王霄：二次房改的另一种方案

　　一、为什么要提出二次房改的另一个方案

　　我曾在2005年提出控制房价必须采取釜底抽薪的办法，主要是在明确住宅并非完全的商品而是带有准公共物品属性的基础上，规定中国公民每个家庭只能拥有两套住房，或者每个成年而未婚的公民个人只能拥有一套住房;对超出部分，征收特别税(详见拙作《釜底抽薪：抑制房价需彻底转变我国住宅政策思路》http://www.wyzxsx.com/Article/Class17/200506/2429.html)。

　　2009年11 月，我正式提出一个二次房改的新方案，具体内容是：一、数量限制，中国的公民，每人只能在国内拥有最多一套住房，或者一个家庭，最多只能拥有两套住房;二、面积限制，每套住宅最大不能超过200平方米;三、消费主体资格限制，即对于外国籍机构和人士，要严格住宅(也包括商业地产)的购买;四、对于已经拥有多套住宅而又不愿在规定期限内出售的业主，向其第2套以上住宅开征物业税;五、取消经济适用房、两限房，只保留廉租房这一种保障性住房，以适应城镇低收入家庭需求;六、在以上行政措施的基础上，放开住宅市场价格。(详见拙作《我所主张的二次房改》，http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=160594)

　　我的这个房改方案，部分已经被政府采纳，如全国已经有十四个城市实行了居民购房的资格认定和数量限制，商业银行也已经对购买第二套以上住房者实行了贷款限制。

　　中国政府2010年以来实行了所谓史上最严厉的房地产政策。不过我早在3月份就指出这个政策不可能将房价降下来。当然政府的目的就不是将房价降下来，而只是“抑制房价的过快上涨”。那么对于涉及民生的那一块怎么办呢?政府的做法是建设保障性住房加以保障。政府是两条腿走路：通过商品房的高房价来维持高财政收入，通过保障性住房来解决困难人群的居住问题。

　　这个办法行不行呢?我认为是不行，因为第一，政治上不行，这不符合政府利益最大化的本质(讨论房地产一定不能脱离中国现实政治特点)。我在《我所主张的二次房改》一文中已经分析过，“本来房地产高价就是地方政府的利益所在，你现在让它把落袋的钱再掏出来，‘白白’花在毫无经济效益的保障性住房建设上，岂非虎口掏食?掏一点，做个样子也就算了，要真干，那地方政府何苦把地卖得那么贵?一只手把钱收进来再用另一只手把钱花在弱势群体身上，虽然也有各种环节上雁过拔毛的明暗好处，但不符合地方政府的利益最大化原则。就连富裕的深圳市和广州市都只不过完成了保障性住房计划的不到1/10和1/4略强，说明不是政府没钱，而是不愿意干 。”虽然中国政府已经宣称2011年要建设1000万套保障性住房，但这个目标就如这两年的实施情况一样，恐怕是要流产，或者这一年做到了，但不能持续。第二，经济上不行。说经济上不行，包括三个方面，一是真正需要住房的老百姓的经济状况不行，这几年这部分人基本上已经倾其所有、尽其所能，能买房的已经买得差不多了，也就是与民间真实“刚需”对应的实际购买能力已经被榨取得差不多了;二是投机或投资房产的人态度谨慎了，他们虽然有实际购买能力，但不再会像前两年那样踊跃杀入房市，这从最近全国楼市的低迷可以看出;三是地方政府的财力上不行。客观地说，在中央与地方收入与事权不平等的情况下，虽然地方政府的财政支出有很多不合理甚至腐败的情况，但要从中硬挤出一块来长久地、稳定地来做保障房建设这个事，是有很大困难的。同时，还有一个情况，就是城市能卖的土地也越来越少，因此靠卖地、靠高价商品房来背负保障性住房(比如规定土地出让收入的百分之多少用于保障性住房)绝非长久之计。

　　因此要走出中国房地产的长治久安之道，还要从其他方面琢磨路子。二次房改是必须的，方案还可以再优化。

　　我以前的二次房改的方案，虽然当初不被人看好，但它一步步地变成了现实。不过认真说起来，我的方案有一个特点或者说弊病，即它的行政色彩过于浓厚。我当然并不认为以行政手段对住宅供需进行必要调控是错的，但是，如果它过于浓厚，会产生一些问题，第一它会加大公共管理成本，正如萧瀚先生所说，“公共管理的成本与公共的规模成正相关系，公共利益范围越大，制度设计越复杂，管理成本相应越高，管理难度越大，腐败可能性就越大，所需公共所有人投入的精力也越大。‘若非必要，勿增公共’”[1]。第二，它可能会因此具有不可持续性，做为权宜之计是可以的，但不一定是长治久安的做法。

　　二次房改，既要面对中国的现实，又要参考世界上的成功经验，同时要考虑各级政府主要是地方政府的责权利调整的空间。

　　由此我提出二次房改的另一个方案：变更地权，开放房建，替换税费，稳定财收，适当保障。

　　具体说，就是：①将目前中国法律关于城市房屋所附着的土地的所有权归国家所有、使用者只拥有不同期限的使用权(如住宅70年，商业用房四十年，工业用房50年)的规定，修改为房屋所有者拥有永久产权和使用权;②城市土地和房屋所有权人可以在符合规划的前提下，自行改建扩建房屋并取得相应收益;③房屋所有者按年度征收适当的物业税，并减少其他与房地产相关的税收;④用持续不断的物业税取代土地的一次性高价出让费，为地方政府提供稳定、足量、可持续的财政收入;⑤同时政府只用有限的资金建设廉租房，向最困难的城市群体提供基本的居住保障。

　　二、这个方案的好处是：

　　（一）使中国土地制度更加合理，并使物业税(房产税)的开征建立在合理合法的基础上

　　中国目前的土地制度屡屡为人诟病，其症结是城市土地为国家所有，所有附着于土地之上的城市建筑都只不过赋予其使用者以有限的产权即一定年度的使用权。它的问题是：

　　1.对消费者造成了极大的不公平，他们花费巨资(往往比国外发达国家更高)购买的房屋只有有限的使用权，这房屋也并不因物理使用寿命而非正常贬值;

　　2.政府徒有其名而无实利，同时有着法规执行上的困惑。许多人认为政府是现行土地制度的最大受益者，并因此而批评政府，其实政府并没有从这种制度中得到多大的好处。比如：第一，政府果真能够收回使用期结束时的各种房产么?你能将老百姓从住房中撵出来睡在大街上?你能将正在运行的工厂、商铺、学校停办?第二，目前城市住房拆迁中对拆迁户的补偿其实是已经将土地费用计算在内的，国家的土地所有权基本没有体现;第三，如果政府打算开征物业税或者房产税，则会存在法理上的冲突：人家已经一次性地交纳了70年的使用费，你又凭什么征收这个税?

　　至于政府从土地出让中获取巨大收益，其主要根源并不在于土地国有制，而在于政府垄断土地出让市场。

　　3.这种所有权和使用权的矛盾，还给存量房屋及新房建设带来诸多负面的问题。对于存量房屋来说，法律所规定的使用权期限都少于房屋的正常物理存续年限，而房屋使用人却会因此减少对房屋的维修，政府或者开发商会因此将还有使用价值的房屋拆掉重建，这些不但会造成极大的浪费，而且会破坏许多具有人文价值的建筑。对于新建房屋来说，会因此造成建筑质量的降低，显然，一个百年大计的房屋和一个预计七十年甚至四十年寿命的房屋，其建筑标准是不一样的。当然，也许明面上的标准不会有不一样，但在施工中，各种名堂会很多。现在中国的建筑质量一般都很差，也和房屋的真实寿命不长有关系。

　　4.会造成同地不同权的现象。这些年来，地方政府或者房地产商在开发建设中更愿意开征法律上属于农民集体所有的农地，而不愿意动迁城市老旧建筑，尽管后者在法律意义上其土地是归政府的。这造成了城市发展中的无序性。我们看到许多城市规划的散乱，住宅小区的跳跃式开发，中间隔着老旧城区或者所谓的基本保护农田，其部分原因都在这里。

　　在中国房地产建设跋前踬后、进退维谷的今天，需要我们从根本上反思我们的房地产制度特别是土地制度，并对其进行根本的改革。这个改革就是土地私有化，以及附着于土地之上的房屋产权永久化。我们是人民当家作主的国家，为什么在与房屋有关的土地和房屋上却不能给人民以恒产?安居方能乐业，有恒产者方有恒心。正如住房和城乡建设部政策研究中心副主任秦虹所指出的那样，土地制度的核心是用途管理而非所有权管理。“唯有中国的土地管理是用途管理加产权管理(性质管理)，你是农村土地还是国有土地，不同的土地享受的权益不一样，这个是全世界不存在的。[2]”这种独一无二的中国特色，恐怕并非真的那么有道理。

　　（二）会增加房屋建设的主体，极大地促进房屋的有效供给，缓解并根治目前住房建设上的供需矛盾，并改善居民居住状况

　　如果城市房屋土地产权多元化，再加上放开房屋建筑的主体，即自有土地和房屋者，可以在符合规划要求的前提下，自行建筑或改建、扩建房屋，并在交纳合理的税费后，享有其全部收益，那么，会出现什么情况呢?自然是极大的增加各种用途房屋的有效供给。所谓有效供给，指的是与住房需求者的支付能力相匹配的住房供给，也就是平价的房屋供给，而不是目前这种令人可望而不可及的高价商品房和僧多粥少、指望不上的保障性住房的供给。如果这样，大多数房屋需求者可以通过市场的渠道购得住房，从而减少社会危机，也大大减轻政府的负担。

　　中国房地产制度中另外一个最令人诟病的问题，就是政府垄断土地开发的一级市场，所有的房屋开发用地只能由政府先行收购，进入所谓土地储备中心，然后由它出让，采用招拍挂的形式，价高者得，而且只允许商业性的房地产公司进行各种房地产的开发。政府一手制造高地价，又让房地产商垄断建房市场，如此而来，房价火上浇油、蹭噌上涨，又有什么奇怪?要真正降低房价，只有打破政府和房地产商的垄断，放开城市建筑市场，允许多种主体进入。如果能够允许土地所有者自己开发房屋，在减少主要环节的费用后，房价成本会大大降低，同时由于供应量的增加，会改变供求关系，这必然会大大降低房价，从而造福于人民。其实许多城市农民建设的小产权房的价格就说明了问题。

　　说到这里，就要提到开放房建还会有一个好处，就是会解放目前城市中的小产权房。北京目前小产权房是4000万平方米，如果户均100平方米，就是40万套[3]。农民在自己的土地上，只要不是耕地，进行房屋开发，为什么不可以呢?实际上仅从北京而言，它的目前不合法的小产权房，就解决了40万个家庭的住房需求，这不是好事么?难道就因为房地产的收益没有流入政府和开发商的口袋，我们就断定它是非法的?就威胁要拆掉它?这是什么道理呢?这不是与民争利么?话又说回来，你政府有能力一下子建设出40万套保障性住房给这些人置换么?如果我们真正将房屋的建设权开放，就会使类似北京这样40万户家庭、在全国有更多的人民，使他们从小产权房的恐惧中解放出来，使他们的权益有法律的保护。

　　开放建房也会改善城市居民现有住房状况。目前全国存量的住宅145亿平方米，超过100平米房子，全国不到20%，北京不到17%，而成套率(即有卫生间和厨房的)为70%。　　另外，我们现在最高收入家庭与最低收入家庭房子的面积相差1.6倍，2008年最高收入户均106平米。最低的大概是63平米。全国平均户均78平方米。如果可以让存量房屋所有者自行改建扩建，那么并不需要花太多的钱，就可以改善居住状况。

　　当然，对于少部分真正的贫困户，政府可以通过廉租房的方式进行基本保障。

　　（三）可以提高土地利用率，在现有城市用地规模上解决中国城市化需求的住房问题

　　也就是说，基本不用新增城市建筑用地，就可以解决未来四、五亿农民的进城问题。这个意义很大，对于中国这样一个人多地少的国家来说，这不但是最大的经济，而且是最大的政治。

　　据专家介绍，我们现在的城镇建筑面积3.8万平方公里(比台湾国土面积还要大)，占国土面积960万平方公里的0.39%，现在住了将近6.7亿人(这里也有农业人口)。我们的建筑容积率还较低，与香港、日本平均容积率比差了一倍。如果按照他们的城市规划，我们把现有的容积率0.48%提到1或者1.5的话，现有的土地也能住到10多亿人。日本平均容积率是最高的，不能小于1.6。我们现在的城镇按照户籍人口算，人均占有136平米土地;按居住人口算，人均占78平米。也可以说，中国现在的土地问题最主要的是土地使用效率问题，中国现在土地使用效率是极低的。我们的城市建成区面积扩张速度比人口增长速度快。比如2008年中国城市建成区面积是3.6万平方公里，比1990年的1.2万平方公里增长了两倍;但2008年我们的城镇人口，包括流动人口是6.2亿，比1990年我们城镇人口3亿只增长了一倍。就是说面积增长了两倍，城市人口包括流动人口只增长了一倍。北京一平方公里才1000人多一点，纽约1800多人，上海2600多人，全国最高的是石家庄4400多人。也就是说容积率降低了，而不是提高了。按照专家的测算，在保证18亿亩耕地的基础上，全国大概只能有2300万亩土地可以开发，而开发的土地中，还要保障除了住宅以外的其他性质用地[4]。

　　中国的问题都是奇怪的问题，一方面我们的土地很紧张，政府天价卖地，而且越卖越偏远，另一方面我们的城市建成面积的土地使用效率很低。按照目前现在城市发展模式，不但土地供应不可持续，而且政府财政是不可持续的，因为按照现在的模式，城市大饼越摊越大，好多还是飞地式的跳跃性建设，这样基础设施建设的成本太高，政府不但要建而且大量补贴，终有一天补贴不了。笔者所在的秦皇岛市，这几年在南戴河和黄金海岸建了不少商业住宅，但基础设施不健全，再加上住的人少，结果住户冬天没有采暖，污水处理也跟不上。

　　秦虹指出，现在的制度造成大量城市存量土地的利用效率降低。一些存量土地大的企业和单位不能自由转让，要开发只能交给政府，通过它进行转让，自己不能转让，而政府顶多只给你进行补偿，所以存量土地的所有者没有盘活土地的积极性，逼着这些新开发商也好、工厂也好、政府也好，只好不断往外扩张，征收农民的土地，但是城市有很多的存量土地现在是盘不动的。

　　笔者所在的大学，有数百名青年教师是无房户，多年不能解决住房问题。如果能够落实地权和开放建房，学校完全可以自己将现有的多层教工住宅改建为高层住宅，无需占用新的土地，也无需政府提供经适房，就可以完全解决所有无房教工的住房问题，同时可以极大地改善原有住房教工的居住状况。

　　（四）可以实现政府财政收入的结构优化，而且长远看不降低收入水平

　　现在卖地收入成了中国多数地方政府的收入主体，这是很不合理也很不可靠的。地卖完了政府怎么办?因此政府不能只顾眼前，不顾长远，寅吃卯粮，竭泽而渔。如果要使得政府财政收入建立在稳固而可持续的基础上，那就只能是开征物业税而减少土地出让费。这是全世界大多数发达国家通行的办法。

　　由于将土地产权多元化，所以政府就有了征求物业税的法理依据。

　　那么，物业税可否替换卖地收入呢?我们可以算一下帐。

　　据财政部长谢旭人介绍，2009年全国土地出让收入为14239亿元，目前全国存量的住宅145亿平方米，2009年住宅平均价格是4460元/平方米。如果所有住宅中，扣除豁免部分(这部分就按照存量住宅面积的一半算)，那么还有可征面积大约72.5亿平方米。物业税的税率如果按照住宅价格的1.5%计算(世界大多数国家通用的税率在1～3%之间)，那么一年是4850亿元。

　　而我国商业、工业、办公及其他用途房产面积庞大，价值大多更高。这一部分的面积没有找到准确的数字，各家说法不一，但如果按照住宅的1/10计算面积，则有14.5亿平方米，价格按照1万元/平方米计算，物业税率按照2%计算，则一年有2900亿元。

　　另外，政府在国有产权土地出让中仍然会有一次性出让收入。这部分我们就按照2000亿元计算好了。

　　以上三项相加，为9750亿元。

　　这个数字相当于2009年全国卖地收入的68.5%，也就是三分之二强。好像是比现在少了，但是这是一个稳定而可以持续的收入，是长流水，不断线，比现在这种一锤子买卖强多了。而且，随着城市房屋建成面积的越来越多，这个收入也会水涨船高，越来越大。当然，这个新的收入，国家相关部门可以再详细地测算一下，看准确的数应该是多少。

　　一个同样重要的问题在于，这种新的模式不但可以造福人民，而且可以改善政治，优化政府的收入结构，改变政府的施政行为，使得它的主要注意力从发展经济转向关注民生，从竭泽而渔、杀鸡取卵的短期行为转向优化资源配置、建设节约型社会和可持续发展，而发展经济的注意力也会从房地产开发转向培植真正的税源，也就是实业和其他第三产业。不论从政治伦理上讲，还是从经济发展上讲，中国政府现行的通过高地价、高房价来获取巨额利益和维持政务的模式，都已经不能再继续下去了。

　　(注：本文的大多数数字来自或者参考了胡德平等《如何解决中国的土地和住房问题?》(《民商》杂志，2010-11-2，《中国选举与治理网》2010年11月5日转载)一文，特此致谢)

　　[1] 萧瀚：萧瀚论政改。作者博客，2010-10-13。

　　[2] 胡德平等：如何解决中国的土地和住房问题?《民商》杂志，2010-11-2。

　　[3] 同上。

　　[4] 同上。