中国政法治理方式的制度变迁——以政法委员会为研究中心

侯猛
【摘要】
对党领导法治批评的一个重要问题是政法委员会制度。但是评判政法委员会制度的利弊首先要建立在对政法委员会制度历史分析的基础上。除了党的意识形态对政法委员会制度的存在和变迁起到关键作用之外，由于司法分工的专门化实际上是与一个社会经济发展水平和政府的财政支付能力有着直接的关系，因此，政法委员会作为协调政法机关的专门机构其变迁受到这些决定因素的制约。 【关键词】隐性司法制度 合署办公事件 职能分化 政治化
现在的司法改革是1949年以来第二次大规模的司法制度改革[1]。这次改革的主要是涉及法律专业化和技术化的问题，司法独立和司法公正开始成为新一轮意识形态的话语。但是改革并不能依靠普遍的司法独立理论来解决中国司法实际面临的问题，我们必须去发现影响司法制度改革的“真实世界”。“真实世界”的知识更多的是中国的“地方性司法知识”，当学者们掌握了使他们更容易获得成功的“普遍性司法知识”的时候，就会有意或无意的忽视、回避和压制这种“地方性知识”。
这种“地方性司法知识”就是中国的政法治理方式，其典型方式之一是政法委员会制度[2]。政法委员会制度是一种非正式的制度[3]，是中国共产党在长期的实践中形成的领导政法工作的制度。政法委员会制度与司法制度改革实际上是紧密联系在一起的。虽然政法委员会制度有时候看起来属于相对次要的问题，但是两次司法改革实际上都涉及到了这一问题。为什么在中国会有政法委员会制度？这是我首先关注的问题[4]。
我注意到，当前法学界关于政法委员会制度的仅有的少数评价以否定居多。一种是比较温和的批评，主张改良政法委员会制度。比如中国法学会郭道晖教授在一篇文章中就认为政法委员会制度在实践中会导致地方党委的非法干预问题。“ 政法委实际上是这些机关（公、检、法、司）的联合体。··· 往往变成司法机关‘···联合办公’，多属互相‘配合’，而很少或取消了‘互相制约’。或者政法委员会的委员制变成政法委书记首长负责制，他个人说了算。重要案件都须给他审批，成了判案的习惯程序。··· ” 为从体制上保持司法独立，他主张“在中央设立中央法治工作领导小组（取消现设的党中央和县以上各级党委中的政法委员会），将法治工作（包括司法工作）统由这个党中央机构领导，它的任务主要是领导、监督与支持各国家机关（包括立法、行政、司法机关）和全军、全民实现‘依法治国，建设社会主义法治国家’的任务，保证党的十五大提出的‘保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权’···”[5]另一种是主张取消政法委员会制度。比如中国公安大学崔敏教授在一篇文章就主张废止政法委员会协调办案制度，取消政法委员会。“过去多年形成的由各级党委政法委牵头，公检法各部门‘联合办公’、协调定案的制度，缺乏法律依据，···由于法院和检察院都必须贯彻政法委的‘协调’意见，实际上他们不可能独立行使职权···撤销各级政法委员会，决不会削弱党的领导，而只是废止了由党委直接过问具体案件的陈规，···撤销各级政法委员会，有利于从制度上保证司法机关依法独立办案···”。[6]
就历史经验论，任何一制度，决不会绝对有利而无弊，也决不会绝对有弊而无利。[7]我更关心的是如果政法委员会制度本身有这样大的弊端，为什么还设置并维持这一制度？制度变迁原理表明每一项制度设立的时候是为了解决当时存在的问题的。有什么样的问题就需要什么样的制度来解决，最初存在的问题需要最初的制度来解决；当问题发生变化时，制度也需要发生相应的变化。也就是说，如果原有的制度不能解决新的问题，就需要发生制度的变迁，直至能够比较好的回应社会问题。我将对政法委员会制度进行功能性的考察，分析政法委员会的制度变迁过程，从而使对政法委员会制度简单的肯定或否定的回答让位于具体细致的分析和批判。
一、 隐性司法制度的展开：清代和革命根据地时期司法制度的实践
某一制度之创立，决不是凭空忽然地创立，它必有渊源，早在政法委员会制度创立之先，已有此项制度之前身，渐渐地在创立。[8]我的研究表明政法委员会制度有其深刻的历史渊源，其设立与两项制度有类似或传承关系：传统社会的三司会审制度和党领导政法制度，当然也并不限于这两种制度。
历史常常有其惊人的相似性，我们现在实行的很多制度都能在中国历史中找到其影子。我以为政法委员会制度逻辑与清代司法特别是三司会审制度以及基层司法实践有着暗含或相类似的关系。这是我的一个大胆的假设,自然需要小心的求证,这种求证必须建立在大量材料的占有基础之上,本文所做的仅仅是初步的解释,有待于进一步的证明和反驳。我们看到，政法委员会制度中的一项重要制度就是案件协调制度，即通常是召开“小三长”（涉案的三方负责人）和“大三长”（法院院长、检察长和公安局长）联合会议来解决重大刑事疑难和“扯皮”案件。从法理上讲，明显的与时下强调要求司法独立的解释相违背，从这个意义上来讲，我将政法委员会制度称之为是一种隐性司法制度。[9]我在理解这个问题的时候发现历史上也出现过类似的制度，这就是三司会审制度。三司会审制度在中国历史上由来已久，从历史的眼光来看，三司会审制度是正式的司法制度，而从时代的眼光来看待这样一种历史制度，也许并不能认为是司法制度，而作为与这一制度在形式上相类似的政法委员会制度自然也不能称之为司法制度，而称之为隐性司法制度。这里，我将以清代为例比较两种制度的联系。清代的司法体制以刑事惩罚为其主要职能，而三司会审制度则适应了这一特点。清代的三法司是指刑部、大理寺和都察院,其主要职能是会审死刑案件。在实际会审过程中，除了与所审案件相关的刑部清吏司长官充当召集人之外，一般情况下，大理寺派出一名寺丞或评事，都察院则派出一名御史参加。由于参加会审的并非各机构的最高长官，因此，这种会审机构又被称作“会小法”。会小法机构对会审案件所作出的处理意见被送往刑部会堂之后，即由该部堂召集三法司的高级会审。参加高级会审的成员都是组成三法司各机构的长官，一般都具有较高的品级，因此，与“会小法”相对应，这一会审机构又被称作“会大法”。[10]之所以实行三司会审制度，一个重要的原因就是出于慎重对待死刑的传统。而且这种制度设立本身我推测是弥补清代司法制度的不足。也就是说，三司会审制度设立的原因可能是由于中国当时缺乏法律职业化和专门化的传统。当然我们可能认为三司会审制度是司法不独立的体现，如在处理死刑案件过程中，刑部既作为一个独立的审级行使复审权，同时也是三法司机构的成员之一，共同行使最终审判权。这与政法委员会制度相类似，政法委员会制度的设立亦是当时社会历史条件的反映。1949年以后废除了旧法统，自己的司法系统又没有完全建立起来，亦没有完备的司法职业队伍，而当时的政治斗争（包括镇压反革命等刑事惩罚）又需要有力的专政工具。因此当时建立政法委员会制度可能有助于弥补司法制度上的缺陷，既能巩固人民民主专政，又能确保少犯错误。而两种制度的背后都隐含了中国文化上都不强调个人的独立品格，因而对事件的处理亦缺乏独立负责的传统，对重大的问题不是个人负责，而是集体决策，集体负责的。
在清代，相比正式的三司会审司法制度，可以谈的上是隐性司法制度的，也许是清代基层的司法实践。清代司法制度的特点是所有的案件最初都由基层行政机构——州或县处理，而州县长官很少经过专门的法律训练，他们处理各类案件，只是将其作为一种行政事务来对待；州县官未受法律训练，因此，他们不得不私下雇佣一些通晓法律的人帮助他们。[11]县官实际上将审判权托付给其背后的刑名师爷。与此相类似，在特殊时期，公检法亦将重大疑难案件提交政法委讨论决定，这里肯定有法律人员缺乏职业化训练的原因，但与清代基层司法实践不同，政法委这一隐性司法制度更多发挥的是其政治化的功能。
政法委员会制度直接来自于党长期领导政法制度的传统。党在中国革命的历史上对政法工作的领导有着比较长的传统，最常见的形式是党委审批制度。在中华民国时期，由于没有建立国家意义上的政权，因此公安司法工作都是直接在党的控制下进行的。基于当时革命形势的需要，客观上党对各项工作都要进行具体的领导，不仅党的各项政策成为司法工作的援引依据，而且有关重大的刑事案件也要受到党的实际影响。[12] “过去在人民军队和革命根据地里，捕人、杀人都是党委审批的，已经形成制度。”[13]最著名的案件是在陕甘宁时期发生的黄克功杀人案件(黄克功是军内的一个旅长),由陕甘宁边区高等裁判所终审死刑, 但由于黄克功的特殊身份,最后请示党中央主席毛泽东后才执行死刑。可以大致认为党委审批案件成为当时党对政法工作领导的具体体现。建国以后，由于种种原因，党委审批案件制度一直延续下来，由于党委审批制度实际上往往是党委某书记或主管政法的书记一个人说了算，不是集体讨论决定的，因此流弊甚广。而这一制度又与政法委员会制度或明或暗的纠缠在一起，因而成为政法委员会制度被诟病的原因之一。1979年党中央在贯彻刑法和刑诉法的文件中对党委如何领导司法工作做了明确的规定，同时决定取消党委审批案件的制度。而政法委员会制度作为党对政法工作政治上、思想上和政策方针上领导的制度得以保存和延续下来。[14]但是我们看到，在中央一级往下的政法委员会的运作很难明确划分政策指导和具体案件干预的区分，事实上党委审批案件制度往往还在影响政法委员会制度的运作。
二、1952年合署办公事件：政法委员会协调行政、司法和立法职能的变迁
一项制度的产生在根本上是当时社会经济生活的产物。交易成本是一项制度得以存在的基础。制度变迁的成本与收益之比对于促进或推迟制度变迁起着关键作用，只有在预期收益大于预期成本的情形下行为主体才会去推动直至最终实现制度的变迁。[15]我在分析政法委员会制度的时候发现，在这项制度的背后有这样的因素：首先是政法委员会的运作首先受到财政经费的制约，其次是国家主义观念的盛行，国家在社会政治生活中起着决定性的作用，由于没收私人资本，强调社会主义公有制，因此维护国家政权和国家财产成为政法系统的首要任务；而在意识形态上，除了国家主义盛行之外，政治服务的要求和具体决策集体负责制和民主集中制被提倡。我的切入点将以1952年政法机关合署办公事件作为线索，关注并解释这些变量是如何影响政法委员会制度变迁。
可以查询的历史表明，政法委员会制度正式建立于1949年以后， 1949年中央人民政府委员会辖政务院，除下设各部等专门行政部门之外，亦设立联系与指导性的委员会，包括政治法律、财政经济、文化教育和人民监察四个委员会，地位较高，指导相关各部门。[16]政治法律委员会指导最高人民法院、最高人民检察署、司法部和法制委员会。关于政法委员会的性质，董必武同志曾专门指出：政法委员会是指导各个政法部门工作的机构。我们在大行政区和省设立政法委员会，就是为了帮助总的领导上解决政法部门的具体领导问题，它和政法部门是‘指导与联系’的关系。对这几个字的解释就是：当指导者指导之，当联系者联系之。这样做，从政府组织法讲，从实际工作讲，都不受影响，并不因此影响各政法部门在政府中的地位，也不影响各部门的独立业务。[17]
但是到1951年底，由于建国初期财政经济困难的原因，为争取国家财政经济状况基本好转，需要精简政府及军队方面的人员，以适合于当时的需要及人民能够负担的状况，为响应中央能够合署办公的就合署办公，有些机关应裁的裁，应并的就并。中央政法部门采取合署办公的办法，即将中央政法五个机关：政法委员会、司法部、法制委员会、最高人民法院、最高人民检察署联合起来办公，其声称可以节省人力物力，力量比较集中。虽然合署办公不等于合并，但是我们仍可以看出，司法分工的专门化实际上是与一个社会经济发展水平和政府的财政支付能力有着直接的关系。而党的意识形态的号召也导致了这一制度的变化。
由于合署办公，必然会出现富余人员现象。于是在此期间，五机关将多余人员分为四个组到各大行政区去进行调查研究。从派出去的人员提交的视察报告中，声称发觉司法机关里面的队伍中存在着严重的组织不纯和思想不纯。于是这些情况被反映到党中央，不久就在全国范围内开展了司法改革运动。而以意识形态作为选择司法人员的标准，将不符条件的人员清除出去，又导致了司法人员数量和质量上的严重不足，政法委员会又不得不开始将训练政法人员作为自己的工作重心，政法委员会的职能和权威得到了进一步的强化。
合署办公的本意是节省财力，虽然中央的本意并不认为合署不等于合并，但是由于以节省财力为根本指向，几家合署办公亦没有基本的程序可以遵循，因而在有的地方为了节省财力，增加效率出现合并现象亦不足为奇，因为在那个时候对司法专门化的强调基本上是多余的，重要的是迅速有效的镇压反革命。对效率的强调异乎寻常，“我们有些时候超乎正常，如在镇反工作中，有些地方在下面就是公安、法院、检察院共同成立办公室，公安主办，检察院批准逮捕后法院出名判决，一个会议上就决定了。说明过去在运动中办案有些是很草率的”[18]此外还出现了撤销有关政法机关的现象，在合署办公过程中，在有的地方就将检察署裁撤了。事实上，当时中央也有个精神，就是凡属地方公安机关负责人兼当地检察长的，检察署可与公安机关合署办公。[19]在五十年代末，在中央司法部亦被取消。
合署办公的核心是公检法三家，当时在司法工作中十分强调公安、检察、法院三部门，互相制约，互相配合，主要是基于发挥整体效力，共同向反革命分子和犯罪分子作斗争。虽然不敢肯定共产党的公检法三机关通力合作的传统始于合署办公时期。但是，合署办公可能在制度上强化了这一传统，公检法的紧密关系在制度上得到了肯定。而这一制度成为政法委员会得以保存到现在的一个重要理由。三家联合办案的传统延续到现在，但是在内容和程序上发生了变化，发展到现在可以归纳为三家相对独立办案，政法委员会组织协调。而政法委员会的协调功能亦发生弱化。当前“严打”期间在政法委员会内部设立严打办公室，形式上和原来的基本相同，但是在实质上发生了变化，三家不再是一个会议决定，而是接受布置的严打任务，分别行动，各自比较独立的运作，能够按照刑事法律来办事。至于严打办公室的主要职能是对各个政法部门的有关资料进行统计汇总（如发案率，督办刑事案件侦破数，严重刑事犯罪类别的统计等等），其目的一是向上级机关和同级领导同志汇报，以此作为决策的依据；另外就是向公众公布以求安定民心。协调功能的弱化来自于政法委员会自身对公检法三机关控制的减弱，主要是政法委员会已经一般不对具体的、通常的案件加以干涉，而且对政法部门的人事亦没有决定权。
我们看到在合署办公中并没有将民政工作纳入进来。因为对政法工作还有一层理解，即狭义的政法工作是不包括民政事务的。政法工作的最重要任务被定义为开展敌我斗争。因而将民政排除合署办公之外，这实际上暗含了专业化划分的理由。民政事务更多的是处理社会事务，人民的生活和民主建设，而公安司法事务处理更多的是镇压反革命，敌我斗争的专政工具。简言之，前者是人民民主的需要，后者是人民专政的需要。从政法委员会协调各项事务的发展来看，民政事务在政法委员会协调工作中的地位从中心走向边缘。在合署之前，民政和公安司法事务同属政法工作，是政法委员会协调的同样重要的工作，都是为了完成政治任务的需要，因此就政法委员会本身来看，协调行政和司法事务的严格划分不是很重要。民政工作主要包括政权建设、优抚工作和救济工作，协调民政工作成为建国初期政法委员会最重要的工作之一。政权建设是建国初期非常重要的任务，在当时政法委员会的工作报告中亦被列为首位。[20]原因很简单，当时的人民代表大会制度尚未建立起来，因而也谈不上独立的运作，因而需要政法委员会组织协调有关部门召开各界人民代表大会，实行普选制。而以后的历史表明，当人民代表大会制度建立和完善之后，政法委员会这一方面的职能基本上已经被削弱。在八十年代以后，开始推行农村村民自治制度，政法委员会并未起到什么作用，在有的地方基层民主政权建设是由民政部门和组织部成立临时办公室帮助农村换届选举。而在优抚和救济方面，由于革命刚刚胜利，全国约有三千万烈属、军属，二百万复员转业军人，其中有六十余万残废军人，妥善地照顾和安置他们是一项重大的政治任务。而建国初期灾害频繁发生，亦导致政法委员会协调做好救灾工作。在公安工作方面，镇压反革命的斗争成为主要运动。相比之下，司法工作的重要性并不如民政和公安工作那么重要。在司法工作方面，司法部门开展了反对旧法观点和整顿各级人民司法机关的司法改革运动，清理了当时各级人民法院积压的大批案件，并改判了一些错判案件。
政法工作虽然主要涉及到协调行政和司法两个方面的事务，实际上关于协调立法方面的工作也有所涉及。合署办公还包括当时负责立法工作的法制委员会。立法亦作为政法工作的重点。回顾历史我们看到当时亦比较强调立法为经济建设服务。在《一九五四年政法工作的主要任务》文件中就将立法工作摆在前面。董必武解释认为“目前立法工作特别是保卫经济建设的立法工作，相应落后于客观需要，今后如果要按法制办事就必须着重搞立法工作”[21]当时立法工作主要是法制委员会在搞，并且要求与政法委员会各部门以及各有关业务部门合作解决。实际上，政法委员会不仅协调立法工作，在个别情况下本身亦主持过法律的起草。[22]文革之后，立法工作成为人大的重要任务，政法委员会基本上不再协调立法事务。
我们看到政法委员会在长期的演变过程中，民政事务和立法事务开始从政法委员会的协调事务中分离。协调公检法不仅成为它的核心事务而且是惟一的具体事务，而这一职能也发生了较大的转换。在中央实行改革开放政策之后，以阶级斗争为纲转向以经济建设为中心，在一定程度上镇压反革命不再成为政法工作的重点。而在七十年代末期，由于知青和农民大量进城，就业成了大问题，因而在大城市社会治安严重恶化，而在经济领域中亦出现大量的经济犯罪案件。因此这一时期，政法委员会主要协调的事务就是严打[23]和社会治安综合治理，通过这种协调功能将严打与社会治安综合治理结合起来。这一职能一直延续至今，亦成为政法委员会得以发挥作用的主要理由。[24]
三、法治建构背景下政法委员会的定位与走向
任何一制度，亦绝不能历久而不变。任何一项制度，决不是孤立存在的。各项制度之间，必然是互相配合，形成一整套。制度虽像勒定为成文，其实还是跟着人事随时有变动。[25]在几十年的发展过程中，政法委员会制度发生了很多的流变。它的存在正是建立在对公安制度、检察和法院制度协调的基础之上的。为了保证中国宏观上政治任务的完成，而这种政治任务需要专门的部门协调完成，由此建立政法委员会制度来协调公检法制度,使得整个司法制度带有强烈的政治化色彩。这一点与西方司法制度有所不同，司法更强调个案研究和纠纷的解决，其司法能动主义的色彩似乎不如中国浓重。另一点就是协调公检法除了政治意识形态的理由之外，还表明了中国司法分工专门化的不发达，正如我上文所分析指出的，司法分工的专门化实际上是与一个社会经济发展水平和政府的财政支付能力有着直接的关系，政法委员会作为协调政法机关的专门机构其变迁要受到这些决定因素的制约。
在当前社会转型和市场经济的时期，政法委员会的政法职能与运作功能发生了诸多变化。在某种意义上讲，政法委员会其所名义上的职能与其实际的运作表现差别很大。首先是党领导政法工作的机关并不限于政法委员会，政法委员会的地位并不高。虽然政法委员会作为党领导政法工作的职能部门，承担的是从宏观上统一领导政法工作的责任。但是在党的机构中，当前纪律检查委员会的角色凸现出来，反腐败斗争是政法工作的重要内容，而纪委在大案要案中扮演着极为关键的角色，亦在这些方面具体指导和协调公检法的工作，因此，政法委员会的权力有限。
更重要的是，现在的法律远远超出了“政法”之含义。整个社会开始强调法治，法律理念发生了变化。由于意识形态影响制度变迁，因此，法治意识形态的产生不可能不对政法委员会制度的变迁产生影响。法治意识形态的影响就是法律制度已不仅仅理解为巩固国家政权的需要，而是建设社会主义市场经济的需要，是维护公民政治权利和经济文化权利的手段。过去政法委员会的协调公检法制度似乎更注重巩固国家政权和维护社会稳定的需要，相对而言，并不是很注重对公民权利的强调，甚至平衡国家权力和公民权利之间的冲突。政法委员会如何适应法治意识形态的要求是一个棘手的问题。
法律领域的扩张也显现出政法委员会对法律事务协调能力的不足。从应然角度来看，政法委员会对刑事、民事、行政，在建国以后相当长期，由于旧有的法律体系已经完全被废除，而且在经济生活领域实行了计划经济，民商事方面的法律并不发达，政法委员会协调事务多限于刑事领域。而在建立市场经济法律体系的过程中，政法委员会仍然多局限在刑事领域，与作为党领导政法法律工作的专门机构的要求不相符，在整个法律制度的建构和运作中，政法委员会的角色实际上被边缘化。
公检法运作的相对独立实际上导致政法委员会协调功能的弱化。市场经济的发展要求建立起比较完善的法律体系和法律运行机制，相对来讲，公检法三机关较之以前，更加注重法律规则和法律程序的运用，建立了各自相对独立的运作体系。在这种情况下，政法委员会作为原有政法制度不完善下的辅助性制度，其意义理应发生变化，因此在学界提出废除政法委员会制度亦不足为奇。事实上，作为政法系统的长期领导人，董必武同志还专门谈到政法委员会的废除问题，他说：政法委员会本身，除了‘指导与联系’政法各部门外，就没有什么别的工作，在各部门的工作逐步建立与加强之后，政法委员会本身即将逐渐被否定。[26]因此，可以看到，政法委员会在成立之初其本身就已经包含了自我否定的因素。现在公检法三家角色的变化对政法委员会事实上己经产生了一些影响：首先是司法（法院）独立的强调。在相当长的时期内，公安的角色最为重要，[27]因而在相当多的地方政法委员会的书记都是由地方的公安厅长或局长兼任，这样的做法不利于政法委员会作为一个相对独立的协调机构来处理问题。而现在正在进行的司法改革又开始强调法院作为社会正义最后防线的重要作用，注重解决法院的地位以及在处理社会纠纷中的功能，法院在整个政法系统中的作用被凸现出来。如果法院是最后一道防线的话，那么政法委员会的所谓协调公检法的功能就没有必要了，法院在某种意义上代替了政法委员会的角色。另一个因素是法律职业化的逐渐形成。我们已经有了专门的人民警察法、检察官、法官法。政法委员会作为党的专门机构协调公检法，扮演什么角色，需要什么样的人来协调，是一个非常大的问题。[28]各个政法部门独立能力的增强，相应带来的是政法委员会对政法各部门的控制力的减弱。[29]不仅政法各部门对重大问题可以直接向党委汇报，而且政法委员会对政法各部门的人事安排亦没有决定权。重要的是，政法委员会的人员较少，地位较低，加之财政拨款有限，因而对很多问题实际上是无力顾及的。
就整个制度的变迁来看，政治化一直是政法委员会的主要特点。虽然从形式上实现了从政治治理模式向社会治理模式的转变，其相关职能慢慢分化出去，由专门机关负责，即作为政治治理模式的镇压反革命不再是政法工作的中心，取而代之的是社会治安综合治理（涵盖了“严打”）成了政法委员会的重要职能。但是实质上其政治导向的意味并没有变化。有关协调公检法的案件亦主要从维护社会稳定和国家政权的大局出发。社会治安综合治理使得政法委员会的协调功能从原来仅限于政法部门扩大到政府的各个部门包括居民小区和群众，但由于所协调部门的增加以及各部门性质的差异，协调的程度其实发生了很大的变化，以前的那种公检法类似“干预”型的协调被现在仅仅是“招呼”或“召集”型的协调所代替。
重要的是，从发展趋势来看，社会治安综合治理开始成为政法委员会主要的具体工作。政法委员会的存在的理由首先是基于党对政法工作领导的需要，而判断其职能发挥的标准将主要是基于协调社会治安综合治理的能力。如果社会治安综合治理存在很大问题的话，那么政法委员会的协调能力包括存在理由都有可能受到质疑。然而问题就出在这里：“从新制度经济学关于国家起源和性质的论述可知，国家的主要职能是提供安全、正义、法律等公共服务，维护社会的秩序。居民以向国家缴纳的税收，换取国家提供的上述服务。由于国家这种统一暴力职能（这种暴力职能的发挥是由专门的国家机关即公检法实行——笔者注）的形式是效率最高的，所以，也不会有其它暴力机构企图代替国家职能。因为以其它任何形式替代国家行使维护治安得职能，都是社会资源的浪费”。[30]因此发动整个社会的各种力量进行社会治安综合治理，在一定时期内可能会有一定的效果，但从长期来看，由于不利于劳动分工和专业化的发展，因此必定会造成整个社会资源的浪费，反而不利于问题的解决。既然国家行使暴力是最有效率的，那么解决治安问题的办法就应当由专门的国家机关（主要是公安机关）进行，通过充实国家专门机关的力量来维持社会治安。在一定意义上，不提“社会治安综合治理”并不表明社会力量不参与治安情况。事实上，每一个法治健全的社会，人们对专门国家机关治理能力越是信任，社会参与能力越高；反之，越是强调社会治安综合治理，往往表明了国家专门机关治理能力的下降[31]。因此，社会治安如何治理的问题在一定意义上决定了政法委员会发展的走向，也成为中国政法治理方式的重要内容。[32]
【注释】
* 本文的初稿曾得到北京大学法学院硕士生吴昊、博士生张翔和黄勇三位同学仔细的评阅，提出了不少批评和建议，许多意见在我的修改过程中多有反映，特此致谢。当然，文章所出现的所有问题由作者本人负责。
[1]第一次司法改革是指一九五二年司法部门在“三反”“五反”运动胜利的基础上开展的批判旧法观点、旧司法作风和改革司法机关的运动。其目的是划清新旧法制的界限，并从政治上、组织上、思想作风上整顿各级人民司法机关；在全国范围内系统地逐步建立和健全人民司法制度；肃清旧法观点在法律教育工作中的影响，改革大学的法学课程，使之能适应培养新中国政法干部的迫切需要。
[2] 中国政法治理方式的特点是共产党对政法工作的领导，具体制度方面除了政法委员会制度之外，还包括纪律检查委员会制度以及中共中央曾经临时成立的宪法修改委员会或宪法修改小组，进而由中共中央向全国人大提出修宪建议的制度，等等。本文主要谈政法委员会制度。
[3] 本文将政法委员会制度理解为非正式的制度，意在说明它是在现有法律制度框架之外发挥作用的制度。当然从党的制度框架来看，我们仍然可以称之为是一种正式的制度。
[4] 在考察这一制度之前，还必须注意“政法”这一词的含义。“政法机关（政法系统）”是中国特定历史时期所产生的概念。与西方法治的司法、行政、立法功能分立不同，中国有专门的政法系统，不仅将立法工作，而且将法院、检察院、公安、国家安全、监狱、社会事务（救灾救济等）工作作为一个管理系统。而在这个组织系统的最高层就是中央政法工作领导小组。政法系统具有强烈的政治服务的倾向，即是遵循马克思主义意识形态理论，其根本任务是巩固人民民主专政。
[5]郭道晖：《实行司法独立与遏制司法腐败》，载《依法治国与司法改革》，中国法制出版社1999年版。
[6]崔敏：《论司法权力的合理配置》，载《依法治国与司法改革》，中国法制出版社1999年版。
6 原话援引自钱穆：《历代政治得失》，三联书店2001年版，第5页。
[8] 钱穆：《历代政治得失》，三联书店2001年版，第5页。
[9] 隐性司法制度这一概念的使用受到北京大学茅海建教授在讲授《中国近代政治制度史》之“清代司法制度”时的启发。但是本文认为政法委员会制度是一种隐性司法制度，主要是基于政法委员会在一定程度上削夺了司法权的行使，虽然不是一种正式的司法制度，实际上发挥着司法制度的功能。
[10] [美]D.布迪 C.莫里斯：《中华帝国的法律》，朱勇译，江苏人民出版社1993年版，第128页。又见郑秦：《清代司法审判制度研究》，湖南教育出版社1988年版，第24页起。
[11] [美]D.布迪 C.莫里斯：《中华帝国的法律》，朱勇译，江苏人民出版社1993年版，第112页。
[12] 以陕甘宁边区为例，虽然当时也建立了审判机关、检察机关和公安机关，但是党的政策仍然成为实际案件审理过程中的依据，如1940年9月，中共中央社会部要求不能无证据无法律地乱捕乱杀···。参见杨一凡等主编：《中华人民共和国法制史》，黑龙江人民出版社1997年版，第754页。
[13] 《江华司法文集》，人民法院出版社1989年版，第146页。
[14] 此外，作为党委领导司法工作的方式还有请示汇报制度，即是司法机关负责同志直接向党委反映情况，不必经过政法委员会。
[15] [美]道格拉斯·C·诺思：《经济史中的结构与变迁》，陈郁等译，上海三联书店1994年版，译者的话。
[16]细心的读者不难发现，此时的政法委员会是属于国家机关的正式机构，而后来的政法委员会则发展为党的职能部门。作为国家机关的政法委员会什幺时候撤销的，无从考证，但是大体上是五十年代末或者是六十年代初期左右。而在六十年代初期，党中央成立了中央政法工作领导小组，这一小组在文革时发挥的作用最大，并且延续到八十年代初期党中央成立了政法委员会为止。政法委员会继承了中央政法工作领导小组的职能，成为党内的正式机构。应当说，政法委员会的性质从国家机关演化为党的专门机构反映出一个很重要的问题，就是党接受马克思主义意识形态关于专政工具的学说，试图强化执政党对政法工作的直接领导。但是其局限也许在于与原来作为国家机构相比，在党内设立政法委员会协调公检法事务是一种党政不分的表现。
[17] 董必武：《关于改革司法机关及政法干部补充、训练诸问题》（一九五二年六月二十四日），载《董必武法学文集》，法律出版社2001年版。以下如无特别说明，董必武的文章均出自此文集。
[18] 董必武：《目前中国的法律工作概况》（一九五五年九月八日）。
[19] 从历史可以看到，现在有关警检一体化的争论实际上曾经运作过，在一定意义上讲不是学者争论的结果，而是社会生活变迁的结果。
[20] 以彭真在政务院第八十四次政务会议上的报告为例，《关于政法工作的情况和目前的任务》（一九五一年五月十一日）中谈到一九五一年的工作任务是：一、加强政权建设；二、继续镇压反革命活动；三、准备完成土地革命···
[21] 董必武：《关于<一九五四年政法工作的主要任务>的说明》（一九五四年一月十四日）。
[22] “处理战犯条例，政委（政法委员会）已经组成了一个十七人的委员会，以彭泽民副主任为主任，着手起草”，引文同注21。
[23]严打主要打击严重危害治安的刑事犯罪和严重经济犯罪
[24] 现在政法委员会的职能的设置基本上仍旧是按照《中共中央关于成立政法委员会的通知》（中发[1980]5号文件）的规定，即联系、指导政法格部门的工作；协助党委和组织部门考察、管理干部；组织和开展政策、法律和理论的研究工作；组织党内联合办公，妥善处理重大疑难案件；组织和推动各方面落实“综合治理”的措施。
[25]钱穆：《历代政治得失》，三联书店2001年版，第5页。
[26]董必武：《关于改革司法机关及政法干部补充、训练诸问题》（一九五二年六月二十四日）。
[27]在《中共中央关于加强政法工作的指示》（一九八二年一月十三日）中，就强调政法机关是人民民主专政的工具，公安更是要害部门．．．
[28] 以着装为例，现在的公检法都有专门的服饰，象法官还有法袍，期望政法委的干部穿著便装协调公检法的事务似乎是不可想象的。
[29] 文革期间例外，当时的中央政法小组规定，政法各部门向中央的请示报告要先报经政法小组审核。
[30] 王跃生：《小脚侦缉队的作用与局限——谈谈制度与国家》，《经济学家茶座》第二辑，山东人民出版社2000版。
[31] 从另一个角度来看，社会治安综合治理亦表明国家权力试图向社会扩张，但是国家权力未必就能够实现预期的效果。有关国家权力向社会深入的分析，可参阅朱苏力：《送法下乡——中国基层司法制度研究》，中国政法大学出版社2000年版，第一章“为什幺送法下乡”。
【写作年份】2003 北大法律信息网