俄罗斯1998债务危机

 我们这代人都经历过2008年开始的世界金融危机，它是由美国的次贷危机引起的，然后影响到全世界，包括我们中国。那是相当可怕的一场危机。但是我作为经济日报的常驻莫斯科的记者，还在上个世纪九十年代就亲历过一场俄罗斯的金融危机，其影响不是很大，但是它对于俄罗斯的经济情况和人民生活造成的损害，却是触目惊心的。

那是1998年的8月17日，当时的基里延科政府为稳定金融市场采取了一些断然措施。这些措施包括三个方面：第一，扩大卢布汇率的浮动幅度。为此，放弃1997年11月11日宣布的1998年至2000年的外汇走廊，即6.2卢布兑1美元。而从这一年的8月17日起，这一走廊扩大为6至9.5卢布兑1美元，卢布将在此范围内浮动。外汇市场当天的成交价，即是中央银行的官方汇率。

     第二，延期清偿内债。凡是1999年12月31日前到期的国家短期债劵转换成新的国家有价证券，而偿还期限和收益率等条件另行公布。在转换手续完成前，国债市场停止交易。在此之前，俄罗斯政府曾号召持有国债劵的人在自愿的基础上将债劵换成7年期和20年期的外汇债劵，利率在12%以上。但在700多亿美元的内债市场上，响应者廖廖，同意转换的债劵，仅有44亿美元，没有解决内债清偿问题。

     第三，冻结部分外债。凡是俄罗斯商业银行和公司从国外银行、投资公司等处借到的外汇贷款、用有价证券作担保的贷款的保险金，以及定期外汇契约，其支付期一律冻结90天。同时禁止国外投资者将资金转入偿还期在一年内的卢布资产。政府强调，“冻结”不涉及政府借的外债，即国债。

     刊登政府有关决定时，莫斯科各大报纸所加的标题是：《允许卢布下滑》、《措施别出心裁》、《政府束手无策》、《俄罗斯宣告破产》等等。反应是消极的，程度有所不同，但都已意识到，一场严重的金融风暴已经席卷而来。

（一）危机起因

     这场危机的爆发应在预料之中。凡是注视俄罗斯经济情况，特别是金融情况的人，早已估计到，政府至今执行的财政金融政策难以为继，必将失败。首先是预算状况，实在令人担忧。收入减少，支出增多，赤字累累，国库空空。好不容易还清了过去拖欠的工资、退休金、军饷等，又出现了新的拖欠，而且越发严重。到1998年6月1日，全国仅拖欠的工资即达669亿卢布，或110亿美元，其中拖欠预算部门职工，即教员、医生、科研人员等的工资就高达110亿卢布。罢工、示威、拦路等抗议行动此起彼伏，迫使政府四处找钱，填补窟窿。

     正在此时，短期国债市场告急。这种债券的特点是：一、期限短，从45天到一年，因此周转非常的快；二、利率高，1994年年底的年利率为33%至35%，逐渐提高到1998年的60%、70%、80%、100%。正因为债券的收益率高，债市成了国内外投资者在金融风暴期间的避风港。1998年的第一季度，联邦预算每月收入200亿卢布，而仅是短期国债的还本付息每月高达270亿卢布。财政部每周要发行几期国债劵，所获资金还不足以偿还到期债券和支付利息。比如说，4月份用于偿还到期债券本息的钱高达367亿卢布，比同月发行新债券的全部所得还要多170亿卢布。短短的五年内，政府从这一市场总共获得的卢布约合186亿美元，但内债总额在危机爆发前已达到4400亿卢布，或719亿美元。这就是说，国家每得到1美元，得付出4美元。作为对比，当年国家预算的支出总额约为5000亿卢布，因此国家根本无力偿还这笔内债。庞大的金融金字塔已经摇摇欲坠，彻底坍塌只是时间问题。

     自从1997年10月亚洲刮起金融风暴以来，俄罗斯金融市场至少经历了三次大的冲击。最后一次是1998年的5月27日，当天俄罗斯股市价格猛跌10.5%，有些蓝筹股跌了13%至15%。西方通讯社普遍认为，俄罗斯已处于金融市场崩溃的边缘。这一次，同以往几次一样，政府采取的应急措施，首先是用外汇储备去干预市场，以保住卢布地位。但是，俄罗斯的黄金外汇储备本来就不多，现在又在急剧减少，从亚洲金融危机前的239亿美元降到135亿美元。其次是提高再贴现率，从1997年11月11日的21%调到28%，到1998年的2月2日再调到42%，5月19日已高达50%，5月27日一度达到150%，待风暴稍平后再回到60%的水平。央行提高贴现率，仅是为了表示其守住卢布的坚定决心。与此同时，抵押贷款利率、银行间拆借利率也相应提高。在预计通货膨胀率为10%左右、而贷款利率达到100%以上时，没有一家企业会向银行贷款，生产部门只能处于“缺血”状态，根本谈不上技术更新、生产发展。

     正当俄罗斯受到亚洲金融危机的困扰时，它又遇上了世界油价的暴跌。俄罗斯是原油出口大国，最近几年来，靠着原油、天然气和其他原料的大量出口，每年才有180—200亿美元的外贸顺差，用以填补预算的缺额。进入1998年以来，形势发生急剧变化。前五个月，原油价格下跌31%，俄罗斯在出口量增加8.6%，即从上一年同期的5100万吨增至5540万吨的情况下，出口额却下降了22%。据估计，仅此一项，俄罗斯全年将少收入150亿美元。5月份虽仍有贸易顺差3亿美元，而一年前5月份的贸易顺差是11亿美元。这对俄罗斯来说确是“雪上加霜”。

     还有一个因素也加重了俄罗斯经济和金融的困境，这就是长达一个半月的政府危机。从这一年的3月23日叶利钦让切尔诺梅尔金总理下台到5月5日基里延科完成新政府的组建，俄罗斯基本上处于无政府状态。在此期间，各种经济困难急速加剧。新政府刚刚开始工作，即遇上前面讲过的五月金融风暴。接着是各地矿工因拿不到工资而罢工，甚至拦阻铁路运输。

     基里延科政府在危机前的80天里主要做了一件事，即制定反危机纲领，后改称稳定纲领。其宗旨是要做到量入为出，争取收支平衡，使国家有一个切实可行的预算。当然，关键是增加收入，为此继续强调严格税收纪律，将该收的税尽量收上来。燃料动力部门的垄断公司是交税大户，只要其中有几家不能按时交税，国家预算就会吃紧。生产部门的企业，不论是国有的还是股份制的，效益都不佳。即使有钱，也不愿交税。基里延科下决心将收税重点从生产领域转向消费领域，但由于消费低迷也没能如愿。

     持续半年之久的政治和金融动荡，其影响已扩及整个经济。如果说1997年经济刚出现止跌回升的势头，那么1998年前6个月，国内生产总值已下降0.5%，6月同比下降1.6%。俄罗斯中央银行及时调整了对当年经济前景的预测。国内生产总值原来预计增长2%，而现在改成下降1—2%。

     由此可见，俄罗斯的经济形势和金融形势是相当严峻的。要摆脱困境，需要国内外投资者的信任，不是撤走资金而是投入资金。这是很不容易的。俄罗斯领导人曾经宣称，已经不再需要国外贷款。但是，形势迫使他们改变主意，重新向国际金融机构要贷款。国际货币基金组织答应向莫斯科提供新的贷款，是充分估计到金融危机西移的危险，也意识到，俄罗斯如发生金融危机，必将破坏社会安定，造成政局动荡，这不符合西方的战略利益。

     一切迹象表明，俄罗斯爆发一场金融危机，已难以避免。但当金融危机真的到来时，不少人还是感到意外、突然。这一方面是因为对金融形势的实情缺乏了解，另一方面是因为听信了国家领导人信誓旦旦的声明。8月17日发生危机，而休假中的叶利钦总统8月14日还在诺夫哥罗德市对记者说：“卢布不会贬值。”“我们作过精确计算。”他还说：他“不会中断休假，免得国人误认为形势严重。”讲过此话的第二天，俄罗斯总统突然回到莫斯科，住进郊区别墅“罗斯”。负责同国际金融机构联系的总统特别代表丘拜斯，中断休假，同一天返回首都。先是总理召集财长、央行行长和特别代表开会，研究形势，商讨对策。最后是总理得到总统的同意，才有8月17日“整套措施”的出台。叶利钦是情况不明还是对形势估计有误？没有回答。

     基里延科采取三项断然措施，显然出于形势所迫，无可非议。如果这三项措施能先后出台，比如说，先放宽卢布汇率浮动走廊，然后关闭债券市场，重组国内债务，最后推迟偿付部分外债，那么其后果可能不会如此严重。人们认为，对于基里延科的决断，只能解释为“缺乏经验”。

（二）后果严重

     俄罗斯的这场金融危机，应该说是近几年经济政策的必然结果。但是，基里延科政府的应对措施使整个金融市场全面瘫痪。这首先表现在股市上。股市陷入休克状态，交易疲软，国外投资差不多快撤完了，国内又无力投资。股价一跌再跌。8月18日，蓝筹股下跌8—10%，使股市综合指数跌到25.29%，即比年初下跌了74.71%。第二天，股价跌幅因先超过7.5%。后又超过9%，使股市两度中断交易。股价好象已经跌到了最低点，不能再低了，但仍无人买进。

     再说国债市场，那里的交易已经停顿。按照规定，原来的国家短期债券应转换成新的国家有价证券。但是，怎么个转换法，谁也不知道。新任副总理兼税务局长鲍里斯·费奥多罗夫提议邀请同内债有切身利害关系的德意志银行等专家，参与制定方案。

     最后是汇市。这里更是一片混乱。扩大卢布汇率走廊，实际上是宣布卢布贬值。卢布汇率以当时的6.3兑1美元为起点，一路下滑，不断加速。17日当天，莫斯科银行间外汇交易所本应10点开盘，但因情况不明推迟到11点45分才开始运作，做成9笔生意后，卢布汇率确定为6.43兑1美元。第二天，既然走廊还有余地，卢布汇率再降到6.885兑1美元，这样的跌幅已经很久没有了。

     这是外汇市场上的情况，而在街上则是另一种景象。在俄罗斯，卢布和美元是可以自由兑换的。外汇兑换点到处都是。8月17日那天，美元的买进价是6.5卢布，可是没有人会按此汇率卖美元。美元的卖出价已高达8—9—10卢布，但仍然是“有价无市”。央行有明文规定，外汇买进卖出的差价不得超过15%，否则要吊销其营业执照。因此，不少外币兑换点干脆贴出布告：“没有美元”。卢布自由兑换实际上已经终止。

     到9月8日，卢布已跌到20—21兑1美元。在中央银行的大力干预下，卢布汇率一周后反弹，回到8卢布兑1美元。但是，卢布没能守住这一线，又跌回16卢布兑1美元。看来，这一汇率水平是市场较能接受的，也同当时俄罗斯128亿黄金外汇储备较相适应，因此持续了两周时间。扎多尔诺夫财长这时透露，财政部已按20—23卢布兑1美元的汇率做当年第四季度的非常预算。这一消息促使卢布应声下滑。

     卢布的贬值直接影响到物价。俄罗斯市场上的消费品，特别是食品，一半以上靠进口。象莫斯科这样的大城市，这一比例高达60—70%。商店作出的反应是，先将进口商品收了起来，提价后出售。进口商品的提价必然带动国产商品的价格，因此在一个半月内消费品价格上涨100%，而前一年全年通货膨胀率仅11.8%，当年原计划降到5—8%。在要提价还未提价之际，市场上掀起一股抢购风，居民抢购能长期储存的商品。家用电器、高档消费品，基本上都是进口的，都以美元标价，称为“换算单位”，按当天汇率折合卢布支付。进口食品，包括水果、蔬菜、肉类、奶制品，只有市中心的大商店里还能看到，而一般的食品店都用国产食品来替代，质量较差，价格也不便宜。市场发生变化的根本原因是，进口商没有支付能力，消费者需求下降。西欧、北欧、波罗的海沿岸一些国家的农业企业，这些年来一直向俄罗斯供应农产品。现在一夜之间失去市场，产品大量积压，运不出去，叫苦不迭。

     在卢布贬值、物价上涨的情况下，居民自然想起了自己的银行存款，集中提取，一时发生了挤兑现象。俄罗斯商业银行纷纷告急，不少被迫停止支付。信誉再好、实力再强的银行也经不起挤兑。何况它们此时遭到了双重打击，除了挤兑外，投入国家短期债券的资金被冻结。已经不是什么秘密，当国债劵的收益率高达70—80%时，大批商业银行和公司都将手里的卢布买成了国债劵，有的还按年利不到10%的条件向国外客户借进外汇贷款，换成卢布，买进债券，获利甚丰。有些西方银行通过俄罗斯同行也涉足债券市场。现在国家关闭债券市场，债券等待转换，转换条件还未制定。据估计，国内外投资者在这方面的损失将高达90%，也就是说，能回收的机会微乎其微。商业银行没法让客户，不仅是个人，而且还有企业和单位提取存款，包括卢布存款和外汇存款。商业银行也没法偿还国外贷款，等待在政府支持下同西方客户就延期还债开始谈判。这涉及的数目大约有160亿美元，其中40亿美元年内到期。因此，除了国家控股的储蓄银行和外贸银行还能正常营业外，几乎整个银行系统陷入瘫痪状态。

     俄罗斯银行体系经历的危机，要比想象的严重。当国家近几年来构筑的内债“金字塔”坍塌时，无数大大小小的“金字塔”应声纷纷倾倒，这首先是商业银行。有些银行顿时破产倒闭，有些银行还在等待，又不知等待什么。银行职员大批裁减，暂时留下的都在休假，拿原来工资的20—30%。仅是首都莫斯科，金融机构职员中，有20万人，有些曾经是经理、交易员，走进劳动力市场，寻找就业机会。这是对俄罗斯刚刚形成的中产阶级的沉重打击。

     说也奇怪，在这场危机中，受害最深的竟是那些信誉好、实力强的大银行。正是它们吸收了大量居民存款，开有大量企业和单位的帐户。正是它们将从各个方面收集来的资金投放国债市场。正是它们为了投资国债市场而向西方银行借债。象英科姆银行，按其资金排在全国银行的前列，但它的困难却是最为严重的。列赫曼兄弟银行已通过伦敦皇家法院冻结英科姆银行在英国的帐户，只因后者欠这家银行1.1亿美元。在国内，英科姆银行很快被吊销了营业执照，成为第一家正式破产的大银行。

     而中小银行，特别是地方银行，不仅没有遭殃，其地位反而有所加强。这是因为这些银行资产少、信誉不高，没有吸收多少居民存款，因而危机爆发时，没有发生挤兑，即使发生挤兑，也较易应付。至于向西方银行借贷，这些中小银行从来没有这种奢望，因此也没有涉足内债市场。地方中小银行大多站住了脚，照常进行结算支付业务。有些企业，有些居民开始转向这些银行，在那里开户存钱。全国银行资本进行重新组合、分配。但是，中小银行即使有了这些资金，仍然无法加以利用。债市已经关闭，何时重开，谁也不知。股市瘫痪，股价跌到了最低点，据说用几十亿美元就能买下全部股票，但还是没有买主。唯一有交易活动的是外汇市场，但已受到中央银行的严格控制。向企业提供贷款吧，这可能比投资债券市场还要危险，因为没有多少企业是盈利的、有清偿能力的。银行只得提高银行业务的收费标准，以维持其生存。但是，中小银行毕竟不成气候，走合并之路，已势在必行。俄罗斯这样一个大国也不能只依靠这些中小银行。

     俄罗斯银行协会主席叶戈罗夫谈到这场银行危机时指出，有些商业银行信贷政策过于冒进，果然负有责任，但是信任政府、投资国债市场，是这次蒙受巨大损失的主要原因。从中得到的教训是，国家也不是百分之百的可靠，因此今后对政府的行为和声明将持更加谨慎的态度。另一个现实的教训是，凡是收益高的地方，风险也高。居民将钱存在商业银行，而不是国家控股的储蓄银行，是因为前者的利率比后者高得多。商业银行投资于短期国债市场，也因为那里的收益率曾经高得惊人。

     当然，俄罗斯政府还是意识到自己的责任，因而采取有效措施，拯救银行体系，使其免于崩溃。措施之一是，在英科姆银行、“首都储蓄银行—农业银行”等六大商业银行有存款的居民，可以提出申请，将存款转入受国家保护的储蓄银行，若是美元存款，则按9卢布兑1美元的汇率转成卢布存款，全部金额到该年11月30日后付清，在此期间没有利息。居民需作出选择，或是将存款留在原有银行，同时承担丧失全部存款的风险，或是将存款转到储蓄银行，接受一定损失，但稍后能取回存款。结果同意转存的存户，不足10%，因为对储蓄银行也没有足够的信任。措施之二是，央行安排了若干次银行间的相互冲帐，先是在莫斯科市、莫斯科州等五大行政区，然后是在其他36个州、边疆区和共和国。冲帐的办法是，有关银行向央行报出欠帐数额，然后在银行间对冲，不足部分，允许使用存在央行里的强制储备基金，或以手里的短期国债劵作抵押，12月1日前补足所缺资金。当时，银行间相互欠帐估计有300亿卢布，结果相互冲掉了约200亿卢布，所余部分转入各级预算和退休金基金。这种冲帐被称为“人工呼吸”，旨在抢救危机中的银行体系。

     一个国家的银行体系，犹如人体中的血液循环系统，有着极其重要的作用。试想银行体系一旦瘫痪，全国经济即无法运转，人民生活也难以保障。银行危机实际上是信任危机，居民既然对政府和银行都已失去信任，在近期内未必会把手里的余钱再存入银行。

     任何金融危机迟早都会影响到生产部门和人民生活的。在俄罗斯，这一影响来得那么快、那么凶，是人们没有想到的。政府三项断然措施1998年8月17日出台，而8月份的国内生产总值同比已下降8.2%，这样大的降幅只有1994年发生过；由于该年1月至4月保持增长势头，因此前8个月只下降2%。工业产值前一年曾经增长1.9%，这一年的前四个月保持增长势头，虽然增幅减小，而从5月起由增转降，8月份竟下降11.5%，也是1994年以来所没有的。所有工业部门的生产全面下降。从8月份的统计数字看，唯一增长的是零售贸易额，同比增长4.5%。如细加分析，会发现这一指标前20天仅增长2%，而后10天竟增长9—10%。这是因为卢布贬值造成物价上涨，再加居民出于恐慌心理而形成抢购风，而且以抢购工业品的居多。如果食品零售额增长3.4%的话，那么工业品增长7.5%。据专家估计，如果不是商店怕赔钱有货不卖的话，零售贸易额的增幅还会更大些。

     在金融危机、生产下降的背景下，居民的贫困化进一步加剧。1998年前8个月居民实际货币收入同比下降11.1%。8月份人均货币收入为888卢布，按上半个月的汇率计算，折合140美元，到后半个月由于卢布贬值只合50多美元。该月最低生活标准从438卢布涨到450卢布，按此标准计算，全国有3280万人，或占人口的22.3%，其收入低于最低生活标准，换言之，生活在贫困线以下。工资已经低得不能再低，但还有很多人不能按时拿到工资。8月份全国拖欠的工资增加7.7%，达到840亿卢布。这里既有联邦政府和地方政府拖欠教员、医生、科学家的工资，也有企业拖欠职工的工资。考虑到危机激化以来卢布贬值、物价上涨、存款冻结等因素，居民实际受危机的打击要严重得多。

      但是，受打击最大的还是俄罗斯的信誉。政府失去清偿内债的能力，失信于民。同时也失信于西方。西方银行投入俄罗斯国债劵的资金，如何延期偿还，还有待谈判解决，但俄罗斯大概不会作多大让步。俄罗斯商业银行和公司欠西方银行的外汇债务，90天的冻结期已经过去，但清偿能力并未恢复，如果不是更加恶化的话。危机爆发前，国际货币基金组织等同基里延科政府达成协议，答应提供226亿美元的贷款。第一笔48亿美元已经到位，全部用尽。第二笔43亿美元应该在当年9月到位，但因发生了金融危机，继续提供贷款的条件要重新商定。美国标准—蒲尔氏资信评估公司一再调低俄罗斯及其银行、地区、企业的信用等级。近期内，谁也不会向她提供贷款，更不会对她进行投资。一些为本国出口商提供服务的韩国保险公司已经停止接受俄罗斯各大银行开出的信用证和其他银行担保。三星公司原在俄罗斯银行的担保下向俄罗斯市场推销通讯设备，特别是移动电话系统，现已决定暂时冻结在俄罗斯境内的投资计划。

     按照惯例，既然国内发生了如此严重的金融危机，总得有人对此负责。总统办公厅副主任、总统经济顾问利夫希茨向叶利钦提出辞呈，其措辞是这样的：“6年来，我同总统一起工作。为了俄罗斯，我已不遗余力，竭尽所能。对于金融市场发生的情况，大概有我的一份责任。我没能保护好总统 (应读作‘没能使总统的形象免于受损’)，因此决定离任。”他的辞职要求得到总统批准。但谁都清楚，应该对此负责的不是这位经济顾问。

（三）更换总理

     危机激化后，年轻的政府总理基里延科和中央银行行长杜比宁同时提出辞呈，但总统没有接受，并让他们“继续工作”，“扭转局面”。而正当他们刚要采取措施，克服危机时，叶利钦于8月23日发布总统令，解除了上台仅五个月的基里延科总理的职务，同时让五个月前下台的切尔诺梅尔金重新出山，再任总理。

     但是，事情没有那么简单。人们还记得，在任命基里延科为总理的问题上，叶利钦同国家杜马发生过尖锐对抗。总统提名，杜马否决；总统坚持，杜马顶住；直到第三次表决时，杜马完全为了保存自己才勉强通过总统对基里延科的任命。杜马反对的理由很简单：总理候选人过分年轻，缺乏领导经验，没有政治基础，政治分量也不够，反正35岁的人当不了俄罗斯这样一个大国的总理。但是，总统听不进去，认为这是冲着他去的，决心同杜马较量，看究竟是谁说了算，是你杜马还是我总统。最后是总统获胜，其得意之情溢于言表。人们同样记得，有的议员对基里延科好言相劝，甚至打了一个比方：一个小孩，走上阳台，要往下跳，他完全不知道，跳下去会是什么结果。总之，劝他自动撤消这一提名，但他拒绝了。

象是命运的嘲弄，在基里延科任代总理、总理的150天里，俄罗斯的金融、经济形势急剧恶化。拖欠工资，使得工人、教师、医生、科学家走上街头，示威，绝食，拦断铁路、公路。200多名矿工来到首都，在政府大厦旁“安营扎寨”，持续近三个月，并提出政治口号：“叶利钦走，我们才走。”基里延科束手无策，对罢工者说：“你们等着，政府将制定反危机纲领，增加税收，等预算有了收入，再付清你们的工资。”这象是笑话，但确是事实。

     如果说让基里延科辞职纯属经济原因的话，那么让切尔诺梅尔金辞职的原因要复杂得多。说穿了，是叶利钦担心切尔诺梅尔金同他竞争下届总统。结果，前总理下野后，反而可以无所顾忌地公开宣布他将竞选总统，而且开始了竞选运动。叶利钦在解释为何重新任命切尔诺梅尔金当总理时讲了两条理由：一是他当时没有预计到世界金融危机会如此沉重地打击俄罗斯，国内经济形势会变得如此复杂，因此国家需要切尔诺梅尔金的“经验”，称他是“重量级”政治家；二是考虑到2000年政权的连续性。这就是说，叶利钦公开宣布切尔诺梅尔金是他的继承人。那么他真的不想连任总统了吗？他的“政治妒忌”又到哪里去了呢？

     说实在话，叶利钦让切尔诺梅尔金复出，完全出于无奈。这也是他多年来执行的那个干部政策的必然结果。他习惯于用一个甩一个，而且甩时不讲任何理由。时至今日，叶利钦身边已经没有几个能用的人，特别是在危机深化关头能够勇挑重担、扭转局面的人更是凤毛麟角。切尔诺梅尔金有其特殊的优势。首先是有燃料动力部门的支持。他曾是前苏联天然气工业部长，在俄罗斯政府里代表这一部门的利益。燃料动力工业又是今天唯一支撑着出口，从而也是支撑整个经济的部门。其次，他有地方领导的支持。在他任总理的五年多时间里，各州州长多少从他那里得到过一些好处，因此不会轻易忘了他。第三，他有政治组织“我们的家园——俄罗斯”的支持。该组织在国家杜马里有同名议员团，因而有一定的政治基础。最后，他是西方能够接受和信任的人。西方担心的是俄罗斯会不会离开市场经济、民主改革的道路，更担心俄罗斯那几千颗核弹头控制在谁的手里。如果切尔诺梅尔金掌权，西方是放心的，无疑将继续提供国际援助。没有国际援助，俄罗斯就无法摆脱其深刻的经济危机。

     切尔诺梅尔金接受代总理的任命后，立即对国家杜马摆出和解姿态，答应吸收各派成员，组成和谐政府。俄共等反对派议员团迎合这一态度，但强调指出，要摆脱危机，关键不在换人，而在改变方针，因此在讨论总统提出的总理人选前，需要通过协商制定行动纲领。议会同政府还是第一次取得共识。于是，在杜马大厦内很快成立了两个委员会，由杜马议员、上院议员和政府代表组成。一个委员会起草《各权力机构间的政治协议》；另一个草拟《俄罗斯社会经济发展基本方向》。经过近一周的努力，两个文件的草案已经产生。

     《政治协议》的主要内容有以下七条：一、修改宪法，方向是重新划分各个权力机构的职权，目的是扩大议会的职权和监督职能，扩大政府的职能，同时通过《宪法会议法》，作为一种协商机制；二、修改政府法，方向是扩大议会和政府的职权，规定总理在组阁时提出部长人选交杜马批准；三、责成总理经同杜马协商后提出部长人选。外交、国防、内务三部部长和联邦安全局长的任命权，根据宪法规定，仍属总统。内阁成员的免职，也要取得杜马的同意；四、宣布暂停权力机构间的敌对行动，规定在协议有效期内总统不得解散杜马，杜马不对政府投不信任票，政府也不向杜马提出对政府信任案，以免导致杜马的解散；五、杜马将首先审议总统和政府提出的使国家摆脱危机的立法草案；六、通过在国有新闻媒体中建立监事会来加强对新闻媒体的社会影响；七、呼吁各个社会政治力量不采取非宪法行动。

     从表面看，协议条文都是反对派近年来所追求而未得到的，特别是修改宪法，目的是削弱总统过大的权力，同时扩大政府的职权和议会对政府的监督。在协议中写入这一条，是总统作出的极大妥协和让步。至于修改政府法和加强对新闻媒体的监督等条款，也是争论多年没有结果的问题。

     再看《经济声明》，它首先对经济形势作出评价，承认国家经济正处于日益深化的制度性危机中，危机打击着公众的利益，因此预计将改变经济方针，以加强国家调控经济的作用。同时强调，预期要采取的措施归根结底是要保护私有者的权利，建立使市场经济能有效运转的法律条件，并在外贸和外交领域保护民族利益。

     是否改变经济方针，一直是总统、政府同杜马反对派争论的焦点。关键是要不要国家对经济的调控，还是由市场调节一切。关于信贷政策，声明草案提出要加强对银行的监督，保护公民的存款，维持结算系统，防止通货膨胀。大概是最近几年来首次提出要扶持生产部门，比如，重新安排企业的债务，使企业易于取得贷款，刺激生产，保护国内商品生产者。特别提到，对国家经济具有战略意义的企业，将实行国有化。

     直到8月30日中午，在由议会上下两院主席、代总理和总统办公厅主任参加的四方会议上，两个文件草案基本商定，杜马各议员团负责人进行草签。会后，一方面是将文件草案送交总统，以便得到他的首肯。而总统在那些日子里对一些关键问题已经作过表态。比如，他说，“修改宪法，为时尚早”，建议成立一个委员会，研究这一问题，至少需时一年。这就是说，在叶利钦任满之前，别想修改宪法，别想削弱他的权力。至于扩大总理的权力问题，他说，“切尔诺梅尔金在过去五年多时间里从来没有用足过给他规定的职权，在这次组阁中任命内阁成员时，不是扩大总理的权力，而是简化繁琐的程序，由总理任命，由总理负责”。另一方面是俄共领袖久加诺夫等带着文件草案驱车前去参加俄共中央主席团会议。会后，久加诺夫对记者说，“根据主席团的决定，俄共议员将对切尔诺梅尔金任总理一事投反对票，也不会在《政治协议》和《经济声明》上签字”。至此，近一周的协商、妥协结果，化为泡影。

     俄共为什么变卦？大概有几个原因：第一，对这两个文件，总统虽然作了重大让步，但仅是“君子协定”，不是立法，没有法律效力，可以执行也可以不执行；第二，俄共必须保持反对派的地位，一旦在协议上签字，甚至派人入阁，马上会丧失批评总统和政府的权利。

     切尔诺梅尔金作为有经验的政治家不会不理解俄共的意图，但他还是装作大惑不解的样子，并说，“反对派追求的东西，我们都满足了，而现在全部成果却被一笔勾销”。他苦心经营的妥协战术，以失败告终。

     在杜马审议总统提出的总理人选时，切尔诺梅尔金听到了对他最严厉的批评。比如说，议员指责他破坏了俄罗斯的经济体系、货币信贷体系，使一个富饶强大的国家落到世界上二流、三流国家的地位。切尔诺梅尔金在会上承认，他在工作中有失误，有错误，但他无论如何不会同时宣布卢布贬值和债务冻结。

     审议归审议，各个议员团都不会改变在此问题上的立场。公开、记名投票的结果，切尔诺梅尔金仅获450票中的94票。可以说是“惨败”，是叶利钦所始料未及的。当晚，总统致函国家杜马主席谢列兹尼奥夫，再次提名切尔诺梅尔金为总理候选人。“俄共”、“俄自民党”、“亚博卢”等三个议员团也不让步，重申决不改变立场，仍将投反对票，并作了解散杜马的准备。这已成了一场神经战，看谁的神经更加坚强。正当杜马同总统斗得难分难解之际，国内的金融经济形势还在继续恶化。

     叶利钦面临选择：一是迫使杜马第三次否决对切尔诺梅尔金的提名，然后解散杜马，直接任命切尔诺梅尔金为总理，三个月后改选杜马；二是在第三次提名时，放弃切尔诺梅尔金，换成别的候选人，或许能获通过，从而结束政府危机，为摆脱金融危机创造条件。自从总统8月24日解散基里延科政府以来，国家处于真正的无政府状态，已经有两个多星期，况且是在危机时期。

     叶利钦经过再三斟酌，决定改提外交部长普里马科夫为总理候选人，并于9月11日得到杜马的通过。人们还记得，五个多月前，总统是何等的颐指气使，咄咄逼人，连续三次提名基里延科为总理候选人，对杜马表现了决不妥协的立场。五个多月后，叶利钦为何变成了另一个人，屈服于杜马反对派的压力，作出了完全不符合他性格的决定。回答只有一个：叶利钦的气数已尽。他可能已经意识到，坚持任用基里延科，是他任性的表现，后来发生的危机，应由他承担责任，因此，在道义上已没有理由继续同杜马对抗。

     对杜马来说，它大概准备接受除了切尔诺梅尔金之外的任何一个候选人。倒不一定是对这位前总理特别反感，关键是要同总统较劲，打掉他的威风。而普里马科夫却是各方都能接受的人物。他在苏联时期当过最高苏维埃联盟院主席，后来在俄罗斯只是当对外情报局局长、外交部长，没有涉足国内政治和政党冲突。

     普里马科夫受命于患难之际，担负着使国家摆脱危机的重任。叶利钦也给了他一定的自主权。比如，副总理和部长人选，完全由总理提名，总统任命，基本上不加干预。因此，俄共的马斯柳科夫成了第一副总理，格拉先科出任中央银行行长。但最重要的是，在最近六、七年时间里，政府首次同杜马建立了正常的合作关系，而不是对抗。

     尽管如此，新政府仍然碰到了许多棘手问题。首先是急剧恶化的经济形势。仅是工业产值，9月份下降14.5%，10月份11.1%。由于棉花纤维进口剧减和居民购买力下降，轻工业产量9月份减少19.8%，10月份30%。对外贸易额预计下降17%。这样，前10个月，联邦预算收入同比减少16%。

     其次是债务。当年年底前，俄罗斯需偿还外债带付息共30亿美元，虽然非常勉强，但尚能完成。但是，1999年要清偿的外债高达175亿。这几乎是难以完成的任务。出路有两条：一是俄罗斯政府宣布丧失清偿能力，等于承认破产。这对俄罗斯、对债权国都不利；二是通过谈判，将外债的本金和利息分开，利息要付，本金再次延期支付。谈判已经开始。如果前几届政府对国际货币基金组织的条件总是惟命是从的话，那么现政府已敢说“不”了。比如说，国际货币基金组织认为，企业该破产的就让其破产，因为在此基础上会产生新的、有活力的企业。而俄罗斯政府则坚持，企业破产后有可能产生新的企业，也有可能产生不了新的企业，因此对一些重要企业需要扶持。

     第三是居民对危机的承受能力。很明显，短期内经济不易恢复，居民的物质生活条件也难以改善。普里马科夫政府一组建，即宣布从10月起将如期发放工资、退休金、军饷等，而拖欠部分将于来年偿还。如何过冬，已是现实问题。经谈判，美国、欧盟都将向俄罗斯提供粮食、食品援助。

     严重的危机也能产生某种积极因素。比如，在莫斯科街头，到处能见到这样一块广告牌：“除了我们自己，没人能帮得了俄罗斯！”这也符合国际金融机构的精神：“只有你自己帮助自己时，我们才会帮助你。”这可能是俄罗斯最终摆脱危机的正确道路。

     普里马科夫总理确实德高望重，办事稳重，靠着这些品质在较短时间里硬是在全国实现了政治、经济、社会的稳定，使国家免于崩溃。但是，他任总理的时间也只有八个多月，当然比任职五个月的基里延科稍为长点。1999年5月，总统一纸命令让普里马科夫下台，任命斯捷帕申为新总理。

     一年多后，当普里马科夫谈起此事时，心情仍是无法平静。他说，他至今没法明白，1998年9月为何答应出任总理，虽然在此之前坚决拒绝过五次。至于为什么会让他辞去总理职务，他认为主要原因是没有同总统办公厅主任伏洛申搞好关系。他们之间的第一次公开冲突是为总检察长斯库拉托夫而发生的。1999年2月初，斯库拉托夫因“健康原因”提出辞职，获总统同意。但是，按照宪法规定，总检察长的辞职需得到议会上院的批准，而上院议员对此持有异议。于是，3月17日的夜里，俄罗斯电视台突然播放了一段秘密录制的录像带，上面有个男人，象是总检察长，同两个妓女在一起。总检察长当然矢口否认，在上院的一次会议上公开说，电视台所以要诬蔑他，是因为他在调查“马贝捷克斯”公司的活动，涉及总统“家族”国外洗钱的事。总统命令对此事进行调查，并根据调查结果，对他提出刑事起诉。因此，虽然上院仍然没有批准斯库拉托夫的辞职请求，总统还是决定暂时撤掉他总检察长的职务。按说，普里马科夫并没有参与此事，虽说有过几次有关反贪污的表态，但还没有真正抓这方面的事，更没有触动总统“家族”的利益。不知为什么伏洛申在此时召集记者开会，并对他们说，“总理尽其所能，要使上院拒绝批准对斯库拉托夫的辞职动议，因此他不能是总统的同盟者”。

     普里马科夫对总统办公厅主任的这一行为极为恼火。有一次，叶利钦不在，总理召开安全会议，会后让与会者留下。大家停住了脚步，只有伏洛申一人还在往外走。普里马科夫开了口：“您上哪儿？”“我有个会见。”伏洛申回答道……“不行，留下来……请您解释，暂且我还是总理的时候，谁给您权利召集记者，并作了反对我的讲话？您是总统办公厅主任，您玩的是什么游戏？”总理当时得到了在场的议会上下两院议长的支持。

     普里马科夫还为此事见了叶利钦，给他看了伏洛申那次讲话的讲稿。总统叫来了自己的办公厅主任，并对他说：“您算什么人？！您是个小官……您怎么胆敢让我同政府主席发生冲突！这份材料，我将放进保险柜里，它将始终悬在您的头顶上。走吧……”接着，叶利钦转过身来对普里马科夫说：“这不是我让他干的，现在您看见了吧？”总理对于叶利钦的支持感激了一番。可是，三周之后，总统让这位曾经对他如此感恩戴德的总理下了台。

     普里马科夫谈到叶利钦时说，有两个叶利钦，一个是是正常的人，有优点和缺点，包括他的病；另一个是不正常的人，一天只能工作一至一个半小时，其他时间都由他周围的人在治理国家。不可否认，叶利钦的功劳是，让每个人都可以愿意讲什么就讲什么，不用担心有人打小报告。再加公开性。仅此而已。