走出一条新路-中国选举与治理网

   “乡镇机构改革与发展基层民主研究”课题组

   党的十六大以来，成都市作为国务院城乡统筹改革试点单位，全面贯彻落实科学发展观，提出了以推进城乡一体化为核心、以服务型政府建设和基层民主建设为保障的科学发展总体战略，逐步形成了一种 “成都模式”。本研究报告将围绕成都市在乡镇机构改革、党内民主、基层民主、城乡统筹、政务公开、公共服务和农村治理等方面的成功经验和制度创新，对“成都模式”进行初步的比较研究和理论总结。

　　一、乡镇机构改革：重塑国家与乡村社会关系的切入口

　　改革开放以来，乡镇作为我国的基层政权，一直都扮演着在乡村社会实现国家职能的重要角色。但现行乡镇体制在发展过程中，逐渐暴露出一些问题。例如，乡镇布局不合理，部分乡(镇)规模偏小，承载能力差，辐射带动功能弱;存在职能错位、缺位、越位现象，事权划分不清，条块职责不明;机构设置“一刀切”，办事机构和涉农事业单位的职能交叉重叠，包揽了过多的经济职能，不适应城乡一体化发展的需要;财政供养的人员过多，办事效率不高;乡镇债务负担过重，事业单位膨胀，财政供养人员与农村人口比例过高等。这些问题在成都市的乡镇发展中也不同程度地存在。为了克服这些问题和困难，自2003年起，成都市实施了以“撤乡并镇”、“县乡财政管理体制改革”及“精简机构和人员”为重点的乡镇机构改革，取得了明显成效。

　　(一)乡镇机构改革的主要措施与成就

　　1.调整乡镇区划，整合乡镇资源

　　成都市行政区划改革的目标是整合乡镇资源，完善县域城镇体系，重点建好县城和区域中心镇，培育一批经济流向好、区位优势突出、辐射带动能力强的小城镇;促使乡镇规模趋于合理，使人流、物流、资金流、信息流向县城和区域中心镇集中，降低乡镇管理成本，繁荣城乡经济，减轻农民负担。现在，全市乡镇的数量由原来的318个减少到240个, 撤并率达到27%。1万人以下的乡镇数由原来的37个减至13个，减幅达到64.9%。乡镇平均管辖人口由原来的2.4 万扩大到3.2 万，增幅达到33.3%;乡镇平均管辖面积由原来的37.5平方公里扩大到49.7平方公里，增幅达到32.5%。其中，14个区(市) 县政府驻地平均管辖人口由原来的9.5 万扩大到10.7 万，增幅达到12.6%;平均管辖面积由原来的44.9平方公里扩大到61.6平方公里, 增幅达到37.2%。

　　2.精简机构，优化机构设置

　　成都市将乡镇行政机构和事业机构“瘦身”改革作为统筹城乡一体化发展的重点, 对办事机构进行综合设置，对乡镇机构设置作了“刚性”规定：一类乡镇的办事机构不得突破5个(10万人以上的乡镇可增设1个)，二类乡镇的办事机构不得突破4个，三类乡镇不得突破3个。改革之后，成都市乡镇党政办事机构减少了205个，减幅达13.96%。成都市乡镇事业单位减少了1945个，事业编制减少了10994名。同时，对原来的“七站八所”进行归并、撤并和职能剥离，承担的公共服务职能划归有关部门，经营性的单位则推上市场。

　　3.减员增效，减轻财政负担

　　成都市规定，各个乡镇领导职数不超过7名，办事机构原则上设1名领导职数。到2008年底，全市共精简乡镇领导职数1133个，党政办事机构领导职数减少684名。对于乡镇行政编制，各区市县根据乡镇的类别重新核定，总量控制，全市共精简乡镇行政编制1144名，精简事业编制8200名。对乡镇自聘人员进行了坚决的清理，共清退乡镇自聘人员2199名。同时，明确规定不允许乡镇机关及其事业单位在编制外自聘人员，也不允许通过自筹经费聘用人员，从制度上堵住了乡镇自聘人员再次膨胀的漏洞。成都市采取了九种分流途径对被精简人员予以妥善分流，即正常退休、提前退休、病退、离岗待退、离职待岗、离岗培训、自谋职业、流动调剂和转岗安置。其中，每一种分流途径都为被精简人员提供了一定的工资和福利保障，减少了他们的后顾之忧。

　　4.转变乡镇职能，强化社会管理和公共服务

　　根据推进城乡一体化的要求，成都市对乡镇政府的主要职能进行了调整：除了执行上级政府的决定和命令外，各乡镇要按照统筹城乡经济社会发展、推进城乡一体化的要求，发挥自身优势，突出各自特点，加快职能转变，把主要精力放到加强社会管理和公共服务上来，建立规范化服务型政府。首先，全面推行“乡财县管”的财政管理体制。在坚持乡镇预算管理权、资金使用权和财力管理权不变的基础上，对乡镇资金实行“统收统支”，规范了乡镇政府的收支行为。其次，构建城乡一体化的公共服务体系，推进政府的公共服务和社会管理向农村延伸，不断提高农村公共服务水平。成都市先后对规划、农业、水务、财政、交通、园林和林业等30多个部门的管理体制进行了调整，初步形成了统筹城乡公共服务供给的管理体制。同时，成都市加大财政对农村公共服务设施建设的投入，先后投资19.73亿元实施了农村410所中小学、223个乡镇公立卫生院、2396个村卫生站标准化建设以及农村文化站(室)、广播电视、信息网络等公共文化设施建设，实现了城乡公共服务硬件设施均衡配置。按照成都市的规定，现阶段需要提供的农村公共服务共有59项内容，而其中应主要由政府(主要是乡镇政府和区县政府)提供的就达38项之多。

　　(二)进一步推进乡镇机构改革的思考

　　成都市乡镇机构改革取得巨大的成就与以下几个特点密不可分：一是政府主导性。无论是改革的发起，还是改革之前的调研和论证，乃至改革方案的确定与实施，市委市政府都在其中发挥了主导和领导作用。二是效率导向性。改革的直接目的是降低乡镇政权的运行成本，提高行政效率。三是综合性。乡镇机构改革与其他改革密切衔接。四是以行政改革为导向。

　　为了使乡镇机构改革不断深入，应该注意以下几个问题：第一，乡镇机构改革要从实际出发。目前，关于乡镇改革的出路有不同的看法和探索，一是主张在现有的乡镇政权体制基础上展开改革，创建符合治理要求的新型政府模式;二是主张撤销乡镇一级政权，将乡镇政权上收为县级政府的派出机构，或者进行必要的转型，实行“县政、乡派、村治”，实现“简县、精乡、强村”;三是主张实行乡镇自治，将乡镇定位为更高一级的自治机构;四是主张对经济超强的重点乡镇实行领导级别高配甚至升格。我们认为，改革不能搞一刀切，究竟采取什么样的乡镇体制，要从实际出发，充分考虑可操作性、实效性、特殊性和关联性。乡镇机构改革意味着利益格局的调整和变化，要破解历史积淀的诸多矛盾和问题。人往何处去，钱从哪里来，人心怎么顺，稳定如何保，上级怎么看，党员、干部以及普通群众对改革的支持程度和关注热情等都影响着改革的合法性和持续性。改革的路径和节奏不同，效果也就会不一样。因此，成都市的改革实践是在第一种思路下展开的比较稳妥的路径。第二，努力避免“膨胀—精简—再膨胀”的怪圈。中国已经进行了多次乡镇改革，但是在既有体制下，由于“海绵定律”的作用，精简机构和分流人员只能起到暂时的作用，并不能治本，所以一直没有摆脱“膨胀—精简—再膨胀”的怪圈。成都市在乡镇机构改革中采取了一些比较刚性的和坚决的措施，需要坚持不懈地贯彻下去。第三，坚持权责一致，赋予乡镇履行职能必要的事权，改变其“权小责大”的尴尬境地。要正确划分市县与乡镇之间的财权、事权、人权和物权，在条块管理体制改革中不能把有利可图的“七站八所”上收，而把无利可图的“七站八所”视为“包袱”甩给乡镇政府管理。要严格控制相关部门组织的各项评比达标活动以及名目繁多的“一票否决”考核事项。第四，加强制度建设，转变乡镇政府职能。乡镇政府的职能转变最终必须落实到制度建设上。只有进行体制改革和制度创新，为乡镇政府提供必要的“激励和利益结构”，乡镇政府的职能转变才能取得实质性进展。因此，改革的推进不仅有赖于改革者的创新勇气，更取决于改革者妥善协调各种关系、尽力减少改革阻力的政治智慧。

　　二、基层民主与党内民主建设：夯实民主政治大厦的基石

　　近些年来，成都市在基层民主建设及制度创新实践中，尤其是党内基层民主建设方面，一直走在全国的前列，进行了一系列的大胆改革和制度创新，创造了一整套丰富的实践经验，并且由于改革的主导者从一开始便有着十分明确的指导思想和非常清晰的改革思路，因而使成都市的基层民主和党内民主发展及制度创新不仅得到了稳步推进和持续发展，而且达到了较高的制度化水平。

　　(一)发展党内民主的主要措施

　　1.以公推直选乡镇党委书记为重点，推进民主选举

　　早在2003年11月，成都市首先在新都区木兰镇进行了公推直选镇党委书记的试点工作，并以此作为突破口，于2004年在全市范围内全面推行。同时，在充分试点的基础上又将公推直选范围延伸至区级机关、村(社区)、学校、企业、医疗卫生系统主要负责人，用党内民主来引导和带动基层社会民主。2004年以后，成都市开始在全市积极试点和逐步推行乡镇党委书记和村(社区)党组织班子成员公推直选，并逐步进入制度化轨道。到目前，已经在全市全面推行乡镇党委书记和村(社区)党组织班子公推直选。截止2006年乡镇换届前，全市1/3的乡镇(74个)、90%以上的村(社区)开展了公推直选。换届结束后至今，新调整的乡镇党委书记均采取公推直选方式产生。在2007年村(社区)党组织换届中，全市3000多个村(社区)的党组织班子成员全部实行公推直选;并要求今后乡镇党委书记出现空缺，原则上都要通过公推直选产生。目前，公推差额直选已在一些乡镇实行并正逐步向企事业等单位的党组织推广，成为基层党组织书记产生的主要方式。在公推直选中，要求群众代表不能低于30%，一定程度上体现了民意。

　　2.全面推行“三会”开放，促进民主决策

　　“三会”开放即开放基层党委常委会(全委会)、人大常委会、政府常务会，包括乡镇(街道)、部门的相关会议，凡议题事关全局和党员群众切身利益的，都必须全面开放。列席“三会”的代表，除党代表、人大代表、政协委员外，还包括普通党员、群众和专家。列席代表会前必须广泛开展调查研究;会中要反映民声，提出意见建议;会后要做好群众工作，促进决策实施。“三会”开放，使“党委、政府定”变成“党员、群众定”，决策更加符合民意。让普通群众有机会参与决策，使决策更加符合民意要求。以“三会”开放为重点，保障党员群众的有序参与、深度参与。据统计，截止2008年9月，全市共开放各项会议9257次，邀请列席代表36522人次，提出意见建议10000余条，采纳6700多条，解决实际问题5000多个。大邑县还开展了有十万多名党员群众参加的“民主荐事活动”。

　　3.以“三务”公开为重点，提高政务透明度

　　近几年来，成都市按照“真实客观、规范有序、注重实效”的原则，积极开展了党务、政务、村务“三务”公开工作。尤其是自2005年以来，在总结完善党务、村务公开的基础上，将公开内容进一步向村民小组延伸，“三务”公开工作在全市全面铺开。坚持把“三务”公开贯穿于重要事务酝酿、决策、实施的全过程。全市2381个村全部实行村务公开，公开面达100%，规范化率达到90%以上。根据有关法律规范，积极推进企事业单位厂务、校务、院务、所务等公开。在内容上，除常规内容外，凡是党员群众关心的，可以“点题公开”。公开内容要进行审查，确保及时、真实、准确、客观。在公开形式上，除公开栏外，还采取发放明白卡、上门宣传等措施，确保公开进村入户。条件较好的地方还建立了党务公开网，通过互联网、局域网等公开。

　　4.积极推行社会评价，加强民主监督

　　一是建立乡镇党委书记、村(社区)党组织书记年度民主评议制度，每年定期对乡镇党委书记和村(社区)党组织书记进行民主评议。2008年12月，全市32.65万余名党员群众直接参加乡镇党委书记民主评议，评议结果满意率达90%以上的乡镇205个，70%—90%的14个。全市3197个村(社区)的75.27万余名党员群众代表直接参加村(社区)党组织书记民主评议。评议结果满意率达90%以上的2727个，70%—90%的436个，50%—70%的29个，低于50%的5个。二是全面推行村(居)事问责制。在各村(社区)推行“党员评议问责干部制度”，通过召开“村居事问责会”的形式，定期向党员、群众代表通报村居重要事务情况，凡群众认为干部履职不到位的，可向干部提出质询和问责，并要求明确履职时限和落实措施。三是深入开展“三联三评”制度。建立了十余万党员、干部、群众参加的党委委员联系党代表、党代表联系党员、党员联系群众的“三联系”网络。同时，从规范评价内容、优化评价方法着手，探索建立以“镇(街)部门负责人评系统工作实绩、机关干部评班子成员、基层评机关”为主要内容的“三评”制度，实行“评官”与“评事”相结合，推进官评官、上评下、机关评基层向民评官、基层评机关、下评上转变。

　　5.完善相关制度，保障党员的主体地位

　　一是实行党代表提案办理制。各区县对党代表提案提议的提出、审议、办理、回复、管理都作了明确规定。二是试行党代会年会制。有的地方通过召开党代会，听取和审议“两委”工作报告，通报、讨论、审议有关重大问题。

　　(二)发展党内民主和基层民主的主要成效

　　近年来，成都市一系列党内民主建设及制度创新取得了很好的成效。一是促进了党员权利和义务的平衡，激发和调动了广大党员、群众参与党内民主和基层民主的积极性。通过公推直选等民主形式使普通党员从内心真正感到自己的知情权、参与权、选择权、监督权逐步落到实处，自然而然地对组织就产生了认同感和向心力。党员、群众把“你们的书记”改称为“我们的书记”。二是一批德才兼备、年富力强、群众公认、富有改革创新精神的干部脱颖而出，更好地实现了“组织意图”和“党员群众意志”的统一，在干部中也产生了“上者硬气、下者服气”的氛围。三是从制度上保证了领导干部对上负责和对下负责的统一。特别是面对组织上的重托、党员的信任、群众的期盼，广大干部深深地感到前有引力、后有推力、内有动力、外有压力，从体制和机制上使他们的兑现竞选诺言和对下负责意识加强，促进了干部工作作风的转变，“形象工程”、“政绩工程”和对群众颐指气使的官老爷作风得到了明显遏制。四是扩大了公民有序参与，增强了基层党组织的执政能力，推动了决策的科学化和民主化，使党群、干群关系发生了深刻变化。广大党员、群众对于党内民主实践给予了高度肯定和认同。根据成都市委组织部于2008年4月在成都市20个区(市)县进行的问卷调查(采用分层分类抽样方法，共发放12000份问卷)统计结果显示：被调查者对成都市以党内选举为主导的党内民主实践都高度肯定和认同，其中有93.14%的人认为本地区的党内民主比过去有大幅度或一定程度的提高。根据成都市统筹城乡工作委员会、成都市统计局、国家统计局成都调查队联合公布的报告，到2008年，城乡基层民主政治建设推进指数目标实现度为69.5%,城乡基层治理结构完善指数目标实现度为76.2%。其中，乡镇党委书记公推直选群众参与率、乡镇党委书记民主评议普及率、“三会”开放率的目标实现度均为100%，城乡居民自身民主权益满意度、农村居民对村民自治制度满意度、农村居民对村务公开满意度分别为70.8%、75.5%、80.9%。

　　(三)进一步推进党内民主的思考

　　1.关于党内选举工作。首先，改进候选人提名制度，把组织提名、党员联名与个人自荐结合起来，完善自下而上和自上而下两种提名方式。其次，减少“确认型”选举，提高选举的竞争性。在预选的基础上确定候选人，在候选人中实行竞选。第三，完善选举的程序和方式。应设立秘密写票室，以保证党员不受干扰地充分行使自己的选举权。同时，要改善乡镇党委书记提名“组阁”的做法，可以尝试把公推直选乡镇党委书记继续推进为公推直选乡镇党委班子。第四，进一步拓宽选举人了解候选人的渠道，完善为外地外单位的参选人提供公平竞争的环境。第五，增强选举改革的关联性，解决好党内选举和党外选举各自以及彼此之间的关联性。第六，在增大选举广泛性的同时，要保证选举的质量，防止极端民主化和无政府主义现象。第七，解决好法律法规的有效性和适应性问题。《基层组织选举条例》规定，党的基层组织委员会的书记、副书记的产生，由上届委员会提出候选人，报上级党委审查后，在委员全体会议上进行选举。显然，公推直选与这条规定存在如何很好衔接的问题。

　　2.关于开放“三会”。首先，要增强干部群众的民主素质和民主意识。其次，要制定相关的制度规定，提高可操作性。其三，要进一步探索会议开放的新形式，让更多的群众知晓当地党委和政府的重大工作部署，主动接受群众的监督。其四，要加强检查指导，提高工作的积极性和主动性：一是将“三会”开放工作纳入党委和政府的目标管理，加强日常的检查督促，强化各级党组织的监督力度，增强执行力度。二是加强对列席代表的作用发挥情况的检查了解，规定纳入信息库管理的代表每年要撰写一定数量的提案或调查报告，从而充分激发和调动代表参与的责任感和积极性。

　　3.关于“三务”公开。应当进一步完善“三务”公开工作机制，通过对“三务”公开的内容、形式及标准进行规范，实现公共事务管理的规范化、透明化、制度化。一是以群众关注的热点难点问题为重点，确定“三务”公开内容。二是以简洁、实用、易操作为目的，确定“三务”公开的时间、形式和程序。三是以群众满意为标尺，促进“三务”公开深入落实。四是建立信息反馈机制。不仅要重视公开前的形式，而且要重视公开后的结果，既有公开又有落实，公开后认真搜集群众的反馈意见，及时整改。五是建立责任落实机制，加强考核管理工作。要把“三务”公开工作的完成情况纳入年度考核的硬性指标。

　　4.关于民主评议。一是最好采用党员群众推荐代表，由代表参加民主评议的方式，而不宜采取全民评议方式，这样既可以减少人财物的支出，降低行政成本，又可以提高民主评议的客观性、准确性。二是在民主评议大会召开之前，应当使广大党员和普通群众对乡镇党委书记的工作情况有所了解，以便为普通群众向代表们反映意见，代表们在大会上进行民主评议提供基本条件。三是有必要对参会代表的年龄结构、文化结构等提出具体要求，以保证代表的参政议政能力。

　　三、统筹城乡发展：从城乡对立和分离到城乡融合和繁荣

　　2003年以来，成都市紧紧围绕大城市带大郊区、城乡发展不协调这一突出矛盾，坚持实施统筹城乡、全面发展战略，积极探索以城带乡、以工促农、城乡互动、城乡互补的有效途径，走出了一条城乡同发展共繁荣的新路。特别是2007年6月国务院批准成都市为统筹城乡综合配套改革实验区后，成都市的统筹城乡发展进入了一个新阶段。

　　(一)推进城乡统筹工作的主要做法和措施

　　1.建立精干高效的组织推进机制。成都市在市、区两级都成立了分管领导牵头的领导小组，2004年市成立了统筹城乡发展办公室，2007年进一步统合为统筹委，各区也成立了相应的领导机构，主要领导亲自挂帅，进行组织协调、政策指导和督促检查，从而形成上下配合、横向联动的组织推进机制。

　　2.科学编制“全域成都”规划。成都市高度重视科学规划。早在2003年，成都重新修编土地利用总体规划，就将中心城区和所有乡村都纳入其中。新一轮土地利用总体规划编制以城乡一体化为目标，对全市的土地分为农业用地区、城镇用地区和生态环境区三个区域作了全面规划。在规划的引领下，全力整合资源，一系列指导城乡发展的专项规划相继完成。规划最鲜明的特点是把城市和乡村建设看成整体系统工程。全市被划分为三个圈层：5城区及高新区为中心城;周边7个县市为近郊区，与中心城共同构成主城区;远郊区为8个(市)县。三个圈层的划分，为城乡一体化发展提供了基础平台。整体推进城市和农村的现代化，构建现代城市和现代农村和谐相融、历史文化与现代文明交相辉映的新型城乡形态。

　　3.提供完备的政策支撑。2004年以来出台了《成都市人民政府关于统筹城乡经济社会发展推进城乡一体化的意见》和《成都市关于深入推进城乡一体化建设社会主义新农村的意见》以及征地农转非、土地使用权流转、改善农民居住条件、节约集约用地、优先发展重点镇、发展现代农业等100多个配套政策文件。内容涉及发展思路、发展重点、农村社会化服务体系建设、征地拆迁补偿安置、城乡规划、农业产业化项目、劳动用工和社会保险、社会救助体系、农民集中居住后的就业、农村业务教育经费保障、农村卫生事业的改革与发展、进城务工农民子女的义务教育、重点城镇和基层民主政治建设等方面。

　　4.通过“三个集中”，构建统筹城乡产业一体化的空间格局。通过工业向集中发展区集中实现新型工业化、通过土地向规模经营集中促进新型城镇化、通过农民向城镇集中促进农业产业化，从而形成工业区、农村庄园和城市群构成的统筹城乡的空间格局，形成生活、生产、生态的优化组合和配置。

　　5.以推进农村产权制度改革为突破口，构建推动生产要素自由流动的城乡市场体制。以“还权赋能”为核心，成都市在一些关键环节实现了农村产权制度改革突破，探索建立符合市场经济规律的产权归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度体系。重点推进了农村土地、房产确权颁证工作，包括农村宅基地使用权、房屋所有权、村集体产权、农村土地承包经营权和林权的确权颁证工作。向村民颁发“农村土地产权使用证”后，持证人在不改变农村土地集体所有制和农户承包权的基础上，具有土地的使用权、流转权、转让权和收益权;在产权期限内，按规定用途，可依法使用、经营、流转土地，也可作价、折股作为资本从事股份经营、合作经营或抵押担保，实现了农民与资本的良性对接。

　　6.通过完善经济基础发挥统筹城乡的内生动力。在成都市统筹城乡的早期探索过程中，更多的是发挥政府的作用。随着改革的深入，成都把涉及经济基础的体制机制的改革和充分发挥市场力量这一统筹城乡的内生动力，作为实施综合配套改革的主要路径之一。例如，如何打破城乡要素的制度性壁垒，推动其自由流动;如何发挥市场机制在农村农业中的作用等。为更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，成都市建立了多元化的农村投资融资机制，建起社会投融资平台，鼓励社会资本发展农业的积极性，重点扶植和培育龙头企业。

　　7.通过完善上层建筑为统筹城乡提供保障。推进行政管理体制改革，以构建服务型、效能型、责任型、规范型政府为目标，构建符合统筹城乡架构的行政管理架构，加快城乡基本公共服务均衡化发展，加快公共管理向农村覆盖和延伸，促进城乡公共服务和管理体制一体化。以改善农村生产生活条件为重点，加快农村基础设施和公用设施建设。积极推进基层民主政治建设的探索和创新，完善农村基层治理机制，健全干部考核、社会评价和监督机制。

　　(二)推进城乡统筹工作的主要成效

　　成都市在城乡统筹发展方面，最突出的成绩是初步形成了科学发展的体制，促进了经济、政治、文化、社会的全面发展，开始形成城乡规划、城乡产业、城乡市场体制、城乡基础设施、城乡公共服务和城乡管理体制的一体化格局。根据成都市统筹城乡工作委员会、成都市统计局、国家统计局成都调查队联合公布的报告，到2008年，成都市统筹城乡发展总体实现程度达到65.9%，进入城乡基本统筹发展阶段，城乡经济发展、城乡社会事业发展、城乡文化发展和城乡民主政治建设四大评价领域的统筹发展水平全面提升，目标实现度分别达64.2%、70%、64%、69.5%，预计到2010年跨入整体协调阶段。

　　1.“三个集中”取得明显成效。一是工业向集中发展区集中，21个工业集中发展区已经初具规模，2008年工业集中度达到68.2%。二是土地向规模经营集中，采取转包、租赁、入股等形式，推进土地规模经营，五年共流转农用地303万亩。三是农民向城镇集中，五年来新建农民集中居住区和农村新型社区2249.1万平方米，37.8万农民的生活居住条件得到改善，城镇化率由2002年的55.7%提高到63.5%。2008年，成都市深化农村产权改革，率先在全国建立耕地保护基金，农民以该收益办理社会养老保险卡。五年来成都市财政投入资金33亿元进行农村土地整理，新增耕地13.4万亩，投入12亿多元，统一规划建设了农民集中居住区和聚居点235个，实现了7.2万农村居民的集中居住，促进了农村剩余劳动力的转移。土地规模经营使一部分农民从第一产业中解放出来，逐步转移到第二、三产业。各区(市)县都形成了比较明显的、具有一定经营规模的优势产业带和基地，很多农民在流转土地后，既获得了土地流转收益，又增加了务工收入，实现了种粮食、就业、股金、土地租金、房租等多元化收入。

　　2.经济社会开始跨越式发展。五年来，成都市财政一般预算收入增长296%，城镇化率提高了10%，已初步建立起财政收入稳定增长机制。全市财政总收入和一般预算收入，分别从2002年的185.5亿元和78.3亿元，增加到2007年的993.2亿元和286.6亿元，分别为五年前的5.4倍和3.7倍，年均递增39.9%和29.6%。2007年，全市实现地区生产总值3324.2亿元，比2002年增长91.2%;全市农民人均纯收入达到5642元，是2002年的1.67倍。2008年，虽遭地震重创，成都市全年地区生产总值仍然达到了3901亿元，比前一年增长12.1%;地方财政一般预算收入354.6亿元，增长19.1%;完成固定资产投资3012.9亿元，增长25.8%;社会消费品零售总额1621.9亿元，增长19.5%;城镇居民人均可支配收入16943元，增长14.1%;农村居民人均纯收入6481元，增长14.9%。

　　3.城乡差距逐渐缩小，初步形成了城乡同发展共繁荣的局面。2002年至2007年，全国城乡居民人均收入差距由3.11∶1上升为3.33∶1。而成都市的城乡差距却在不断缩小。2007年全市农民人均纯收入5642元，比2002年增长67.1%，城乡收入差距是2.6∶1。2008年全市对“三农”的投入达到147.7亿元，新型农村合作医疗参合率达96.3%，五年城镇职工基本养老保险和基本医疗保险分别新增90.6万人和120.9万人，农民参加综合社会保险60.5万人。目前已建立农村专业合作经济组织1581个，农村新型集体经济组织村组集体资产达46.8亿元，比2002年增长16.2%;有集体经济收益的建制村增加到1516个，占总数的57.6%。2008年成都虽遭遇地震重创，但全市农民人均现金收入依然保持11%以上的增长，城镇居民和农民人均可支配收入预计分别达16900元和6300元。城乡一体化使成都形成城乡共同繁荣发展的新格局。城乡实现了比较充分的就业，社会保险实现城乡满覆盖，城乡教育、医疗、社会保障、公共服务实现基本均衡，城乡居民生活条件实现基本同质化。

　　(三)进一步推动城乡统筹发展的思考

　　1.进一步明确政府的行为边界，以深化改革和转变增长方式推进城乡统筹。正确处理好依法执政、科学执政和民主执政的关系，特别是要处理好决策中科学与民主的边界和各自的功能，把民主议事和科学定事结合起来。

　　2.正确处理城市化和工业化的手段和目的之间的关系。城市化、工业化是农民脱贫致富和农业现代化的根本出路，全面工业化往往是实现城市化和城乡一体化的主要途径。但是，全面工业化并不是实现城乡一体化的唯一条件。在城乡一体化过程中，成都市注意很好地结合本地的社会经济条件，避免全面工业化的一些负面效应。不仅没有丢弃自身的比较优势，还抓住了推进城乡一体化的有利时机。但我们认识到，经济全球化不断加深条件下经济增长的几个关键约束条件(能源供给条件的恶化、生态承载能力的脆弱、金融制度资源供给在农村的严重稀缺等)，将从根本上限制以外延扩大为主的经济增长方式。因此，追求和谐、公平的城乡一体化，应更加看重资源配置的效率和经济增长方式的转变。在此，转变传统的增长方式思维至关重要。为此，可以考虑参照正在试点的一些省区的做法，以绿色GDP 指标体系逐步取代现行的政府绩效考核体系。

　　3.辩证理解统筹“三个集中”的关系。“三个集中”具有内在的逻辑联系：通过生产要素和市场主体在空间上的集聚，进一步细化社会协作和劳动分工来追求和达到规模经济效益。在此，要注意三个关键词：一是统一筹划，二是社会化协作，三是自组织机制。统筹“三个集中”尤其是前两个集中，要考虑到利益结构的分散性和市场主体决策的分散性。只有要素收益的最大化才可能使这种分散趋于收敛和一致。在市场经济体制下，市场规律对资源配置起基础性作用，政府也用“看得见的手”进行宏观调控，要素在空间上的聚集具有因果累积的自组织特征，这种特征由于聚集经济的外部性所具备的自我强化功能而得以持续和传递。以政府行为推进的“三个集中”，应当充分关注这种自组织机制，甚至是通过政府提供的各种平台和指导窗口来催化、刺激、强化这种自组织机制。

　　4.全面加大对农村发展的投资力度。城乡投入不平衡，是城乡差距扩大的重要原因。给农村以资金，实际上是给城市以市场。要立足城乡发展不平衡的客观现实，调整国民收入分配和财政支出的结构，改变过去投入上“重城轻乡”、“重工挤农”的现象，以制度保证财政对农业的净支出总量、在财政投入中的比例和增长幅度逐年上升，并逐步形成支农资金稳定增长的长效机制。各级财政对农业、农村的投入要重点投向农村基础设施建设、社会事业发展和农业支持保护体系的构建。当前，还要进一步落实停征农业税和粮食直补政策，充分调动广大农民的生产积极性。

　　5.进一步深化农村金融体制改革。金融是现代经济的核心，但现行金融体制在很大程度上重在服务城市，对农村、农民的服务明显不足。这不仅削弱了金融自身的功能，更制约了农村经济的发展，阻碍了统筹城乡发展的进程。所以，应当着眼建立城乡资金市场良性循环机制，加快改革和创新农村金融体制。农业银行要充分发挥商业性资金融通功能，重点满足农村内部农业产业化经营龙头企业的资金需求。农业发展银行应逐步向综合型政策性银行转变，主要满足不能通过竞争性金融活动而获得满足的农村金融需求。农村信用社应以产权制度改革为突破口，逐步改造为地方性农村股份合作银行。加大政策支持力度，促进农村合作金融组织快速成长。通过良性竞争的发展，打破农村信用社高度垄断的地位。合理放松管制，扩大农村民间金融发展的生存空间，促使农村民间借贷向规范化方向发展。

　　6.实行多元化的、更有效率的土地制度，推进农村土地制度的创新和完善。近年来，成都市在一些关键环节实现了农村产权制度改革突破，取得了可喜的成就。在实践中，还需要进一步通过农村土地制度的创新与完善，从根本上抑制耕地荒芜、质量退化、征地补偿被大规模占用等消极现象。第一，改革现行农村土地征用制度，征地价格必须与土地市场价格基本吻合，维护好农民的经济利益和长远发展利益。第二，探索农户土地使用权抵押制，尝试构建全新的农村土地金融制度。第三，培育农村土地租赁市场和土地产权市场，鼓励和规范农村集体土地以租赁或入股方式参与土地资源的非农化开发。第四，重点推行土地股份制。农村内部土地流转应重点支持土地股份合作制发展，使农用耕地以股权化的方式完成从土地资源向土地资本的转化。第五，构建农民工培训的长效机制。建立农村劳动力梯次教育培训构架。围绕区域支柱产业进行培训，打造劳务产业的优势品牌。第六，放开产权，管住规划，严格定义公共利益，禁止以公共利益名义随意侵犯和损害农民利益。第七，重视大量的“小产权房”问题。第八，在土地“确权”过程中，要解决好新增人口的土地承包权问题。这是因为，土地承包权30年不变的政策与农村人口的实际变化不完全对称。

　　7.加快农村社会保障体系建设。建立农村社会保障体系是一项艰巨而复杂的社会系统工程，但中心内容无非是保障民众小时候就好学、年轻时就好业、年老时就好医。在目前农村各方面条件尚未完全成熟的情况下，特别是保障资源有限且不合理的情况下，应当遵循客观规律，不搞一哄而上，更不能一蹴而就。否则，既会牺牲效率，又会损害公平，甚至引发严重的社会危机。因此，在推进农村社会保障事业的进程中，不仅需要政府积极引导和高度重视，更需要农村集体与广大农民的积极配合，同时还要结合农村的特殊情况和我国经济的二元结构特征，从制度、组织、舆论宣传等方面着手，逐步完善宏观协调机制，培育社会保障的参与理念和制度基础，这不仅仅是社会保障规律的客观要求，也是加快农村社会保障体系的关键。

　　8.完善和调整现行的政策和法律。我国的城乡二元结构是长期历史形成的，二元结构下的城乡之间以及城市居民与农民之间的不平等已被政策和法律固定化。成都统筹城乡改革还存在着某些严肃的正式的法律授权问题。这些法律问题有宏观上的，即改革本身的法律依据问题;也有微观上的，即推行的某些具体改革措施的法律依据问题。上海和天津新区的改革的授权方式，是仅仅以国务院的一个职能部门的名义来授权的，而成都市的改革必须参照当年全国人大授权深圳特区的方式，予以必要而适当的国家正式的法律授权。

　　为了适应成都市跨越式发展的需要，转变政府职能，实现政府服务规范化，早在2001年12月，成都市就在国内率先提出建设规范化服务型政府，并于2002年8月启动了规范化服务型政府建设的试点工作。2003年10月，在全市政府系统开始全面推行规范化服务型政府建设。

　　(一)政务公开的主要做法和措施

　　1.完善政务公开的工作机制。成都市建立了市政务公开工作领导小组，全面加强了政务公开以及贯彻《中华人民共和国政府信息公开》的组织领导工作，在市政府办公厅下成立专门机构——政务信息公开处，负责全市政务公开的推进、组织、指导、协调、检查和考评监督，以及组织、指导、协调、监督市级行政部门和区(市)县政府贯彻执行《中华人民共和国政府信息公开条例》工作，对全市19个区(市)县、成都高新区和58个市级部门工作机构进行了登记备案，将各机构的名称、地址、电话等联系资料通过多种渠道向社会公开。全市各级行政机关共有政府信息公开工作机构1711个。其中，市级部门政府信息公开工作机构59个;区(市)县政府及所属部门、乡镇政府、街道办事处政府信息公开工作机构1653个。全市从事政府信息公开工作的人员共3467人。

　　2.建立健全政务公开的长效机制。2004年以来，成都市相继颁布了《成都市政府信息公开规定》、《成都市政府信息公开审核办法》、《成都市政府信息依申请公开办法》、《成都市政府信息公开社会监督评议办法》、《成都市违反政务公开规定行为责任追究办法》、《成都市政务公开目标考核办法》等一系列制度。2008年，成都市又制定下发了《成都市公共企事业单位办事公开实施办法(试行)》，并根据最新的《中国人民共和国政府信息公开条例》重新修订了《成都市政府信息公开规定》，以及《成都市政府信息公开审核办法》、《成都市政府信息公开保密审查办法(试行)》、《成都市政府信息公开社会监督评议办法(试行)》、《成都市违反政务公开规定行为责任追究办法》、《成都市政务公开目标考核办法(试行)》、《成都市政府信息公开工作统计制度》等，以公开为原则、不公开为例外。全市各级行政机关按照工作职责，逐级细化了政府信息公开工作制度和规程。这些文件有效地保障了政务公开沿着法制化、规范化的轨道运行。

　　3.不断丰富政务公开的内容。成都市政务公开的重点内容包括机构信息类、法规公文类、政府决策类、工作信息类、行政执法类、人事信息类、财政信息类、承诺事项类以及其他信息类，如全市各地区(行业)整体情况、政策说明、政务活动、社会监督情况以及医疗服务、教育考试、水电气、交通运输、邮政通讯等公共服务信息。成都市各公共企事业单位都编制、公布了办事公开指南和目录。在一系列公开的内容中，成都市政务公开还尤其关注人民群众关心的热点问题、敏感领域。截至2008年底，成都市各级行政机关共主动公开政府信息1886889条。其中，市级部门主动公开213044条，占总数的11.3%;区(市)县政府(含所属部门和乡镇政府、街道办事处)主动公开1673845条，占总数的88.7%。在全市各级行政机关主动公开的信息中，通过全市政府信息公开管理系统分类公开的信息共103613条。

　　4.努力拓展政务公开的有效形式。为了使公开取得良好的效果，成都市积极探索政务公开的有效形式，做到了公开途径多样化，公开内容明细化。(1)赠阅《成都市人民政府公报》。2008年，《成都市人民政府公报》共出版12期，印刷86726册，实现了纸质赠阅件对全市村(社区)以上组织的城乡全覆盖。(2)不断升级政府网站。2008年，“中国·成都”门户网站在中国政府网站绩效评估中连续三年获得地级以上城市中西部地区第一名，被《2008年政府网站绩效评估总报告》点评为“处于领先水平的政府网站”。在全国区县政府网站绩效评估中，成都区(市)县网站排名大幅提升，崇州市、锦江区、新都区等六个区(市)县政府网站进入百强。(3)建立新闻发布会制度。各级政府建立了新闻发言人制度，及时公布政府信息。2006年召开了23次市政府新闻发布会，2007年召开了22次市政府新闻发布会。2008年，市政府召开了42次新闻发布会，发布各类重大信息67条，全市各级行政机关召开新闻发布会、通气会645次，公开各类政府信息4265条。(4)充分发挥新闻媒体的作用。全市各级行政机关也通过媒体及时反映工作动态、征集公众意见、发布提示公告。2008年，全市各级行政机关通过新闻媒体共发布各类政府信息46515条。(5)以便民为原则，积极探索其他公开形式。例如，建设查询点、设置公开栏(屏)、印发公开资料、召集会议座谈、发送提示短信等。至2008年，成都市共建立各级各类政府信息公开查询点1854个，为社会公众提供查询服务1181717人次。

　　5.公布政府部门权力清单，让权力在“阳光”下运行。经过两年的酝酿、四个多月的清理，2009年10月30日，成都市法制办公布了49个市级部门和单位的权力清单，将行政部门的行政许可、行政处罚、行政征收、行政强制等权力一一列出，共7437项。其中，行政许可126项，行政处罚6304项，行政征收45项，行政强制314项，其他行政权力648项。公布的每一项行政权力都有统一的编码和办事流程图，民众不仅可以上网查询，而且可以对照权力清单进行监督，办事者还可以在政务中心网上查到行政许可等权力的运行进度。

　　6.完善监督考核和责任追究机制。成都市把政务公开工作纳入党风廉政建设责任制和专项目标进行管理。每年年初，成都市都要以文件形式把政务公开工作列入对各区(市)县、市级各部门的年度专项工作目标，采取逐项分解，层层签定责任书，横向到边，纵向到底。市委、市政府目标管理督查办公室加强了日常检查，年终进行统一考核。在具体的监督过程中，成都市建立了以内部督查、社会督查、网络监察为主体的政务公开立体监督体系。

　　7.实现决策全过程公开，促进决策的科学化和民主化。(1)通过“三会”公开的方式，征求群众意见。建立信息库，搭建代表“蓄水池”，充分体现代表性。遵循“议题相关”的原则，分别确定列席代表，以保证列席人员的积极性。实行会前告知制度，为会议发言作好准备。(2)通过决策调查制度、公示制度和专家咨询论证制度征求意见。2004年，成都成立了市决策咨询委员会，建立总数为300名左右的专家咨询库,实行动态管理,参与相关公共政策的咨询、制定、论证,以提高政府公共决策的科学化和民主化。同时也相应地建立了决策责任制和重大决策失误责任追究制,出台了领导干部引咎辞职办法。一些事关公众切身利益的公共决策,都通过媒体向社会公示或听证,广泛征求意见。

　　8.采用多种方式发挥群众在政务公开监督中的作用。开辟多种渠道实现群众同管理部门对话。如金堂县各单位负责人每周二11：10—12：00都会在县广播电台的《阳光政务》栏目直播间里与听众在线交流，倾听群众诉求，解读业务政策。“政风行风热线”也24小时开通，专门接听和整理听众反映的问题和建议。聘请群众作为监督员，督促政务公开等措施的落实。2006年，成都市政府就曾专门聘请了30名市民监督员，督促政务公开等措施的落实。2007年9月，成都市成华区聘请100名政务服务监督员担当“政务鹰眼”。

　　9.以公开促服务，推动规范化服务型政府建设。成都市在全面推行政务公开的同时，进一步完善四级政务服务体系，大力推行预约服务、延时服务、代办服务、上门服务、跟踪服务、联合服务、问需服务和网上服务，构建以公众需求为导向的政府服务方式。近年来，成都市大力推行“一站式办公，一条龙服务，并联式审批，阳光下作业”。2004年2月，成都市启动了全国首家省市政府同址办公的政务服务中心，把市政府44个部门的379项行政审批事项纳入中心统一办理。2007年，成都市推行“从一站式到一窗式”的并联审批改革，并先后获得“2007年中国城市管理进步奖”和“第四届中国地方政府创新奖”。

　　(二)进一步推进政务公开的思考

　　1.逐步扩大政务公开的内容，更好把握全面公开与保密审核的边界。公开的信息还不能完全满足社会公众的需求，尤其是政策解读、征求意见等非公文类信息的公开内容要进一步加强，一些公文类信息公开属性界定还有待规范。在“不公开为例外”的原则和严格保密制度两者之间，出现了公开内容避重就轻、回避责任的个别现象。在保密制度和公开条例与个别群众要求相悖时，处理不当很容易激化矛盾，会导致一些群众不理解，觉得政府在掩饰什么。公开信息还不能完全满足社会公众的需求，特别是政策解读、征求意见等非公文类信息的公开方面要进一步加强。

　　2.提高相关业务人员的素质，增强信息公开的主动性。一些部门主动开展政务公开工作的意识不够，在政府信息的形成、申报、审核、录入等各个环节还存在一定的滞后和落实不到位的现象，致使信息公开不及时、信息量缩水、信息的深度和广度不够。个别工作人员在对制度和规定的学习理解上存有偏差，不能灵活运用相关制度较好地应对实际工作，处理群众对政务公开工作的诉求。

　　3.适当增大政府对政务公开的投入。随着政府职能的深入转变，政务公开工作标准和要求越来越高。从市级部门政府信息公开工作的情况看，一方面，无专门机构，无固定编制，工作人员均为兼职。由于人手不足且任务繁重，工作人员往往容易疏忽对政务信息的收集和发布，对提高政务信息公开工作质量存在一定的影响。另一方面，基层单位对政府信息公开工作投入不足。

　　4.丰富政务公开的形式，更加方便群众获取政务信息。首先，门户网站在信息公开和便民服务中的各项功能还需要进一步强化，尤其是咨询服务功能。同时，需要进一步整合市政府门户网站、政府信息公开工作平台、市公开政府信息服务中心，形成信息共享网络，更加方便工作人员操作掌握。其次，信息公开平台建设有待于进一步加强。

　　5.加强检查监督，使政务公开的各项制度落到实处。首先，政务公开的组织制度、落实制度及监管考核制度还有待进一步完善，工作流程、数据统计等业务相对滞后，需要进一步强化目标管理，加大督察力度，严格执行政务公开的各项工作制度，完善责任追究制和评价考核机制，建立健全政务公开监督检查机制，落实督查通报制度。其次，公开行为需要严格规范，通过落实各项制度，逐级细化操作流程，确保政府信息公开审核、保密审查、依申请办理、意见受理等工作规范运行。

　　五、公共服务：实现政府治理方式的根本性转变

　　近些年来，成都市针对以前政府工作中存在的对公共服务重视不够、投入不足，偏重经济政绩，经济建设的费用明显偏高而用于社会服务的费用偏低等问题，越来越重视加强政府的公共服务职能，在建设服务型政府方面取得了突出的成效。

　　第一，依法行政，使行政行为更加规范。全面推进依法行政，深入开展对行政执法机关的执法主体、执法依据、执法职责的“三项清理”工作。加强规范性文件的法律审查和备案，审查市政府规范性文件721件次，备案规范性文件100件。加强行政执法队伍管理，积极探索规范行政处罚自由裁量权，确保严格执法、公开执法、公正执法、文明执法。为保证行政决策的科学性，建立了行政决策合法性论证审查制度，凡是重大的决策、政策、事项事先都由法制部门进行合法性论证。贯彻执行《成都市重大行政决策事项公示和听证办法》和《成都市重大行政决策事项专家咨询论证办法》，初步建立公众参与、专家论证和政府依法决策“三结合”的科学民主决策制度。近些年来，成都市的一些重要规划、价格调整、救助标准、规章出台、建设项目都进行了公示或听证。近90%的公众认为，重大决策能够反映社情民意。从2004年起，成都市成立了总数为300名左右的专家咨询库。一些专家还应邀旁听一些重要会议。

　　第二，迅速推进行政审批制度改革，建立适应市场经济规律要求的政府干预。不断创新行政审批方式，积极推行并联审批工作。以企业市场准入审批为突破口，通过对流程最为复杂繁琐的审批事项进行解剖式研究，探索建立了“许可预告、服务前移、一窗受理、内部运转、并行审批、限时办结、监控测评”的一窗式并联审批模式，使审批办理时间平均缩短了77%。为深入推进审批制度改革，2000年到2008年先后九次减少行政审批项目，行政许可项目从1166项减至107项，减幅达91%，非行政许可审批项目由1006项减少到210项，减幅达79%，力度之大全国罕见。成都市先后六次再造审批流程，2008年对46个部门的201项行政审批项目流程、3000多个办理环节的行政审批内容、承诺时间、申请材料等进行了清理和规范，压缩办理时限6665个工作日。目前，全市19个区(市)县和高新区的企业市场准入审批已基本实现并联审批，高新区、龙泉驿区、新津县已开始试运行建设项目分段并联审批，市建委已开展建设项目并联审批的调研。部分区(市)县还积极探索投资项目联合会审制度和现场会审协调机制，开通投资项目“绿色通道”，努力提高行政审批效率，创新行政审批方式。

　　第三，不断完善政务服务载体，构建高效简便的便民服务机制。针对以前政府职能交叉现象和多头执法“九龙治水”现象比较严重的问题，成都市积极探索对机构的整合和调整，建立综合职能适应城乡一体化发展的规划管理、农业管理、税务管理、林业管理等大部门体制。推行部门内行政审批事项集中办理，探索部门内审批和监督两分离、审批行为和责任追究两挂钩等多项审批制度改革。以流程再造推动组织再造，全市审批行政机构由179个减少为48个，在48个有行政审批职能的市政府部门推行审批事项内部集中办理，将原由部门内多个机构负责的审批工作集中到一个内设机构办理，进一步减少内部环节，促进审批部门内部提效。健全四级政务服务体系，统筹城乡载体建设。标准化、规范化建设市、区(市)县、乡镇(街道)、村(社区)四级政务服务机构。主动提供上门服务、预约服务、节假日公共服务等便民措施。加强电子政务建设，完善政府办公资源网、市政府门户网，实现与市级各部门和区(市)县网站的链接。建立并联审批网上办公系统、数字化城市管理系统和外商服务系统等覆盖城乡的政务服务网络体系，推行“前后台协同”、“上下协同”和网上(预)审批等审批模式，有效提升了覆盖城乡的政务服务水准。

　　第四，完善城乡一体化公共服务体系，充分发挥政府公共服务职能。近几年来，成都市明显加快了城乡公共服务一体化和均等化的步伐。通过完善财政转移支付等制度和政策，加大对公共服务体系的投入，注意对农村和农民的政策倾斜和支持，进一步提高村级公共服务和社会管理水平，在养老保险、基础教育、公共卫生、医疗保险、失地农民社会保险、下岗人员培训、社会低保、结业引导等方面促进城乡均衡发展。全市已实现了“县县通高速”、“镇镇通网络”、“村村通水泥路”。城乡居民生活用电同网同价。在农村乡镇建立了450所标准化学校，实行乡镇公立卫生院、村卫生站、社区卫生服务站标准化建设。

　　第五，不断完善政府与市民沟通机制。实行新闻发言人制度，以市政府名义召开新闻发布会，及时向社会公众通报政府重大决策和重要活动。充分利用网络、电台等新闻媒介，开通“成都面对面”在线访谈、“阳光政务服务热线”，开展“政务服务中心体验周”等活动，建立政府与市民的良性沟通机制。通过在电视台、公众资讯网等新闻媒体上开通规范化服务型政府(机关)建设专栏等形式，广泛宣传经验做法，曝光反面典型，营造良好的规范化服务型政府(机关)建设氛围，促进机关工作人员转变观念。

　　第六，按照城乡基本公共服务均等化的原则，细化村级公共服务和社会管理的主要事项。为便于分类供给、保障实施，将村级公共服务和社会管理的事项进行了细分。村级应承担治安巡逻、纠纷调解、残疾人服务、优抚安置、社会福利、村内扶贫、计划生育、辖区保洁、职业推荐、村文化站管理、健身设施管理维护、村内道路维护、退耕还林还草、上级款项发放到户、组织各类群团活动、出具村内相关证明等共16项。政府应承担安全生产管理、救灾救济、养老保险、医疗救助、村卫生站监管指导、合作医疗、就业培训、农村义务教育、大型水利灌溉系统修建维护、农电、邮政、通讯、县乡道路维护、新型社区建设、农业科技推广、畜牧防疫、农业信息服务、招商引资、法律服务等共19项。2008年,社会保障城乡一体化指数达到80.2%，城乡居民医疗保险覆盖率和征地农民养老医疗保险覆盖率分别达到86.4%、95.2%，城乡人均公共卫生事业费为1.1∶1，城乡义务教育人均教育费为1.2∶1。

　　第七，建立行政效能监察和行政问责制度，进一步健全监督管理机制。成都市先后出台了《成都市国家公务员行政效能投诉和告诫办法》、《成都市国家公务员行政过错行为行政处分暂行规定》、《成都市行政首长问责暂行办法》、《成都市资讯公开办法》、《成都市政务公开审核办法》等多项制度，建立规范化服务型政府(机关)建设目标绩效指标体系和考核办法，并纳入市委、市政府年度目标绩效考核，确保各项工作任务执行到位、全面落实。自觉接受人大代表、政协委员、专家、企业和市民代表监督，开展政府公共服务评价调查、政府规范化服务水准评价和软环境测评，主动接受社会公众监督。2008年4月，开通了省行政效能电子监察系统，对行政审批行为实时监控，预警纠错。

　　权威调查机构零点研究咨询集团对3000多份调查问卷的统计显示，在2007年中国公共服务公众评价指数排名中，在上海、北京、沈阳、武汉、广州、成都、西安七大城市中，成都的公共安全指标得分超过北京，仅次于上海，位居亚军。在公共服务满意度方面，成都的公共服务水平紧跟上海、北京，位居全国七大城市中的第三位。

　　西南交通大学发布的2007年成都社会发展和谐指数的报告认为，成都处于“比较和谐”的阶段，社会发展以及和谐程度高于全国平均水平，居于同类城市社会和谐发展的前列。调查数据同样显示，公众对成都公共安全的评价最高，得分为87.15分。

　　根据我们对成都市农村居民进行的问卷调查显示，对当地政府和教育部门提供义务教育服务的满意程度，选择一般和一般以上的达93.4%;对当地政府劳动就业部门提供的农业生产技术经营管理知识信息技术培训等服务的满意程度选择一般和一般以上的为81.6%;对当地医疗环境和设备、医疗技术水平、医疗费用和药品价格、医疗服务态度的满意度选择一般和一般以上的达73.4%;对当地政府社会保障部门提供基本社会保障服务的看法选择一般和一般以上的达80.4%;对当地社会治安服务的满意度选择一般和一般以上的达84.9%。调查结果显示，从农民群众对各项公共服务的满意度来看，义务教育、社会治安和生产技术培训等方面较高，而医疗服务、社会保障等方面则较差，这也明确地表达了农民群众希望今后加大医疗服务和社会保障方面公共服务的迫切愿望和要求。

　　成都市村(社区)公共服务和社会管理仍存在与城乡统筹发展不相适应的问题，主要体现在以下几个方面：承担的事务多，事权与财权不一致，公共产品数量有限、质量不高。从公共服务的地域分布上看，存在着分布不均的问题。从公共服务的内容上看，存在着服务结构失衡的问题。集中表现在“供”“需”脱节，有的村庄村内交通主干道畅通，但村内散居的边远农户出行难还没有完全解决，农民社会保障水平低，村民所需的经济发展方面、社会管理方面的服务都还不够。总体来看，农村村级公共服务和社会管理水平与城镇差距仍然较大。因此，根据这些问题，成都市在建设服务型政府方面，应当进一步完善公共服务的机制，采取切实有效的措施着重解决城乡公共服务均等化的问题，同时努力扩大公共服务的范围，提升公共服务的质量。

　　六、乡村治理：构建新型村级治理机制

　　近年来，成都市在乡村治理方面提出了以建立村民议事会制度为突破，积极推行村级自治事务决策权与执行权分离、社会职能与经济职能分离、政府职能与村民自治职能分离，着力构建党组织领导下、以村民自治为核心、社会组织广泛参与的新型村级治理机制。

　　(一)构建和完善乡村治理的基本框架和新的运行机制

　　成都市对包括村党组织、村民会议(村民代表会议)、村民议事会(村民小组议事会)、村民委员会、集体经济组织和其他组织的任务和职能都作了相对明确的规定和区分。

　　1.民主选举机制。村民代表由村民按5—15户推选一人，也可以村民小组为单位由村民直接推选产生，由原推选的户或村民小组更换。村民委员会成员按规定，由村民直接差额选举产生。村民小组议事会成员由村民直接选举产生。村民议事会成员按每个村民小组3—5名确定，由村民从村民小组议事会成员中推选产生。经村民会议(村民代表会议)讨论决定，可吸收村民以外的其他相关人员参加村民议事会。村民议事会成员和村民小组议事会成员任期与村民委员会相同。

　　2.民主决策机制。凡经济社会发展事项、公益事业建设事项以及涉及村民切身利益的其他事项，应由村民会议(村民代表会议)或根据授权范围由村民议事会讨论决定，向村民公示，交村民委员会负责执行。村民议事会议题由村党组织、村民委员会、村民议事会成员提出，也可由村民联名提出。未按规定程序或授权范围讨论决定的事项，村民会议(村民代表会议)或村民议事会有权否决。凡涉及村民小组利益的事项，应由村民小组会议或村民小组议事会讨论决定。

　　3.村务监督机制。建立村级自治事务质询制度、村民议事会和村民委员会成员述职评议制度、村民议事会成员罢免制度，强化村务公开和村组财务开支监督制度。在村民议事会中设立民主监事会或单独设立承担村级自治事务监督职能的机构。

　　4.完善集体经济组织经营管理机制。完善集体资产管理机制。规范农村集体经济组织，完善法人治理结构，健全产权明晰、权责统一、管理科学的集体经济组织经营管理制度。鼓励和支持发展专业合作社、股份合作社等多种形式的新型集体经济组织。

　　5.完善公共服务和社会管理机制。健全城乡一体的公共服务和社会管理体系，积极推进城乡基本公共服务均等化。应由村级自治组织承担的公共服务和社会管理项目，实行财政“定额补贴”制度。依托市场主体开展以市场化方式供给的村级公共服务和社会管理，引导和规范社会组织开展公共服务和社会管理。以节约资源、信息共享为重点，整合场所和设施，加强村级公共服务和社会管理设施建设。

　　6.构建各具特色的村级治理模式。成都市近年出现了多种村级治理模式，对探索中国特色的农村治理模式作出了独特的贡献。(1)大邑的“村三委”模式。即以村党支部为领导核心、村委会为执行主体、村监委为监督主体的新型村级治理组织构架，使“村三委”这“三驾马车”协同治理。(2)崇州的“1+2”模式。所谓“1”是指“村党组织”，“2”是指“村级公共管理服务组织”和“村级集体经济组织”。其中，村支书同时兼任村民议事会的会长和村级集体经济组织的理事长，原村民委员会中经济管理和产业发展的职能被剥离出来，交给村级集体经济组织，其他的职能归村级公共管理服务组织。(3)新津的“2+2”模式。在原有村(居)党组织、村(居)民委员会的基础上，新成立议事监督委员会、村(社区)经合组织(公司)。(4)新都的“两委三会一中心+新经济组织”的“6+1”模式。其中，“两委”是村(社区)党支部委员会(党总支委员会、党委)、村(居)民委员会;“三会”是民主议事委员会、民主监事委员会、民主联席委员会;“一中心”是综合服务中心(站、点);经济组织的名称由各地根据实际情况确定。(5)龙泉驿区的“511”模式。即以村党总支为领导核心，村民(代表)大会为决策主体，村委会为执行主体，村民议监会为监督主体，村群团工委为群众主体，村农业合作联合社为集体经济主体的“五会一社一中心”的新型村级治理模式。另外，还有双流县和温江区的“2+3”模式。双流县的模式“村两委+三会”村级治理模式，即在试点村新增村组议事会、民主监事会、公共资源管理委员会;而与双流县探索的“两委+三会”模式相类似，成都市温江区设立的“三会”中除了议事会和监事会外，还设立了理事会，收集反映群众的意见和建议，把群众需要解决的问题提交给议事会讨论，并要协调本社区力量，建立爱心救助机制，为贫困家庭提供援助。彭州市的“131”模式,即强化一个领导核心(村党支部)，建立健全三个自治组织(村民委员会、村民议事会、村务监督委员会)，培育一个市场主体(集体经济组织)，发挥多个其他经济和社会组织作用(群团组织、新型合作经济组织、社会中介组织、其他民间组织)为主要内容的新型村级治理机制。

　　(二)乡村治理的主要成就

　　成都市对乡村治理机制的改革，取得了许多明显的实际效果。首先，改进和巩固了党在基层工作中的领导地位。随着改革开放的深入开展，农村党组织建设存在弱化趋势，而成都市的新型村级治理不但没有弱化而是完善和加强了党在基层工作中的领导地位。各种新模式都特别强调村党总支的领导核心作用，一般都是由村党组织书记负责召集和主持村民议事会。第二，改善了农村的治理结构。目前，成都市一些区县纷纷通过成立村级经合组织(公司)，让集体经济组织与村两委“脱钩”。经合组织(公司)的运营负责人由村民选举产生，可以是村两委组织成员，也可以是外聘的行业“能人”，自主经营，自负盈亏。治理机制中推行集体资产经营管理职能与村民自治职能分离，将集体经济组织从村委会中分离出来，使其成为权责明确、管理科学、自主经营、自负盈亏的市场主体，有利于鼓励发展以使用权为纽带、符合现代农业发展要求、适应市场经济规律的新型村组集体经济组织，加快农村资产资本化和基层治理民主化进程。第三，比较好地破解了村“两委”职权划分中的两难处境。一段时间以来，明确划分村委会和村支部各自的职权存在一个“两难处境”：如果加强村支部的“领导权”，村委会的“自治权”就可能被削弱;如果加强村委会的“自治权”，村支部的“领导权”就有可能被虚化。因此，各地就如何化解村两委的矛盾和冲突进行了一些探索和实验，如山东威海的“一肩挑”模式(村书记和主任由一个人担任)、河北武安的“一制三化”模式(把上级党委和政府的关系模式移植到村级治理中，明确并规范村支部对村委的领导方式和领导制度，使村两委之间的旗鼓相当局面发生倾斜，村委会不再具备向村支部叫板的制度依据)等，收到了一定的效果，减少了矛盾和内讧。但是，“一肩挑”模式和“一制三化”模式也有明显的不足，村委会和村支部毕竟有着不同的权源和职能。“一肩挑”模式虽然是一个人担任，但一个人还是在扮演着有内在冲突的两个角色，角色之间和规范之间的矛盾依然存在，不仅存在如何监督的问题，而且当上级要求和村庄自身需求不一致时自身角色将面临进退两难的尴尬。“一制三化”模式一定程度上回归到农村传统的“一元化领导”体系中，而且也有一个与村民自治制度精神的对接问题。成都各地村级治理的新机制从分权、权利制约、权力运作程序而不是从两委职权范围划分等方面进行了富有成效的探索。

　　(三)进一步完善乡村治理的思考

　　我们在调查中发现，成都市当前在农村治理方面存在的主要问题有：第一，村委会选举以及新的村级治理机制有待完善。特别是村委会和村民议事会的选举，对于村民议事会(如金堂县)、村民监事会(如双流县)、“议事监督会”(如新津县)等新组织的作用还不十分明确，名称也不一样，乡村治理各个主体之间的关系还没有完全理顺。另外，村民议事会需要一定的运作成本和时间，村民议事会是否有报酬没有明确。第二，村务公开和民主管理工作还需加强。有的村民对村务公开民主管理的状况并不很满意，其主要原因是认为村务公开的内容不够全面和真实，村里的重大事项往往是由两委决定，村民议事会工作中也还在一定程度上存在着“村干部说了算”、“个别人为自己谋利”等情况。第三，乡和村的关系需要进一步理顺和改善。从各地村民自治工作的实践经验来看，乡村关系(即乡镇政府与村委会的关系)至今仍然是一个制约村民自治深入发展的关键性因素。村民委员会在相当程度上还是被看作乡镇政府的“一条腿”，村自治组织的许多工作仍然是为乡镇政府办事。在实践中经常出现乡镇政府对村自治组织的侵权行为。第四，农村选举和农村治理仍然有一些干扰因素。调查中有人提出，个别农村选举和农村治理还有家族宗法势力、贿选、恶势力的干扰。也有人提出了个别村有“能人治村”向“霸痞治村”蜕变的担心。这就要求不断提高农村民主制度的自我矫正和修复能力。另外，受文化素质、认识偏差、家族利益的影响，有的村民在投票时表现出盲从性、随意性、排外性，导致选举正义性降低。

　　针对以上问题，我们提出以下几点进一步完善乡村治理机制的建议：第一，努力提高乡镇和村干部对于村民自治的认识水平，严格贯彻实施村民委员会组织法，减少过多的行政干预和组织包办。第二，进一步理顺和明确村民会议、村民代表会和村民议事会的关系和职能。第三，健全民主选举、村务公开、民主管理的法律规范和相关程序。农村选举中出现的选举暴力、贿选等问题，使一些人对农村选举甚至村民自治持怀疑和否定态度。因此，必须通过完善相关法律和严格依法办事来匡正乡村民主选举中贿选、宗族势力和黑恶势力影响等弊端，以程序正义促进结果的公正。第四，继续完善民主评议基层党组织书记的实施办法。第五，不断增强农民在农村改革发展中的话语权，进一步疏通和拓展基层民意表达的渠道。第六，重视非正式制度在农村治理中的作用。例如，传统、风俗、惯例和地方性知识等，在维护乡村社会秩序中发挥着正式制度不可替代的作用。

　　总之，成都市按照科学发展观的要求，在促进城乡统筹发展、推进基层民主建设方面进行了大量卓有成效的改革，取得了引人瞩目的成就。成都市的改革实践表明，我国的社会主义现代化建设已经进入到一个新的发展阶段，一些深层次的结构性问题和体制性问题开始暴露出来，制度创新的任务更加紧迫。改革的综合性特征已经显现，社会的发展更多地体现为整体的进步。因此，不仅城乡发展要统筹谋划，经济、政治、文化、生态等各项改革也必须有机地结合起来。在制度改革方面，地方的自主性空间已经变得相当狭小，党和国家必须从战略上考虑地方治理机制的改革，勇敢地对已经严重束缚科学发展的体制进行突破性的改革。成都在城乡统筹发展和基层民主建设方面积累了宝贵的经验，值得认真总结，有些经验可以上升为党和国家的政策和制度，在更大的范围内推广。

　　(注：课题组总负责人为中央编译局副局长俞可平教授，执笔人为季正矩，俞可平教授审阅并修定全稿。课题组成员有：俞可平、季正矩、任中平、陈林、闫健、朱昔群、庄俊举、徐焕。)