从本案看法律法规和规范性文件的效力问题

高建明
上传时间:2008-4-2
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【案情】：原告李某通过了株洲市人事局和醴陵市人事局组织的2007年考试录用公务员的笔试和面试。2007年7月26日，被告醴陵市人事局按湘人发（2007）33号文件和国人部发（2005）1号《公务员录用体检通用标准（试行）》规定，委托株洲市四三○医院对已通过面试和笔试的考生进行体检，原告李某体检结论为“不合格”。2007年8月3日，被告醴陵市人事局以同样的体检依据，委托株洲市三医院对李某进行复检，结论为：肝功能无损害，大三阳，无症状和体征，根据湘人发（2005）31号文件附1第七项可诊断慢性活动性乙肝，不合格。体检后，被告醴陵市人事局电话通知原告：体检不合格，不予录用。但在2007年3月1日，人事部办公厅、卫生部办公厅下发国人厅发（2007）25号《关于印发<公务员录用体检操作手册>（试行）的通知》则明确“单纯大、小三阳而无肝脏生化异常者，不应按现症肝炎患者对待，而应按局乙型肝炎病原携带者对待，作合格结论。”在体检时，原告要求被告醴陵市人事局按国人厅发（2007）25号文件规定的标准执行，而被告醴陵市人事局不同意适用该文件。为此原告向法院起诉。
【裁判】：根据《中华人民共和国公务员法》第22条、第29条二款之规定，株洲市人事局和醴陵市人事局是考试录用公务员的法定机关，具有考试录用公务员的行政职能。原告在通过被告组织的笔试和面试后，体检时，原告要求被告醴陵市人事局按国人厅发（2007）25号文件规定的标准执行，而被告醴陵市人事局不同意适用该文件，认为应该适用湘人发（2007）33号文件，但湘人发（2007）33号文件已规定2007年湖南省考试录用公务员的体检标准按国人部发（2005）1号文件执行，而国人厅发（2007）25号文件是就国人部发（2005）1号文件对公务员录用体检通用标准进行细化、解释，不是新的体检标准。二被告不同意按国人厅发（2007）25号文件适用体检标准无法律依据。并且国人厅发（2007）25号文件已明确《公务员录用体检操作手册（试行）》适用于各级机关录用主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员的体检工作，该文件发文时间在前，被告组织原告体检在后，二被告在考试录用原告中不按照国人厅发（2007）25号文件规定要求对原告实施体检是适用法律、法规不当，原告所诉有理，应予撤销被告醴陵市人事局作出的“体检不合格，不予录用”的具体行政行为。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（二）项2目和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十九条第（一）项、第六十条第一款之规定，判决撤销株洲市人事局、醴陵市人事局对李某作出的“体检不合格，不予录用”的具体行政行为，并责令被告株洲市人事局、醴陵市人事局于判决发生法律效力后二个月内重新作出具体行政行为。
【分歧】：对该案是否受理，合议庭的意见是一致的。认为根据《中华人民共和国公务员法》第22条、第29条二款之规定，株洲市人事局和醴陵市人事局是考试录用公务员的法定机关，具有考试录用公务员的行政职能。在对李某是否录用公务员的具体行政行为中，被告醴陵市人事局是具体事务的经办机关，而是否录用及发放录用通知是被告株洲市人事局的行政职权，故二被告均应是本案的当事人，即被告。原告得知被告醴陵市人事局通知“体检不合格，不予录用”而向本院起诉。因被告所作出的不予录用是考试录用公务员行为中的具体行政行为，符合行政案件受案范围，应予立案审理。但在具体处理中，合议庭存在两种意见：一是意见认为湘人发（2007）33号文件已规定2007年湖南省考试录用公务员的体检标准按国人发（2005）1号文件执行，体检医院依据被告醴陵市人事局提供的该依据作出的结论为乙型肝炎而作出体检不合格，不予录用的具体行政行为是正确的，应驳回原告的诉讼请求。第二种意见则认为，国人厅发（2007）25号文件已就国人部发（2005）1号文件对公务员录用体检通用标准进行了细化、解释，不是新的体检标准。二被告不同意按该文件适用体检标准无法律依据。并且该文件已明确《公务员录用体检操作手册（试行）》适用于各级机关录用主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员的体检工作，故无需湖南省有关部门再下文决定是否适用该文件。该文件发文时间在前，被告组织原告体检在后，二被告在考试录用原告中不按照该通知要求对原告实施体检是适用法律、法规不当，应予撤销被告醴陵市人事局作出的“体检不合格，不予录用“的具体行政行为。
【评析】：首先关于该案是否属于法院的受案范围的问题，合议庭虽然没有争议，但合议庭之外还是存在不同的意见。一种意见认为行政诉讼受案是一个政策性很强的问题，牵涉重大，应该严格按照《行政诉讼法》的规定，不得予以扩大解释。《行政诉讼法》第十一条规定：“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：（一）对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；（三）认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的；（四）认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；（五）申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（六）认为行政机关没有依法发给抚恤金的；（七）认为行政机关违法要求履行义务的；（八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”因此，行政诉讼的受案范围应该局限于这一条的规定，法院不得受理相对人对该条第一款规定的各类以外具体行政行为提起的诉讼，除非法律、法规另有规定。
另一种意见认为，虽然我国目前的行政法还不完备，人民法院的行政审判庭还不够健全，老百姓对《行政诉讼法》规定的“民可以告官”的观念还有不习惯和不适应的地方，但为了有利于行政诉讼制度的推行，对行政案件的受案范围不应该作太严格的规定。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）行政诉讼法第十二条规定的行为；（二）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；(三)调解行为以及法律规定的仲裁行为；(四)不具有强制力的行政指导行为；(五)驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；(六)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”应当采用排除法，凡是这一禁止规定以外的所有行政机关的具体行政行为，法院都可以受理。因此，这个案件中，被告录用公务员的行为是对特定的、具体的事件所做的能直接改变被管理者权利与义务的行为，属于具体行政行为，法院完全可以对其进行司法审查。从当前我国司法实践的现状来看，行政诉讼的受案范围可以逐步扩大，以利于行政诉讼制度的牢固确立，最高法院出台相关的司法解释显然就是出于这个目的。
其次，是否追加株洲市人事局为被告的问题，一种意见认为醴陵市人事局是独立行使职权的行政主体，对其招考公务员过程中出现的侵犯公民权益的各种情形负有法律责任，因此，醴陵市人事局是本院唯一适格的被告。一种意见认为，虽然醴陵市人事局是独立行使职权的行政主体，但其招录公务员要经过上级行政机关即株洲市人事局的批准，无法独立作出这一具体行政行为。《行政诉讼法》第二十五条第一款和第三款的规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告；两个以上行政机关作出同一具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关是共同被告。因此，应当追加株洲市人事局为共同被告。原告于2007年8月31日向本院起诉醴陵市人事局后，又于2007年9月5日提出申请，追加被告株洲市人事局为本案的共同被告。法院经过审查，予以了批准，显然是基于第二种意见。根据《行政诉讼法》第二十五条的规定，行政诉讼被告类型主要有：作出具体行政行为的行政机关、改变原具体行政行为的复议机关、法律法规授权的组织和委托组织作出具体行政行为的委托行政机关等。实际生活中行使行政权的主体类型比较复杂，最高人民法院的“司法解释”第1条用了“具有国家行政职权的机关和组织”一词，较之一般常用的“行政机关”在表述行政诉讼的被告方面更加准确，它包括了行政机关、依法具有行政职权的组织、接受行政机关委托行使行政权的组织，这与行政诉讼法的规定在实质上是一致的。但在实践中行政行为及行使职权不规范导致被告不易认定，所以“司法解释”第19条就笼统规定了一条，当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以对外发生法律效力的文书上署名的行政机关为被告。由于此案中，被告醴陵市人事局是以电话的形式通知原告体检不合格，不予录用，无法从文书盖章署名上认定被告，因此，追加共同被告还是合适的。
本案最关键的问题是地方如何适用法律法规和规范性文件的问题。法律的效力，一般说来，法律高于行政法规、地方性法规、规章；行政法规的效力高于地方性法规、规章；地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章。关于地方性法规和部门规章的效力问题，我国《立法法》第八十六条的规定非常具有操作性：“地方性法规、规章之间不一致时，由有关机关依照下列规定的权限作出裁决：（一）同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定机关裁决；（二）地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决；（三）部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。”在本案中，国家人事厅和卫生厅联合发布的国人厅发（2007）25号《关于印发<公务员录用体检操作手册>（试行）的通知》显然是根据《立法法》第七十一条和第七十二条规定，依法律和国务院的行政法规、决定、命令，在其部门的权限范围内，制定的部门规章，又因为涉及了两个以上国务院部门职权范围的事项，所以两个部门联合制定了规章。部门规章在与上位法没有冲突的情况下，适用于全国范围。而湘人发（2007）33号文件是由湖南省委组织部和湖南省人事厅共同制定的，并非一个地方性法规，只是地方政府一个部门的规范性文件，它的效力自然劣于部门规章。所以，当这两个文件发生冲突的时，适用部门规章，也就是国人厅发（2007）25号文件，是无疑的。何况湘人发（2007）33号文件也明确指出要适用更早的部门规章国人部发（2005）1号文件，而国人厅发（2007）25号文件只是国人部发（2005）1号文件所列各项体检标准的细化，并没有增加新的规定。
上述规章的适用还有一个就是时间的问题。株洲市人事局和醴陵市人事局根据湘人发（2007）33号文件发布的招考公告是在3月1日之前，招考公告中已明确2007年湖南省考试录用公务员的体检标准按国人部发（2005）1号文件执行。而国人厅发（2007）25号文件的发而是在2007年3月1日。株洲市人事局和醴陵市人事局认为在前的招考公告已明确适用的文件，根据我国《立法法》第八十四条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”法律不溯及既往是原则，法律溯及既往是例外，国人厅发（2007）25号文件对2007年3月1日以前的所有行为并不产生效力。但是，株洲市人事局和醴陵市人事局对原告作出的体检行为是在2007年3月1日之后，还是在国人厅发（2007）25号文件生效之后。法律约束的恰恰是这个行为，而非在行为之前的招考公告中的那个约定。即使国人厅发（2007）25号文件对国人部发（2005）1号文件作出了修改，因为是同一部门制定的规章，根据新法优于旧法的原则，也应该适用国人厅发（2007）25号文件。
作者单位：湖南省醴陵市人民法院
来源：中国法院网
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