通过了一项统计法律，其中规定了统计局有权优先获得和使用行政部门的登记数据，行政部门的登记数据有任何变更，都必须先告知统计局，后者有权对变更提出意见和建议。挪威统计系统则把这些来自不同行政部门的登记数据结合起来，进而生成官方统计数据。这种做法既提高了数据的可靠性，又降低了获取数据的成本。