侯猛:司法改革背景下的政法治理方式

一般认为，政法委员会的制度运作有干预司法之嫌，本文在考察基层政法委员会制度的运作之后认为，政法委员会对整个政法制度（公安司法制度）产生影响的决定性因素不仅仅是由于制度文本的规定，而要看各种权力在实际运作中实力的对比。由于受到种种条件的限制，政法委员会制度本身至少在基层并不能真正做到干预司法。但是，由于政法委员会在人事上实际采取行政首长负责制，因此“第一把手”往往会越过政法委员会制度设计的界限，从而导致“干预”司法的产生。

【关键词】基层政法委员会 权力博弈 案件协调 行政化

　　在司法运作的过程中，政法治理在相当多的地方和场合仍然是一种重要的解决纠纷（维护社会治安）的方式，也是现在进行的司法改革必须要面对和思考的问题。本文主要讨论的是作为政法治理主要方式的政法委员会制度。与一般学术见解不同，我将证明政法委员会至少在基层并没有真正干预司法，政法委员会制度作为政法治理的主要方式有其存在的必要。

　　政法委员会制度是广义司法制度的重要组成部分，该问题虽然没有进入主流法学研究的视角，但实际上又客观存在并发挥作用。而为数很少的、涉及过这一问题的研究，仅仅还停留在简单的学理解释上，也没有很强的解释力。[1]这种解释就是认为政法委员会的存在起到了干预司法的作用，并预先假定政法委员会制度有违法治的理念，有干预司法之嫌，因此得出的结论就是在进行司法改革的过程中，直接或间接的取消这一制度。这种解释占据了法学界的主流。之所以如此，并不是因为事实确实如此，而是因为由于大多数的人不会亦没有考虑过这个问题，他们接受这种解释只是因为他们仅仅接受了一种解释而并不会去寻求论证。这里，我将寻求另一种解释，我亦预先假定政法委员会制度是一种隐性司法制度[2]，但是我并不将政法委员会“干预”司法的说法作为教条，我将对这一说法做实证的考察，并细致的分析政法委员会在多大程度上、多大范围内对政法制度（司法制度）产生影响，这种影响是否算是“干预”司法以及监督司法和“干预”司法是否有比较明确的界限。

　　一、“论证取消政法委员会？”----研究进路、方法和背景材料

　　我的切入点将是考察基层（县一级）政法委员会制度的运作。县级政法委员会是政法委员会制度设置的最低一级，再往下到乡镇一级就没有设置这一机构，因此县级政法委员会往往面临的是最大量、最直接的问题。这些问题往往是具体的问题，因而也被认为是“干预”司法最有力的证据。这也说明基层政法委员会与中央政法委员会在制度运作上存在着重大的差别。事实上，一项设计的制度往往只解决一个问题。这一制度设计将政法委员会定位在从宏观上统一组织领导政法工作，这对中央政法委员会来讲比较适用。但由于政法委员会制度内部有不同的层级，中央和基层的政法委员会在机构设置、权限范围等方面有很大的不同；因而不宜将对中央政法委员会的制度设计形式生搬硬套至基层政法委员会。

　　调查选取的是苏北S县政法委员会，也是我的家乡。通过我父亲的私人关系，事先已经打了招呼，因此调查颇为方便，能够比较顺利的了解到比较真实的情况。但是，我调查似乎颇不是时候，此时正值县里进行机构改革，实行“一刀裁”，据说政法委员会的几个“头头”都要下。因而父亲催促我赶快回来做调查，因为再上来的一批人，父亲并不认识，父亲认为，在允许你调查的时候有可能对你有所保留。话说的有一定的道理，去调查时，我还携带了北京大学法学院开出来的社会实践介绍信，但是信的作用似乎并不是很大。在和接待的秘书寒暄的时候，他多次笑着对我说“领导（此处是指我的父亲）交代的事情，我们得积极完成”，而当我把介绍信交给他时，他非常客气的说：“有你父亲的一句话就够了，还开这个啊”。也许，就在基层调查而言，正式的制度关系（法学院的介绍信）的作用往往不及非正式的制度关系（父亲的私人关系），私人的权力资源对调查起到了重要的作用，也能够使我进入这个一般人难以深入涉足、“政治性”很强的研究领域。不过，我的北大博士生的身份在一定意义上也便利了我的调查，虽然他们并不寄希望我能够通过向上面反映什么问题解决他们的实际困难（这实际上也夸大了我的能耐），但是还是希望我??北京大学的博士生－??能够写出什么东西出来并对政法委员会制度有所论证。一位政法委的普通干部和我交谈时说到他很想写一本关于“党的政法工作概论”的研究著作，这方面的问题国内没见人专门研究过，他酝酿了多年，苦于工作和家庭的负重以及资料的匮乏，因此他很真诚的希望我能够将这一问题深入下去。另一位即将下台的政法委副书记不无调侃的要求我论证要取消政法委员会，他说：“最近实行大法官制度，还穿着黑袍，都要跟国际接轨了。都说50年不变，现在是人家不变，我们跟着变。”除了我的私人关系和我的正式身份之外，调查的时机虽说正值机构改革，但是实际上也方便了我的调查，因为那几天机构改革，政法委员会的人员都无心工作，正好可以和我聊天将他们想说的和原来在台上不方便说的都说了出来，这在一定意义上保证了调查的真实性。[3]

　　二、“规定都写在墙上了”－－基层政法委员会的制度框架

　　由于政法委员会制度的合法性来源不是来自于法律的规定而是党的文件，因而往往会引起非议。然而，由于中国坚持党领导下的法治以及在法律中亦没有明确反对这一制度设计的内容，以此来说明政法委员会制度违法的理由并不充分。只有细致的分析和考察政法委员会制度的实际运作，讨论其是否具有合法性、是否可以合法化才具有现实的意义。我的考察将首先从分析政法委员会的制度框架开始。 　　

　　政法委员会的制度框架的第一个重要内容是其组织机构设置的问题。我去调查的第一天是下午，正好县委组织部打来电话，通知亦即宣布政法委员会的四个干部退居“二线”，其中包括三个政法委副书记全部下台（政法委还有一个副书记保留，但并不在政法委上班，这位副书记其实相当于是兼职，他主管“610”办公室，其他不问）。也许是事先已经预知，三个副书记那天下午没有一个来上班。而这次县级机构改革（实际上主要是人事调整）将原来的4个政法委副书记的编制压缩到2人。而在此之前，政法委已经根据省级的机构改革方案在机构设置上作了较大的调整：在1998年以前，政法委员会就只有一个办公室，政法委的各项工作都是分工到个人的。1998年以后，设置了秘书科、综合治理科、案件督察协调科。另外，社会治安综合治理委员会办公室亦设在政法委员会，政法委员会和社会治安综合治理委员会基本上就是“一套班子，两块牌子”。[4]在“严打”期间，还设立“严打办公室”放在案件协调科，据说这是基于阶段性工作的需要，其主要工作是汇总公检法的各项统计指标。总的看来，政法委员会的机构设置受到机构改革的影响，并没有完全固定下来，随时可能会根据编制的需要进行调整和裁撤。[5]政法委员会内部组织机构的不稳定性和临时性很难让人相信其有一个很好的运作形式。而且，在一定意义上讲，政法委员会机构规模的大小（与公检法三家相比由于事务相对很少，人员亦远远少于这些部门）实际上影响到了它职能的发挥。

　　政法委员会的制度框架的第二个重要内容是其职能问题。虽然政法委员会的职能在党的专门文件有比较详细的规定，但是实际情况却有相当大的差别。正如该县一位下台的政法委员会副书记所说：“规定都写在墙上了，你自己看吧” （注??该县政法委员会将有关职能的说明制作成版挂在了墙上）。而另外一位下台的副书记则直截了当的说道：上边的有关职责的规定，只有一条是“实”的，其他都是“虚”的，即“协调有争议的重大、疑难案件”。[6]据我的观察，除了案件协调权力（在党的文件中有时又称执法监督权[7]）之外，政法委员会按照规定还有一些比较具体化、具有可操作性的权力，包括但不限于以下几项：

　　一是协管干部权，协管干部权实际上与政法委员会管理政法队伍的职责密切相关。[8]权力的大小决定职责实现的程度。虽然《中共中央关于加强政法工作的指示》（中发〔1982〕5号文件）明确规定，各级党委的政法委员会“协助党委和组织部门考察、管理干部”，而且这一权限在以后的中央文件中又再次重申。但是实际上这一权力主要掌握在组织部门，组织部门不愿将这一权力与政法委分享。因而政法委对于管理政法队伍这一职能的发挥多限于政治口号上，其实际作用并不是很大，干部的任免权力主要掌握在组织部门，以及政法各部门自身。

　　另一个是综合治理一票否决权，由社会治安综合治理委员会（暨政法委员会）行使，否决内容包括各级党委、政府先进荣誉的评选资格，机关、团体、企业、事业单位评选文明单位或升级的资格，主管领导、治安责任人评选受奖、晋职晋级资格。不过，按照政法委干部的说法，这一权限亦没有严格按照相关规定进行落实。 　　

　　政法委员会最可以操作的权力也许是执法监督权。执法监督权其实涵盖了案件协调权。不过，现在把政法委员会原来具有政治意味的“管理”（公检法）活动称之为“执法监督”，从语词上来说，是一种将政法委员会从政治化向法治化（制度化）的努力，试图表明政法委员会将在法律规定的范围内监督各部门，保证他们独立办案。虽然在具体的运作过程中，政法委的“监督”也许与原来的“管理”并无实际差别，甚至有可能用“监督”一词将政法委“干预司法”合法化。但是，我们仍然不应忽视“监督”这一语词的力量，以及由此可能产生的一系列哪怕是具有负面作用的制度建构。就法律监督而言，一般包括政府自身监督、人大监督、舆论监督等，各自都是相对独立的。但是我在县里的调查却是另一种情形：该县县委成立了执法监督工作领导小组，试图通过党的监督的形式将这些监督统一起来。具体的做法是由县委副书记兼政法委书记任组长，成员来自县委政法委、人大法工委、政府法制局、政协法制委、纪检委、组织部、宣传部、报社、电视台、公检法司等部门，下设办公室在政法委案件督察协调科。其声称这样在全县就可以形成“党委统一领导，党政齐抓共管，政法委组织协调，部门各负其责，依靠群众参与和支持的领导体制和工作机制”。[9]这种做法本身的合法性及其效果我并不打算做论证，我的列举只是说明，基层政法委员会除了自己行使执法监督权（公检法三家案件协调权）之外，还对其他执法监督如人大监督、舆论监督等起到所谓的“协调”的作用。政法委员会不仅协调监督诸多部门而且协调事务的范围也很广。政法委员会涉及的范围不仅包括刑事司法，有时甚至还涉及民事司法、行政执法，参与行政纠纷的协调。不过，与刑事案件协调相比要少很多。

　　三、权力博弈过程中的基层政法委员会

　　一个制度本身的实力越强，其影响力越大。如果我们要研究政法委员会制度如何影响其他政治法律制度，一定要分析和考察这一制度本身的情况以及与其他制度如何相互联系的情况。政法委员会的权力实际上是通过与其他各种权力的博弈过程中得到实现的。[10]在调查中，我听到了这样一句关于政法委员会现状的“口头禅”：“无权、无钱、储存老干部”：

　　“无权”的另一种解释是，在权力博弈中政法委员会的权力处在劣势。在公安、检察、法院、政法委四家关系中，由于公安部门实力最强，而法院和检察院的地位又比政法委在行政级别上的地位高（一般说来，政法委书记的地位比法院、检察院长要高一些，但是政法委书记并不能代表政法委员会这个机构的级别，就机构本身来讲，政法委又要比法院、检察院的制度地位要低），再加之现在强调独立办案，政法委员会的协调功能并没有足够的权威。那么，权力博弈到底是怎样的过程呢？一般说来，一项权力只有通过同其他权力的实际对比过程中才能得到确认；而且一项权力如果强有力，与其他各种权力的较量，往往一次就可以完全实现；反之，如果权力弱化，则需要通过多次博弈才能实现对其他权力的说服和控制，甚至还不一定实现其预期的效果。在政法委员会召开一般性的专门案件会议的过程中，有些情况下，按照正常程序应当是公检法三家负责人集中开会。但是，如果是要求公安局长来参加，但公安局长往往是不来的，因而替代的办法是请副局长来，后来副局长不来，股长来也行，最后干脆是谁接电话谁来。由于公检法三家来开会的时间前后不一致（拖拖拉拉），因而最后的结果是“来一个说一个”。这样，以政法委员会为相对主导的“一对三”的权力对比关系的司法场域完全被解构了。[11]原来具有一定垄断性质的政法委员会主导的司法场域变成了三个单独的政法委员会“一对一”权力关系的司法场域。“一对三”的司法场域的设计有助于政法委员会权威的树立，而分解之后实际上导致权力关系的倒置：政法委员会权力由主动而转换为被动的角色，协调关系变成了类似于“请求”的关系。

　　政法委员会制度的运行与其相应的财政制度密切相关，财政支付能力实际上决定了政法委员会制度实际运作效果的全过程。基层政法委的办公经费往往是由县财政统一划拨，其权力的发挥要受到财政权力的限制。该县财政拨付的经费很少，据说该县政法委员会一年的经费只有2万多元。那么钱从那里来呢？按照他们的说法，难听一点说，就是四个字：“索、拿、卡、要”。其实也就是主要通过政法委员会领导人与其他部门领导人之间的私人关系得以实行的。该县由于县委大院已经拍卖作商用，政法委只好自己在外面租房子，但由于经费不足，因此主持政法委工作的副书记就找到土地局长，请求土地局帮助解决场地的租借问题；至于政法委的喝水吃饭问题往往也要借助于其他有经济实力的部门。我们看到光是维持政法委日常费用，政法委还要通过借助土地局等其他部门权力的“救济”，政法委要想运作维持除日常运作以外的其他职能亦是非常困难的。而政法委员会的干部由于只吃财政的饭，对于专门事务自然不愿管的太多（要花钱），甚至“巴不得（有关部门和平民百姓）不要找上门来”。甚至为了维持政法委的运作，政法委员会有时还会通过一些制度化的途径来获取财力资源，将非正当的获取途径合法化。我在调查中发现在《X市社会治安综合治理委员会关于实施国家、集体财物被盗责任赔偿的若干规定》中，就规定责任赔偿人在缴清赔偿金后，社会治安综合治理委员会（政法委员会）应及时将赔偿金发还被盗单位，也可经受偿单位同意，按一定比例从赔偿金中提取少量经费，以作为实施过程中的费用。这实际上将“卡要”行为合法化，并将这种公共服务产品货币化，实行一种公共机关服务的收费制度。当然，这一制度实行的实际效果如何就不得知了。

　　在组成人员上，政法委员会亦在权力博弈中占据弱势。政法委被认为是“储存老干部”的机构，政法委的那些头头们（主要是副职）调进来的时候几乎都是快要“二线”的同志，而且多半是从公检法三家中退出来的。当然，话说回来，这些干部有不少从事过多年的政法工作，又具有比较丰富的社会生活经验，在协调公检法的专门机关中处理事务往往比较稳妥。然而由于政法委员会的事情，按照他们的说法属于“干也干不完，不干也没事”的情形，头头们对政法委的事情往往也睁一只眼，闭一只眼。除了头头之外，一般的政法委干部往往没有经过专门的法律训练，在法律实践方面亦不如公检法专门人员。而这就存在了一个理论上的悖论：既然政法委员会是联系和协调政法各部门的机构，那么政法委的人员在法律素质、训练和责任心上就应当高于政法各部门从事这项工作的人员，但是实际上情况却恰恰相反。

　　四、消极介入－－－基层政法委员会协调案件的一般姿态

　　政法委员会最大量的工作是协调案件。而协调案件最典型的是政法委员会召开专门的会议协调公检法三机关；另外还有一种形式是通过接待群众信访的方式，然后向公检法机关反映督促问题的解决。从文本规定上来看，县政法委员会协调案件的范围主要是：县委和上级政法委员会交办的督察协调或牵头督办的案件；群众反映执法不公、有重大影响的案件；公检法机关有争议的需要政法委协调处理的重大、疑难案件。但从实际情况来看，相当多的案件是有争议但不一定是重大的案件，用俗话说就是“扯皮”案件。也就是说并不是事关社会稳定的重大案件都要进入政法委员会的协调程序，没有争议的有关杀人放火等重大刑事案件或经济犯罪案件实际上往往并不拿到政法委讨论。[12] 　　

　　协调案件大致的程序是[13]：公检法向政法委提交有分歧的案件，主要是证据不足或认识上（可逮与不逮）有分歧的案件；政法委通过调查案件，召开协调会，提出初步意见，并形成会议纪要下发各部门，但是纪要不能作为判案的依据，只能作为参考；而且各部门如有不同意见，仍可以向自己的上级反映。事实上，由于要求协调的往往是一个单位首先提出，另一个单位往往并不大乐意协调，通过政法委员会的协调往往会得到双方都能接受的结果，而这种结果往往不是基于对事实的认定的一致，而是由于政治权威的运作，特别是有政法委书记（往往兼任县委常委）参加的协调会都会得到比较好的处理。在具体的协调过程中，政法委本身的权威往往并不是很灵，由于另一方并不是很乐意协调，因此往往会采取各种措施规避政法委的协调：或者会绕开政法委直接向上级部门请示；或者先请示县委主要领导，定好了调子，让政法委照指示行事；还有些时候自行处理，比如公安局觉得与其与检察院冲突，不如自行消案，因此或者采取取保候审或保证金的方式。除了权威缺失之外，政法委有的时候还协调大家都不愿管的事务，充当所谓“枪头子”的作用。当几家都不愿承担案件责任，就有可能推到政法委，像我们现在推行错案追究制，法院的办案人员怕承担责任，就有可能会提交政法委讨论决定。

　　除了个案协调，政法委有时还专门就某一类问题的案件进行协调处理。该县政法委员会对各类案件存在的问题大致分为三类：有法不依、执法不严不公、徇私舞弊、贪赃枉法；超期羁押、刑讯逼供、滥用强制措施、滥用强制器械；不适用取保候审、保外就医、监视居住案件。以超期羁押问题为例，首先是由县看守所与监察监所科向政法委呈报反映案件中存在的超期羁押的问题。政法委通过了解，对容易引起超期羁押问题的刑事诉讼环节，专门召集公检法有关负责人会议，研究制定《关于加强对羁押犯罪嫌疑人、被告人执法管理的办法》，协调各办案机关严格执行新的换押制度等规定；对盗窃物价格鉴定费等办案机关自身难以解决的问题而延误办案期限的，及时协调物价部门予以解决；对检察起诉科退查给公安刑侦大队补侦案件的衔接问题，进行协调规范。

　　从对政法委员会协调案件的简单描述中，我们不难看出，政法委员会在整个案件协调过程中往往处于被动和消极的角色，即它不是通过积极的方式介入的。一般是公检法三家提交的，它才过问，不提交一般是不会过问的；而如果是群众信访的话，它还要视情况而定是否协调。我在上文中也提到过加之财政吃紧，政法委员会的干部“巴不得不找上门来”。这种被动办案的方式与那种积极干预的方式相比，其权威性和强制力自然要打上折扣。政法委的消极角色实际上也导致协调案件数量并不是很多，以协调公检法三家的案件为例，2001年是29件，而且每年也大致是这个数量，远远低于该县刑事案件一般数量大致在三百件左右。 　　

　　另一方面，政法委员会的调查结论对诸如公检法机关往往只有建议权并没有强制约束力。在协调案件特别是群众信访的案件的过程中可以体现出来，以公民、法人不服司法机关判决生效的各类民事、经济、行政案件为例，政法委员会主要是通过登记和审查群众信访案件中发现问题的（而没有像法院那样有正式的立案程序），经政法委员会登记、审查转交或建议（在此之前对有些案件政法委也要做实地调查，如果法律赋予政法委的司法调查权，这与法院、检察院的取证活动似乎并无什么不同）县检察院民行科立案审查、提出抗诉的有13件，被市法院采纳重审改判的有11件。这说明司法机关并不是都采纳政法委的意见，而政法委对没有采纳的亦没有意见，并不认为是异常，而且在权力关系的位置上，由于对方是市级检察院或法院，因此作为县级政法委本身就处在劣势。

　　五、协调案件的政治制度逻辑

　　按照法律的规定，协调并没有法律依据。这里我以一个案例进行分析：

　　在2001年“打黑除恶”斗争中，该县刑侦大队提请县政法委协调省厅挂牌督办的L乡蒋某和Z乡范某为首的两起恶势力犯罪团伙案，公安局刑侦大队认为蒋、范两团伙涉案成员均侦查终结，其犯罪事实基本清楚、证据基本确凿，提请检察批捕科审查认为证据不足、事实不清，尚未做出逮捕决定。政法委分管书记和案件科的同志通过审阅涉案成员卷宗拿出初步意见，并专门召开由公检法“三长”及分管领导与有关单位负责人和承办干警参加的两案协调会，形成两案处理意见。最后的结果是两案涉案成员都已得到法院有罪判决。

　　我对这一案件的关注点在于公安和检察院两家对案件处理上的意见冲突。实际上按照《刑事诉讼法》的规定就可以解决，第一百四十四条规定：对于公安机关移送起诉的案件，人民检察院决定不起诉的，应当将不起诉决定书送达公安机关。公安机关认为不起诉的决定有错误的，可以要求复议，如果意见不被接受，可以向上一级人民检察院提请复核。也就是说，如果上一级人民检察院复核仍不起诉，则公安必须服从。但是实际上我们看到公安却向政法委提交讨论，显然从法条上来看，这是不符合刑事诉讼法的。法律的本意是通过条文的形式来平衡各种权力，但是实际上法律权威没有树立起来，有其背后的原因：

　　最直接的原因是权力对比关系的不平衡，有时会导致案件不能迅速解决。从法律上来讲，检察院对公安机关有较多的制约作用，但是由于公检两家占有的社会资源不同，资源之相对多寡能影响他们的相对权力。当两个有关系的实体所具有的资源不相等时，资源较多者权力较大。[14]而从民间一直流传的一句顺口溜“大公安，小法院，可有可无检察院”中也不难看出，在公检法三家关系中，公安向来是处于强势地位，掌握更多的社会资源。由于这种权力的不平衡，使得不可能完全依靠法律来解决；既然通过法律制度框架不能解决问题，当冲突发生时，通过制度外的政治途径解决就成为可能。

　　从根本上讲，案件协调更多的是政治上的需要：整个案件协调的过程是以政治化为导向，按照政治制度逻辑运作而不是司法制度逻辑运作的模式进行的。政法委员会协调的一个重要理由是法律和政策有时并不一致，法律不能实现有效的社会效果。他们认为：从执行法律与执政党的路线、方针、政策这两者的关系上看，尽管从理论上讲两者的目标宗旨是一致的，是不矛盾的，但在实际工作中，在某些地方、某些部门、某些具体案件的处理上，有时往往难以一致起来，容易发生执行中的偏差，出现单纯办案、孤立办案、忽视办案的社会效果的倾向。而通过政法委的协调，可以实现两者关系的有机结合，最大限度的体现办案的社会效果。这种社会效果在当前中国的情况下是以社会稳定为根本指向的。[15]这与我们通常理解司法过程的性质有所不同，司法往往以社会福利为目的[16]，我们看到，维护社会稳定即秩序仅仅是司法制度的价值之一，而不是全部。在诸多社会利益的衡量中，司法所要实现最基本的社会利益是法律应当统一并且无偏私，而不是社会稳定。在此之下，政法治理过程中政治权威的存在带来了理论和实践上的若干问题：

　　政治处理的方式在一定程度上代替了法院（司法）的角色，表明了对司法权的不信任。固然司法的问题也很多，但是两权相害取其轻，在司法制度内解决问题可能要比政治制度解决要名正言顺。政法委员会协调案件的权力在一定程度上代替或者分散了司法权，有人或许辩解道：协调制度可以防止司法腐败啊！但是，以削夺司法权的形式达到防止司法腐败的目的，仅仅注意了实质正义，忽视了法律的正当程序，无疑违背了整个司法制度的逻辑。亦有人辩解道：政法委员会的协调案件实际上是采取非诉讼的方式，每个国家在司法过程中（正式的诉讼程序之外）都需要协调，就像美国的辨诉交易一样，有利于提高司法效率，减轻司法负担。这里，姑且不讨论党的专门机构协调政法机关的合法性问题，亦可以肯定政法委员会的存在在一定程度上减少了政法各机关的摩擦。但是，就整体来讲，它的存在是不是提高了整个社会效率值得怀疑。或许它提高司法效率的程度与它增加社会负担相比抵消了。[17]相比之下，调解委员会或者非正式的调解制度的存在反而更可能有利于减轻司法负担，虽然它并不能协调政法机关的问题。

　　再退一步来讲，就算有利于提高司法效率，减轻司法负担，政法委员会协调制度的重大缺陷，除对司法权不信任外，还忽略了当事人主要是刑事案件的犯罪嫌疑人应有的权利。[18]在政法委员会协调的侦查机关，公诉机关以及审判机关的关系中，唯独缺失了刑事案件当事人的地位，虽然现在，在正式的法律制度中强调了犯罪嫌疑人的合法权利，但是由于协调的目的主要是减少公检法三家的摩擦，统一认识，发挥整体效率，实现社会效果。因此，与政法委员会相协调的司法审判可能会图于形式和走过场，而缺少刑事案件当事人的政法协调程序从理论上看似乎很成问题。当然，一种辩解的理由是，协调案件没有犯罪嫌疑人参加，不是不重视其权利，而是采取了书面“审”的方式。然而，这种理由是不能成立的，因为书面审多是出现在上诉案件中，且仅仅限于发回重审的案件（而且是可以书面审），也就是说，在刑事案件中，只要不是发回重审的都要采取开庭审的方式。而我们看到在协调程序中，像协调案件多数都是刑事案件，涉及到犯罪嫌疑人的刑罚的轻重，甚至涉及到人的生命。而这样以来，只会导致书面“审”（政法协调）决定开庭审（司法审判）的局面。

　　写到这个地方，其实对政法委员会的协调制度的弊病言过其词。如果从案件被摆平来考虑，很难否认政法委员会一点作用都没起。而且随着社会形势的变化，政法委员会自身也随之在做相应的调整，比如说现在更注重政法委员会“执法监督”的提法，在职能和做法上都在做相应的改变，而不仅仅是单纯的协调具体案件。而且，事实上，我在上文也分析指出，现在公检法三家的实力都比政法委要强，加之独立法律运作程序的逐渐形成，因此政法委的协调功能实际上是在弱化，其所谓制度的弊端自然亦难以显现出来。按照董必武同志的说法，政法委员会本身，除了‘指导与联系’政法各部门外，就没有什么别的工作，在各部门的工作逐步建立与加强之后，政法委员会本身即将逐渐被否定。[19]

　　弊端也许是在现有制度框架内，政法委员会没有发挥其协调功能，而问题的症结在于政法委员会制度在相当大的程度上实际上已经行政化。我们国家的机构领导体制有两种形式：一种是首长负责制，一种是委员会制。政法委员会采取的是委员会制度，也就是说，重大事情由各个委员共同协商讨论，政法委书记并不最后拍板决定，在投票时，他和其它委员一样也只有平等的一张投票权。而现在的情况是政法委员会似乎已经行政化，实行“首长负责制”。很多事情，实际上由政法委书记说了算，协调制度形成虚设。

　　六、结语

　　本文主要分析了基层政法委员会制度与现行司法制度的联系，所以如果说可能会得出什么结论的话，也仅仅是适用于对基层政法委员会制度的评价。在一定意义上讲，政法委员会制度虽然不能称得上是司法制度背后的支撑力量，但实际上亦影响司法制度的运作过程，可以称之为是一种隐性司法制度。但是我们又不能武断的得出结论，认为政法委员会干预司法。或许从形式上分析认为政法委员会在整个司法制度中的位置是不可理解的，但是从我对基层政法委员会的调查分析中发现问题并非如此简单。基层政法委员会首先缺少的是有效的资源供给，相对而言，无论在人财物各个方面都比不上公检法。另一点就是政法委员会较之公检法亦缺乏有效的制度供给，公检法都有法律制度的保障，并且通过司法改革实现法律专业化和职业化，从而强化其社会公共服务的职能；相比而言，政法委员会制度没有在法律上加以规定，而且也没有强有力的改革措施。

　　问题也许在于政法委员会的政治制度背景。从一定意义上来讲，在进行司法改革、比较借鉴其他国家司法制度时，不能仅仅从法律结构出发做肤浅的分析，[20]]而应当关注法律制度背后的力量。政法委员会制度实际上涉及到政治体制的一部分,因而研究中国司法制度还必须以对中国政治机构运作和党派体制进行细致分析为基础。

　　分析政法委员会制度，还具有方法论上的意义。按照实务部门的同志的说法，对政法委员会可以从三个方面来理解：先是从书本上了解到政法委员会应该怎么样运作；而凭工作经验，觉得实际上该怎么样运作；但是到了最后，能办成什么样就是什么样。而我们判断一项制度亦可以从三个方面着手：首先看法律上的规定，这是一种应然的分析，反映了制定者当时的主观愿望，希望这项制度应该发挥什么样的作用。其次，凭所掌握的已有的资料、了解的情况和经验常识去判断这一制度实际上是如何运作的，这是一种实然的分析，但是由于这种分析是建立在观察者对已有经验认知的基础上，仍然不足以推导出每次出现新情况（具体情况）实际又会是怎么样。就像我们虽然看了九十九只乌鸦都是黑的，但不能得出第一百只的乌鸦也是黑的结论。因此，第三点也是最重要的一点是，自己亲自去了解去参与制度的运作，这是以参与者的角色进行的。对政法委员会的理解也是如此：如果仅从既有的理论出发，政法委员会制度显然有违司法独立的理念，应予以废止；但如果对政法委员会的实际运作有所了解，就会发现，政法委员会虽然的确影响了司法体系的运作，但这种影响本身也是执政党对社会实施政治控制的一种方式；对政法委员会制度的进一步考察则表明，政法委员会特别是基层政法委员会，由于其所掌握的资源相当有限，因而对司法过程所能施加的影响是极为有限的，司法机关本身也有动力去摆脱政法委员会的控制。

【注释】

　　 本文写作过程中得到了江苏省睢宁县政法委员会的大力协助，北京大学法学院博士生张翔、成凡以及硕士生吴昊三位同学仔细评阅了初稿，并提出了不少批评和建议，许多意见在我的修改过程中多有反映，特此致谢。当然，文章所出现的所有问题由作者本人负责。

[1] 如崔敏：《论司法权力的合理配置》、郭道晖：《实行司法独立与遏制司法腐败》，载《依法治国与司法改革》，中国法制出版社1999年版。

[2] 本文将政法委员会制度称之为是一种隐性司法制度，主要是基于政法委员会在一定程度上削夺了司法权的行使，虽然不是一种正式的司法制度，实际上发挥着司法制度的功能。

[3] 有关法律社会学调查中的权力资源的分析可参见朱苏力：《送法下乡??中国基层司法制度研究》，中国政法大学出版社2000年版，第十四章。

[4]不过，政法委员会到乡镇一级就没有办事机构，而综治委到乡镇一级还设治理办公室，俗称“腿子”。

[5] S县政法委员会曾提出设立政法干部管理科，但是在“三定”方案中被否决。

[6] 根据《中共中央政法委员会关于加强各级党委政法委员会工作的通知》（1995年6月7日），各级党委政法委员会的职责任务主要有以下十条：（一）根据党的路线、方针、政策和党委的部署，同意政法各部门的思想和行动;（二）对一定时期内的政法工作作出全局性部署，并督促贯彻落实；（三）组织协调指导维护社会稳定的工作;（四）检查政法部门执行法律法规和党的方针政策的情况，结合实际，研究制定严肃执法、落实党的方针政策的具体措施；（五）大力支持和严格监督政法各部门依法行使职权，指导和协调政法各部门在依法相互制约的同时密切配合，督促、推动大案要案的查处工作，研究协调有争议的重大、疑难案件；（六）组织、协调社会治安综合治理工作，推动各项措施的落实；（七）组织推动政法战线的调查研究工作，总结新经验，解决新问题，探索政法工作改革，通过改革进一步加强政法工作；（八）研究加强政法队伍建设和领导班子建设的措施，协助党委及其组织部门考察、管理政法部门的领导干部；（九）指导下级政法委员会的工作；（十）办理党委和上级政法委员会交办的其它事项。

[7] 案件协调主要是个案协调，被认为是政法委员会个案监督的形式，由此党的执法监督的重要组成部分，故而案件协调有时亦称为案件督察协调。

[8] 在管理政法队伍方面，中央政法委提出“四条禁令”即绝对禁止政法干警接受案件当事人吃喝、送钱物；绝对禁止对告诉求助群众采纳冷漠、生硬、蛮横、推诿等官老爷态度；绝对禁止政法干警打人、骂人、刑讯逼供等违法乱纪行为；绝对禁止政法干警参与经营娱乐场所或为非法经营活动提供保护。

[9] 中共s县委政法委员会：《加强基础建设 注重标本兼治 努力开创基层执法监督工作的新局面》

[10] 又可参见，侯猛：《中国政法治理方式的制度变迁－以政法委员会为研究中心》，载《燕京法学论丛》第1辑，社会科学文献出版社2003年版。

[11] 有关司法场域的分析可参见，布迪厄：《法律的力量?迈向司法场域的社会学》，载《北大法律评论》第2卷第2辑，法律出版社2000年版。

[12] 有的时候，重大案件往往由各政法部门直接向党委汇报。

[13]这种协调的政治处理方式其实也并没有严格的和既定的程序。与比较完善的法律制度相比，协调制度并没有一个统一的程序可以遵循，各地的做法差异很大。而且事实上，在很大程度上也没有一个严格的程序可以遵循。就算有个规定可以遵循，但实际上也并没有遵守。

[14] 参见[美]大卫?席尔斯：《社会心理学》，黄安邦译，五南图书出版公司1986年版，第426页。

[15] 在《中共中央关于加强政法工作的指示》（一九八二年一月十三日）中，就强调各级政法机关要把争取社会治安情况的根本好转作为自己的第一任务，以保障经济上的进一步调整，政治上的进一步安定团结，为进行社会主义现代化建设创造良好的工作环境和社会秩序。

[16] 参见[美]本杰明?卡多佐：《司法过程的性质》朱苏力译，商务印书馆1998年版，第二章。

[17] 比如说建立一个政法委员会涉及到人财物的安排，如我上文分析指出的，有可能是人浮于事，加重了财政负担。

[18] 这一点与前两年关于审判委员会弊端的争论大致相似。

[19]董必武：《关于改革司法机关及政法干部补充、训练诸问题》（一九五二年六月二十四日）。

[20]参见[英]]M?J?C维尔：《宪政与分权》，苏力译，三联书店1997年，第290页。