2006年4月20日 蔡定剑：未来五年立法发展的期望

蔡定剑    [04-20 17:15] 　  更重要、更根本的完善中国法律的途径，是转变立法理念和改革立法机制，破除并改革当前政府部门立法、人大机关立法和领导意图立法的机制，建立民众参与、社会利益博奕、公开透明的立法机制
   
【《财经》网络版专稿】
　　
　　评述法治建设评述是一个面非常宽的题目，我只就未来五年立法的发展提出一些期望。之所以谈期望，是想谈一些应然的东西，建议性也就多一些。
　　根据“十一五”规划目标，中国将在2010年初步建立起社会主义法律体系。在今后不到五年时间里，中国要完成这个中国有史以来最宏大的法治建设工程，任务是非常艰巨的。当然，能不能完成这个任务，有一个主观的标准，但也有客观的标准。
　　中国社会主义法律体系的建设是从1979年7月1日开始的，但真正走上正轨是在1993年中国宣布进行社会主义市场经济改革以后。这时，中国从过去计划经济的法制全面转向市场经济的法治。
　　所以，在过去十多年和未来五年间，中国要完成社会主义法律体系的构建，面临着双重任务：一是要制定大量社会主义法律体系中最基本的法律；同时，要对过去在阶级斗争影响和计划经济体制下强国家主义的、重公权管理性的法律进行彻底改造，使之成为自由、平等和以公民权利保护为价值取向的市场经济的法律，因此需要大量地修改法律。两重任务之中，后者远远难于前者。
　　那么，一个真正市场经济的法律体系是什么呢？按照官方现有的划分法，中国的法律体系划可以分为七个门类，即宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。2003年初，北京大学人民代表大会与议会研究中心和全国人大常委会法工委曾就进一步完善法律体系召开座谈会。根据各方面法律专家的意见，要完善中国法律体系，当前最缺少的重要法律有如下一些。
　　首先是宪法类法律。现在有的，是国家机构组织方面的法律，缺少民权保障方面的法律，如新闻法、社团法、出版法、反歧视法等等。国家机构组织方面的法律在民主化和程序化上也相当不完善，如《全国人大组织法》、《地方人大和政府组织法》、《国务院组织法》、《最高人民法院和最高人民检察院组织法》，都是上世纪80年代初制定的，很多已经不适应当前民主和法治化的需要。
　　在民商法方面，民法典是一国法律体系的基础，但我们现在只有《民法通则》、《合同法》、《婚姻法》和知识产权方面的法律，民法体系的一些重要法律仍然缺失，如物权法、侵权责任法和人格权保护法。没有这些法律，市场经济的法律体系很难说是完善的。《企业破产法》的修订也是市场经济法律体系必不可少的，因为它已经完全不能适应现实的需要。
　　在行政法方面，除了行政强制法和行政收费法已经在立法议程上以外，是不是要制定行政程序法还存在争论。制定统一的行政程序法难度很大，但为现代法治政府所必须。而江平教授提及的《行政诉讼法》修改涉及法治政府的许多根本性问题。现行《行政诉讼法》是1989年制定的，当时规定能提起行政诉讼的范围很窄，很多行政违法行为不在行政诉讼范围之内。所以，必须扩大行政诉讼范围，把一些抽象行政行为纳入到行政诉讼中来。此外，《行政赔偿法》的修改，政务信息公开法和行政合同法的制定也都关系到行政法制的基本建设。
　　经济法方面，反垄断法、反倾销法和反不正当竞争法是市场经济法律体系中支柱性的法律，没有这些法律就不会有真正的市场经济。现在中国只有《反不正当竞争法》，而且还是市场经济改革初期制定的，早已不适应快速发展的市场经济中日益增多的不正当竞争手段的挑战。
　　此外，中国还没有完全建立起公共财政体系，税制比较乱、不太科学，而且税权掌握在政府手中。中国缺少一个统一的税收基本法，以统一税制基本政策，对税收的种类、内容、中央与地方税收的分配以及如何协调各个税种之间的关系等问题加以规定。至于国有资产管理法、财政转移支付法、国债法等，也都是国家管理经济的重要法律。
　　社会法是中国法律体系中最缺少的。在市场经济改革和社会转型中，为了保证社会稳定，最迫切需要的就是社会保障法。它包括社会保险、社会补偿、社会促进、社会救济四个方面。目前中国没有一部有关的全国人大立法。社会保障法和社会救济法尚在全国人大的立法议程上，其他立法却还不见踪影。没有社会保障法，也不可以说建立起了社会主义法律体系。
　　最后，刑法和诉讼程序法等涉及公民自由与财产保障的实体法和程序法，是法律体系的核心内容。这些方面的基本法律中国都有了，但是，在保护公民权利的精神和理念上还存在很大的问题，如死刑太滥，对组织领导犯罪制裁不力等。权利是需要程序保障的，例如各种诉讼证据规则就涉及公民财产与自由保护的关键，无论是制定统一的证据法还是修改现行法律中的证据规则，都是必不可少的。
　　以上只是就完善社会主义法律体系择其重要加以点出。这些法律都对法律体系的构建起到支柱性作用。所以，要在五年内完成立法，任务非常之艰巨。有些法律的制定显然还相当遥远，如宪法性的关于公民权利保障的法律。而且，即便制定出了上述各项法律，但它们是不是真正符合社会主义市场经济和民主法治需要，还是一个很大的问题。这是涉及法的理念、精神和内容的问题，也即江平教授讲的立法质量问题。这一问题的解决需要立法理念的转变和立法机制的改革，需要破除并改革当前政府部门立法、人大机关立法和领导意图立法的机制，建立民众参与、社会利益博奕、公开透明的立法机制。这才是更重要、更根本的完善中国法律的途径。
　　对中国未来五年立法的期望，用一句话说，就是更加公开、更加透明，更多的公众参与，更多地保护公民权利和限制政府行为。■
   
　　作者为北京大学人民代表大会与议会研究中心主任