城乡统筹背景下失地农民社会保障的路径分析与选择

城乡统筹背景下失地农民社会保障的路径分析与选择
[日期：2009-02-19] 来源：  作者：郑美雁　秦启文   [字体：大 中 小] 
　　摘要：失地农民的 社会 保障 问题 ，已经成为我国城市化过程中的焦点问题之一。 目前 ，我国失地农民社会保障的路径模式主要有三种：全封闭模式、半封闭模式和城乡对接模式。它们产生于各种不同的具体条件，各有其特点。在城乡统筹背景下，将失地农民纳入城镇社会保障体系，既有利于社会保障政策的可持续 发展 ，又有利于保障失地农民的公民权利，更好地体现社会公正。 　　关键词：城乡统筹；失地农民；社会保障；路径选择 中国论文联盟http://www.lwlm.com
　　
　　一、问题的提出
　　
　　经过30年改革开放和 现代 化建设，我国的 工业 化、城市化进程已取得长足进展。然而，城乡二元结构、城乡差距不仅没有得到改善，反而有扩大的趋势。破解“城乡二元结构”已成为我国社会 经济 顺利转型的一个重要前提。因为该问题若不能很好地解决，不但会造成城乡社会断裂，甚至连城市本身的发展也会失去应有的支撑和依托。一般认为，二元经济社会结构是发展 中国 家由农业转向工业化、从不发达迈向现代化的必然现象。那么，随着经济发展水平的逐步提高，城乡一体化议题 自然 也会提上日程。党的十六大明确提出“统筹城乡经济社会发展”的战略思想，继而批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，由此看来城乡统筹已成为我国实现城乡一体化的基本走向。
　　所谓城乡统筹，简单来讲，是指打破城乡二元结构，赋予农民公平待遇。这是一场广泛而深刻的社会变革，涉及整个社会管理构架的重组和社会利益格局的调整。在实现城乡统筹的动态演进过程中，工业化、城市化无疑又是结构转型的动力。在城市化进程中，工业化和城市化建设占用土地，本无可厚非，但问题是由于制度等诸多原因，失地农民失去的不仅仅是土地，而是一系列的权利和权益。有学者认为，失地即意味着失业、失保障、失既有生活水平以及失身份，失地农民正成为城市新的弱势群体。而这个庞大的弱势群体正随着第三次大规模“圈地热”而急剧膨胀。目前全国已有失地农民4000多万人，而且这一群体还在随着城市化、工业化进程的加快而扩大。这些失地农民游离于“农民”和“市民”、“城市”和“乡村”之间，他们虽获得一定的土地补偿费，但大多因其文化素质较低而无法用这笔费用顺利地实现创业转型，又因没有合理的安置和社会保障制度，导致这些失地农民大都成为无地可种、无正式工作岗位、无社会保障的社会流民。这种状况如果得不到有效遏制，将会产生严重的社会后果，其中最为突出的后果之一就是对社会稳定构成长久的威胁。正是在这种意义上，国务院总理温家宝多次指出，目前不少征用土地的项目不给农民合理的补偿，不妥善解决农民的生计，造成农民失地失业，危及 农村 社会稳定。他们的问题解决不好，还会 影响 到城市化进程及和谐社会的建设。因此， 理论 界一致认为，解决失地农民社会保障问题已成为破解城市化进程中失地农民问题的关键，也是城乡统筹改革的必然要求和突破口。如果说城乡统筹的社会保障体系是城乡统筹改革的“安全网”，那么可以认为，失地农民社会保障问题则是城乡统筹社会保障体系建设这场攻坚战的最大“隘口”。
　　到目前为止，关于失地农民社会保障的探索取得了一定的进步，但从理论到实践，构建失地农民社会保障的基本思路还存在比较大的分歧和争论。现实表明，失地农民存在两种类型：部分失去土地的农民和全部失去土地的农民(各地的实际做法是将人均土地小于一定比例作为画线标准)。对于以上两种情形，其权益要求其实是不相同的，部分失去土地的农民的权益重在对土地收益的合理分享，全部失去土地的农民的权益就不是一个简单的土地收益权益问题，更重要的应当是一个身份转换的问题，即应当直接转化为市民并享受与城镇居民同等权益的问题。也就是说，现在的关键问题是应当在现行制度框架内为全部失去土地的农民找到一条切实可行的途径。
　　
　　二、对现有的失地农民社会保障路径的 分析
　　
　　1986年《中华人民共和国土地管理法》出台之后，土地作为特殊商品进入市场，国家行使土地征用权，所有需将农村集体土地变为建设用地的，必须依法先由国家征收或征用农村集体土地，再依法进行划拨或出让，由此产生因征地而失地的农民。早期由于失地农民的规模和数量不大，失地农民问题并没有引起注意。但经过四分之一个世纪的发展，特别是在大规模工业化、城市化的推动下，征地规模和速度快速增长，失地农民问题凸显，引起政府、学术界的广泛关注。对于失地农民社会保障 内容 体系的建设和实际操作，各地根据自身的经济和社会发展情况，相继出台了不同的措施。这些措施归纳起来主要有三种路径模式：
　　
　　(一)全封闭模式
　　这一思路主张对失地农民量体裁衣，单独设立一套社会保障体系。实施这种模式的主要代表有上海市。上海于2003年10月颁布实施《上海市小城镇社会保险暂行办法》。这是一个“低平台、有弹性、广覆盖”的社会保障体系——小城镇社会保险办法(简称“镇保”)，旨在解决离土农民基本社会保障，从而使离土农民在生存权、发展权、保障权方面有了制度“托底”，在农村城市化进程加快的过程中，比较有效地解决了离土农民的社会保障问题。
　　
　　(二)半封闭模式
　　在实质意义上，半封闭式是一种可转移模式，它也主张建立失地农民社会保障体系，但它强调失地农民自身所具备的条件因素，只有那些符合条件的失地农民才可以在失地农民社会保障体系和城镇社会保障体系之间转移。在具体操作方面又体现了两种思路：一是当条件符合时，可在两种体系之间进行转移，实施这种模式的主要代表有成都市。成都市对专项归集的已征地农转非“一类人员”个人缴费和政府补贴资金，实行专户管理，单独核算，专款专用，封闭运行。但考虑到失地农民处于农村向城市转移的前沿阵地，为了将社会保险制度与城镇职工社会保险制度相衔接，或直接进入城镇职工社会保险制度体系，成都市又具体规定：如在被征地前已经参加城镇基本养老保险或在征地当年被用人单位招用或自谋职业的，可将其缴纳的养老保障费累计 计算 ；对原来参加成都市对非城镇户籍人员(即农民32)设立的综合保险的，按相关规定并入城镇职工基本养老和医疗保险累计计算。这样，保障制度间既具有良好衔接性，又具有较好的可持续发展基础，基本上解决了失地农民的后顾之忧，在很大程度上避免了单独运行所产生的保障资金短缺问题，还便于与国家和地方今后出台的统一政策相衔接。二是对符合条件者，可享受城镇部分保障待遇。如重庆市利用商业保险模式开展了失地农民储蓄式养老保险，规定农转非人员中女40岁以上，男50岁以上可申请参与养老保险。但是，土地被征用后，生活困难者可享受城市最低生活保障。
　　
　　(三)与城镇对接模式
　　即把失地农民纳入到现有的城镇社会保障体 系，建立城乡一体化的社会保障体系。实施这种模式的主要代表有广东省、北京市和无锡市。广州的农转居人员养老保险和深圳的城市化人员养老保险，都是参照现行城镇养老保险模式，即统账结合模式。失地农民的基本养老保险费由政府、集体、个人三方负担：个人按一定比例缴纳，其余部分由集体经济缴纳和当地政府补助。其中，个人领取的征地安置补偿费、集体土地使用权流转分配收益、集体经济股权分红等应优先用于缴纳个人部分；集体承担部分从征地补偿和规定比例的集体建设用地使用权流转收益或集体资产经营收益中列支；政府补助部分从当地政府国有土地使用权出让收入中安排。
　　北京市鉴于失地农民处于农村与城市的边缘，而且要逐渐市民化，将农转居、农转工人员全面纳入城镇社会保险，将失地未转非的农民纳入农村养老保险制度，并逐步建立城镇和农村可以相互衔接的社会保险体系。
　　无锡市的主要办法是：从土地补偿费、人员安置费以及土地收益中安排资金，为被征地农民提供城镇社会保险，按其年龄和征地前参保情况，分别纳入城镇 企业 职工社会保险体系和政府保养范围。该办法基于就业市场化背景和无锡市乡镇企业发展迅速、大量农民非农化趋势明显的实际情况，改变了长期以来在征地安置中以就业安置为主的格局，代之以提供社会保障制度，从而化解被征地农民进入城市后的风险。该办法施行以来，由于较好地实现了城乡统筹发展中社会保障制度的对接，保障了被征地农民的权益，符合其基本诉求，因而得到了社会各界的一致好评。到2007年6月末，全市累计已有55.71万被征地农民纳入基本生活保障的范围，基本上做到了全覆盖。
　　
　　三、将失地农民纳入城镇社会保障体系的必要性与价值
　　
　　从理论上讲，土地不能也不应该承担社会保障的功能，但在我国，土地实际上对广大农民的衣食住行、婚丧嫁娶、子女 教育 和养老具有极强的支持作用，几乎承担了本应由国家和社会对农民承担的所有保障责任。所以，当农民不得已离开土地时，若没有基本的社会保障接替，也许会埋下社会稳定的隐患。化解城市化难题，使人口城市化过程与农业劳动力非农化过程相同步，必须解决好失地农民的社会保障问题。上述三种思路体现了政府、学者等对失地农民社会保障问题20多年来的理论和实践探索，对农民失去土地后起到了一定的保障作用。全封闭模式思路针对性较强，但单独运行容易造成资金短缺；半封闭模式思路灵活性较好，但运行的管理成本较高；与城镇对接模式体现社会公平，保障程度较高，但需要较强的经济发展水平作为制度顺利运行的保证。 中国论文联盟-WWW.LWLM.COM