利益组织化、公众参与和个体权利保障

【学科分类】行政法
【出处】《东方法学》2008年第4期
【摘要】 权利保障依赖主体的参与，而个体利益如果得不到有效组织化，则将失去有效参与的能力、信息、支持等资源；进而，分散个体的利益将在相互冲突和高成本游戏的过程中被吞噬和淹没。从法律角度而言，组织化问题的核心，其实也就是如何有效地保障个体的结社权。通过利益组织化而展开的有序的、有效的公众参与，是政府转型和社会转型过程中一个具有重要意义的社会选择。中国社会利益组织化的进程，本身将是中国现代化、民主化过程。
【关键词】组织化；行政过程；公众参与；公众充权
【写作年份】2008年
【正文】
一、问题的提出
个体拥有权利。但是，分散的、数量上众多的个体在保护其权利的战场上却往往显得不堪一击；很多时候，分散的大多数个体在制度框架设定的游戏中注定要成为“悲怆的失败者”。一个强调个体权利与自由、注重权利保障的政治和法律体系，如何在现实意义上为个体权利提供富有意义的保障机制？
这一问题是当代多元社会中的民主和权利保障所面临的一个现实问题。基于当代社会中利益的高度分化，利益的多样性已成为公共政策制定、法律实施等过程中需要考虑的一个突出因素。通常，政策制定和法律实施均会引入“公共利益”概念，来赋予某种选定策略和方案的正当性。似乎，“公共利益”就如同一个具有魔力的词语，可以将多样的、可能相互冲突的个体利益予以调和。事实表明，这在绝大多数情况下是做到不到的。如何探知和界定特定情况下的“公共利益”？个体利益如何在探寻“公共利益”的进程中得到足够的尊重和包容？
政策制定和法律实施中个体权利的有效保障以及“公共利益”的界定这两个核心问题，都不可避免地将涉及个体利益的组织化。从宏观意义上讲，离开了个体利益组织化，现代民主的运转将是不可想象的；[1]从微观意义上讲，公共决策和法律实施过程中分散的个体利益，唯有通过组织化的方式，才有可能真正成为利益竞争游戏中“有效的参与者”，并进而对公共行政过程及其结果产生富有意义的影响。
本文的目的，主要是提出和阐述利益多元社会中为什么需要以及如何通过个体利益组织化的方式为个体权益提供有效保障。文章的主要展开路径是：权利保障依赖主体的参与，而个体利益如果得不到有效组织化，则将失去有效参与的能力、信息、支持等资源；进而，分散个体的利益将在相互冲突和高成本游戏的过程中被吞噬和淹没。从法律角度而言，组织化问题的核心，其实也就是如何有效地保障个体的结社权。
二、利益分散：多元社会中个体有效参与的障碍
（一）个人与派系
在《社会契约论》一书中，卢梭认为，决策活动中参与的理想情形是：不存在有组织的团体，只有个人的参与。因为有组织的团体能够使他们的“特殊利益”占上风，因此会损害平等。他认为，利益组织化形成派系以后，“投票者的数目已经不再与人数相等，而只与集团的数目相等了。分歧在数量上是减少了，而所得的结果却更缺乏公意。”[2]但卢梭也承认，“潜在的协会”是不可避免的，即存在着具有某些共同利益但没有组织起来的个人。而如果一个社会中不可避免地出现有组织的协会，那么，卢梭主张应该有尽可能多的组织协会，而且这些协会在政治权力方面应尽可能平等。也就是说，只要存在着有组织的团体，个人参与的活动应可以反复进行，以防止一些人的“所得”以另外一些人的“所失”为代价。[3]
卢梭反对民主参与过程中的利益集团或派系，这既与他的民主理想有关，也与他所处的时代和空间有关。在卢梭的民主理想中，平等是核心价值，而组织化的利益集团会损害个人的平等。同时，卢梭所设想的理想社会是一个由农民组成的小规模社会，社会分工简单，因而也不存在利益的分化。事实上，他强调社会中利益的一致性，并且认为通过个人的参与，可以去认知、接受这种一致性，即“公意”。在这样的社会中，参与不是利益竞争的手段，而是个人自治和学习的过程。参与决策活动的结果是，个人接受了教育而学会区分自己的冲动和欲望，他既学会了如何成为一个私人公民，也学会了如何成为一个公共人物。[4]
卢梭关于参与和个人之关系的论述，在当代宏观和微观民主领域，仍然具有重要意义。例如，即便是在当代社会中，参与所具有的公民教育功能，更多只能通过个体公民的参与才能实现。因此，在微观民主领域，个体化的公民参与，仍然是发挥民主的教育功能的主要途径。如果考虑到政治制度对个体的心理影响，制度对人的性格培育，那么，应该可以说，民主参与制度的可持续活力，正是来自于通过参与活动本身而得到训练的公民，而非缘于以“最大化”为目标的各种利益竞争。
（二）个体化参与的障碍
然而，通过个体参与而寻求“公意”，并使参与者在此过程中得到教育而成为负责任的政治和社会行动者的理想，在当代社会中，面临巨大的挑战。社会分工程度越来越高，社会利益的分化日益明显，已经迫使民主和政治理论的思考，由原来社会“同一性”的理想转向社会“多样性”的事实。或许，在今天，政治制度所面临的根本性问题，与其说是如何“求同”，不如说是如何“存异”。
在利益高度分化的社会中，不同利益之间的竞争、甚至冲突，乃是社会和公共生活中一个常见的现象。政治系统和行政的决策过程，对于多元化的利益所进行的“求同”，往往是一个不可及、甚至不可欲的乌托邦。因为这些不同的利益，植根于利益分化的社会现实之中，消灭利益的差异，事实上意味着“改造”社会的政治行动。如何通过一种有效的制度过程而使各种不同的利益通过交涉、协商求得“最大公约数”，是政治过程所面临的基本问题。“存异”事实上成为另一种“求同”。
组织和利益存在着紧密的关系，利益总是具有某种“组织化”的冲动，而组织可以从利益的角度加以界定。从某种意义上讲，“利益组织化”指在利益高度分化的社会中，一些分散的利益主体基于其利益的基本一致性，而进行联合并以一定的组织结构约束这种联合的状态。诺斯（Douglas：North）将组织定义为：“为了一些共同利益而联系在一起，以实现特定目标的个人的群体。”[5]从制度和行为经济学的角度看，降低交易成本的驱动，对相同但分散利益将产生一种“组织化”的刺激。[6]因此，只要具备适合的社会和政治条件，利益的组织化将会是一个行动趋势。但是在这里，我们很容易发现一个问题，那就是对不同的利益主体而言，组织化所需要的资源、组织的成本、组织的效率、甚至组织的能力都存在很大的差别，其结果是，对于不同的利益主体而言，虽然他们或多或少都会存在走向“组织化”的需求，但并不是所有的利益主体都能达到相同的组织化程度。这意味着，社会中必然存在利益组织化程度的不均衡态势。
如果利益的多元化已经是一个必须面对的现实，而政治参与和决策过程中参与在本质上不过是各种利益的交涉并寻找共识的过程，那么我们必须面对参与过程中被卢梭所关注的“利益组织”或“派系”问题。就本文所关心的主题来看，我们至少会提出以下问题：组织化的利益在参与行政过程时，会对参与过程和结果产生什么样的影响？如何控制因为利益组织化程度的差别而导致的参与能力的不平等？如何处理利益组织的“自治”和其外部性控制的难题？
（三）公民参与和公众参与
1）在无政府主义和利维坦之间
在讨论利益组织化对参与的影响之前，有必要简单区分公民参与和公众参与。公民参与（citizen participation）是一个主要在政治学意义上使用的概念，指宏观的民主政治或决策过程中公民个体的参与，这种参与是赋予政治过程正当性的基础。在政治学意义上，参与的主体是个体的“公民”，参与权是公民权的一部分，比如作为一种参与形式的投票，只能由公民来进行，利益团体、组织等，都不享有这种作为公民权的参与权。公众参与（public paiticipation），也可称为公共参与，主要是从参与的事务范围，而不是从参与主体来理解的一个概念。公众参与所强调的是“事务的公共性”，如果某个事务属于公共事务，那么公众就可以参与到对该事务的观点表达、讨论、评价、协商等活动之中。也只有这样，才能体现出公共事务的公共性。
与政治生活中的公民参与对统治正当性诉求不同，公众参与主要体现在当代公共行政的过程之中，其本质的意义，可以被理解为通过寻求政府行政的“公共性”，超越无政府主义和“利维坦”的两极，实现两者之间合理的平衡。[7]公众参与在某种程度上总是以民主理论为基础的，但同时也是对20世纪以来出现的极权主义政治运动和福利国家增长的制度回应。在这个意义上，公众参与表达了民主制和官僚制之间的紧张关系，这种关系始终处于行政过程的政治核心。[8]当理性官僚制的公共责任被化约为政治统治的工具时，官僚制的精神出现背离公共责任的倾向，引发行政的“公共性”危机。公众参与实际上是重构公共物品供给主体和过程的公共性、民主性的制度化努力。
2）分散的大多数
主要适用于公共行政过程的公众参与，在参与的主体方面不仅包括了个人的参与，[9]而且包括组织的参与。通常，后者在行政过程中是更为活跃的参与主体。例如，企业、产业协会、行业协会等组织，在行政过程中都是主要的参与主体。相比于分散的、未经组织的利益而言，组织化利益的参与对行政决定和政策的制定具有更有力的影响。这种情形导致了行政过程中利益代表和参与的不平等。例如，某些利益主体虽然数量众多，但是由于这些主体是分散的，他们彼此之间缺乏信息的交流、联系和组织，并不一定能采取有效的参与行动和策略而对行政过程产生影响。相反，这些同质但分散的利益，在利益诉求的表达过程中就可能产生相互冲突的情形，从而削弱自身的力量。同时，数量众多的、分散的利益，受“集体行动逻辑”的影响，也并不意味着“人多力量大”。消费者面对产品生产和销售企业时行动能力上的弱势，是分散的大多数面对组织化利益时的一个典型现象。
因此，分散的利益需要组织和动员。组织是相对固定的、以持续性的利益诉求为目标的主体之间的联系；动员则是为了特定的、临时性的、具体的目标而采取集体行动的资源统合。在这个意义上，也可以将动员理解为一种短期的、临时性的组织过程。[10]从分散的利益主体角度看，动员和组织的过程，可以将分散的利益予以整合、集中，并使随后参与利益表达、交涉和协商的过程更加有效。从公众参与的制度运行有效性看，分散利益的组织化不仅直接影响到具体的参与过程中均衡的利益代表和实质平等，而且，社会中各种利益的组织化，也正是公众参与制度赖以维系和有效运行的社会组织基础。社会的组织化是“公民社会”（civil society）的基本特征，从整体上讲，有效的、可持续的公共治理参与和政治参与，离开了公民社会这一基础，将是很难想象的。
接下来，我们将讨论利益的组织化对公众参与的影响，这包括组织化对参与过程的直接影响和组织化作为参与制度运行的社会基础这两个方面。对这两方面的讨论，将主要以当代行政过程为背景，但是也将涉及到公共治理、公民社会这些更为宽泛领域中的问题。
三、组织化对公众参与过程的影响
（一）参与的失衡和行政过程中的“管制俘获”
1．参与的失衡
如果我们将参与理解为复数以上的行动者之间信息交流和策略调整的活动过程，那么在行政过程中，参与其实无处不在。因为，行政机关所进行的任何管理和管制活动，都需要依赖信息和协调性的行动，而这些资源都不可能仅仅局限于行政系统的内部。在这个意义上，行政过程中的参与总是存在的问题是：谁参与？以什么样的方式参与？
例如，在很多管制政策的制定和实施过程中，作为管制主体的行政机关和作为被管制对象的企业、重要利益集团之间，存在许多非正式的信息交流和行动协调，通常表现为协商、征求意见等形式。管制机关之所以需要和这些被管制的利益主体进行非正式的协商和协调，是因为管制的过程在相当大的程度上依赖于他们的“合作”。在这个意义上，被管制对象具有实质性“讨价还价”的能力。有人指出，许多行政管制性政策，主要是管制机关和其管制对象进行协调的结果，非正式的协商是政策制定的核心环节。实际上，一个管制性规章的内容，通常是通过非正式的协商就已经被确定下来。这样的规章即便再经过公众参与的评论，往往也很少会有重大修改。[11]
尽管行政过程涉及到各种各样的利益之间的协调，但是经验表明，那些组织化的、集中的利益主体往往能够有效地对政策制定过程施加影响，从而使政策的制定反映出对这些特定利益的“偏爱”。相反，各种分散的、没有得到组织化的利益，在参与的过程中对决定和政策的影响却往往令人失望。在非正式程序的协商、谈判、征求意见等过程中，分散的、未经组织的利益甚至根本就无法获得参与的机会，从而失去话语权和关键的参与机会。在这里，我们看到行政过程中一种典型的情形，不同的参与主体在参与的机会以及参与的程度方面，存在着明显的不平衡。组织化的利益不论是在参与机会上，还是在参与程度及有效性方面，都处于优势。我们可以将此种情形称为“参与的不均衡”或“失衡”。
2．“管制俘获”及其背景
行政过程中参与的失衡，表明组织化的利益在参与过程中的优势，这种优势反过来又成为促使其“积极地”参与并影响行政过程的驱动力。在行政过程中，这种组织化利益进行参与的最典型表现，是被管制对象通过各种方式对管制机关施加影响。在这些影响的作用下，行政机关在进行利益平衡时，将可能偏向那些受管制的利益或受保护的利益。行政机关的政策可能表现出持续的、固执的对被管制利益的偏爱：
在执行宽泛的立法指令时，行政机关不公正地偏向有组织的利益，尤其是那些受管制的或受保护的商业企业利益以及其他有组织集团的利益，而损害分散的、相对而言未经组织的利益，如消费者、环境保护主义者以及贫困者……行政机关受到了属于其管理职责范围内的商业企业的全面系统的控制，有时则是被他们收买。[12]
这种情形可以被形象地称为“管制俘获”（regulatory caplure）。行政机关在管制过程中，为被管制者所“俘获”，表现为：在决定和政策的制定上偏向这些受管制或受保护的利益，有时甚至为了保护被管制利益而进行管制。[13]在理论上，管制机关本来是为了代表和保护数量众多、未经组织的利益和公共利益而设立的，但是在实践中，由于有组织利益对这些管制机关所施加的持续而集中的影响，管制机关有可能变成组织化利益实现利益最大化、甚至侵害其他利益的工具。
管制俘获的情形普遍存在于各个国家的管制过程中，中国也不例外。事实上，由于中国行政过程所面临的一些特殊因素，管制俘获情形可能更加严重。这些因素包括：（1）行政机关与企业和商业利益团体的特殊关系。在中国，国有企业与政府一些管制机关之间存在着利益关系，使管制机关的中立性受到一定影响，被管制或被保护利益更容易对管制政策施加影响；（2）管制过程透明度的相对缺乏，使被管制利益俘获行政机关的情形更容易发生，因为在信息封闭的背景中，俘获所需的成本很低；（3）社会中其他未经组织的利益过于分散，没有形成有效的组织结构，也很难通过有效方式被动员起来，去抗衡组织化利益对管制过程的影响。组织程度的差别，导致了管制过程中利益代表和参与程度的不平衡，是导致管制俘获情形的一个重要原因。
3．利益组织化程度的不平衡与“管制俘获”
假如把行政过程视为一个各种利益进行交涉和协商的过程，当代行政过程中的“管制俘获”现象，表明了参与过程中所存在的利益代表不平衡。本应代表公共利益而对特定领域进行管制的行政机关，为什么会成为受管制企业的“俘虏”，甚至成为其攫取利益的工具？
对于这一问题，经济学、政治学以及公共行政学的研究为我们提供了多维度的视角和解释。美国行政法学者理查德·斯图尔特对这些研究视角及其解释路径进行了归纳。根据他的归纳，对于行政系统中普遍存在的对受管制企业的“偏爱”，可以从管制的目标依赖、官僚制的结构特征、管制所需的资源、信息和政治支持等方面加以解释。[14]
首先，从管制机关和受管制企业的关系来看，管制目标的实现，首先依赖于受管制企业的合作，如果没有合作，许多管制目标将很难实现。同时，如果管制造成经济活动领域非常严重的损失，行政官员将承担某种责任。因此，管制目标的实现和管制效果的落实，在一定程度上都依赖于受管制机关。[15]因此，在心理上和组织上，行政机关都很难在一段较长时间内以一种与企业对立的姿态来运作，更何况，官僚制力图实现行政管理的程式化，而这只有在冲突得以避免的情况下才能达到。[16]
其次，官僚制的结构使其总是倾向于精心设计和完善其对管制企业的控制，而这种倾向会诱发管制机关限制新的参与者进入受管制领域的冲动。因为，一旦受管制的对象比较确定，管制就会变得相对容易进行。这种倾向的一个后果，就是管制机关为受管制企业消除了潜在的竞争者。[17]这是一种为了管制而进行的管制，而官僚制的结构在不同程度上具有这种倾向。
再次，管制机关所面临着资源约束，其人力、物力、财力以及政治影响力等资源都是非常有限的。如果管制机关与受管制企业之间不能有某种程度的“合作”，对抗性的结构和过程将很快耗尽行政的资源。
最后，管制机关的决策及管制措施的落实，都需要来自外部的信息、技术和政治的支持，而这些外部的支持主要来自企业和其他有组织的利益团体，特别是在技术和政治支持方面。相比而言，分散的、未经组织的个体化的利益，从单个人的角度看与行政政策的利害关系很小，不足以支持其在行政过程中施加有效的影响。其结果是有组织的利益在行政决策过程中占据了主导地位，而分散的个体，尽管在数量上可能非常巨大，却始终处于被边缘化的态势。
以上对“管制俘获”情形的分析，虽然并不是以中国的行政管制过程为背景而展开的，但与后者仍然具有很强的相关性。在上述这些对“管制俘获”原因的诊断中，已经涉及到一个根本性的问题，那就是：行政过程的参与者在组织化程度上的巨大差别，导致了行政过程的参与所面临的一种“结构性不平衡”：一些参与者是高度组织化的企业和利益团体，而另一些参与者则是分散的、未经组织的个体。组织化的程度，反映出资源、信息、利益驱动的强度，资源动员的能力等等指标，而有效参与对这些要素具有很强的依赖性。“管制俘获”所展现的，是一幅在不公平的游戏中未经组织的利益一方不可避免的失败图景。
4．组织化：回归“平衡的利益代表”
“管制俘获”的根本原因，在于因为组织化程度的差异而导致的利益代表不平衡。假如我们将行政过程中多元利益的参与和利益协调当作行政决定和政策合法化的途径，那么，这种不平衡的利益代表结构，以及参与者实力上的巨大差异，必然影响到参与过程的公平，这将对公众参与的有效性提出质疑，在最终意义上，也将对行政活动的合法性提出质疑。
如何改变参与过程中这种不平衡的利益代表结构？如果未经组织化的利益在参与过程中没有得到充分的代表，那么，一个矫正的方法就是为这些利益“提供代表”，使其能够在参与过程中保护未经组织的利益或“公共”利益。例如，在美国行政法上，为了提供这样一种利益代表不平衡的矫正机制，引入了公共利益代理人制度，其目的就是为广泛的、分散的利益提供代表。这些“公共利益”的代理主要是由私人律师或公司的“法律援助”来支持。在一些情形下，政府也提供“公共利益”代表来参与行政程序之中。例如，由司法部反托拉斯处来代表竞争者的利益，由经济机遇办公室代表穷人的利益等。[18]
通过提供“公共利益代表”的方法，在一些情况下的确可以缓解行政过程中利益代表不平衡的态势。从这个意义上来说，公众参与需要支持，通过各种制度和行动层面的支持，以“充实”公众的参与权。但是，我们发现，仅仅通过提供支持和“利益代理”的方法，并不能解决参与过程中不平衡的结构。首先，“公共利益”代理人很难代表广泛分布的各种利益，在资源短缺的情形下，这一点尤其突出。事实上，作为公益代理人的律师和提供资金的机构，将决定应该为哪些“公共利益”提供在行政程序中的代表。将这样的选择权赋予私人，违背了支持公众参与的多元主义合法性原理。其次，“公共利益”的代理者，事实上具有独立的地位和相当可观的自由裁量权，但却不存在任何有效的责任机制来确保其忠于他（她）声称要代表的利益主体。[19]
改变行政过程中参与的不平衡结构，促进参与的有效性，根本性的途径应当是推进分散利益的组织化，使未经组织的个体利益通过组织化的方式参与行政过程。经验表明，对大多数未经组织化的个体来说，面对行政过程中的利益竞争，他们要么在“搭便车”心理支配下无所事事，要么在参与的过程中各行其事、毫无章法。假如分散的利益通过组织化的方式进行了“聚合”，并有该组织代表具有相同性质的利益来参与行政过程，那么参与中利益代表结构的失衡，在很大程度上将可以得到缓和。这是因为，一旦分散的利益通过动员和组织而聚合起来，那么，原来一个个分散的、微小的利益就变成了在总量上巨大的利益。巨大的利益，意味着强烈的参与动机，驱动主体采取实质性的参与行动。利益聚合之后的“放大效应”，也将促使行政机关和其他利益主体对这些利益进行认真对待和考虑。换言之，经过聚合之后的“更大的利益”及其诉求，更容易得到行政机关的考虑。同时，分散利益一旦得到组织化，不仅可以克服“乌合之众”的情绪化问题和“集体行动的困境”，[20]而且在很大程度上可以弥补个体参与行政活动时所面临的资源、信息、政策影响力等方面的弱势。
因此，如果一个个分散的利益能够得到动员和组织化，并以有组织的利益为主体参与行政过程，就可以构造一个各种不同利益团体进行竞争的结构。各利益主体之间的利益竞争所形成的相互制约关系，在一定程度上将改变公众参与过程中不平衡的代表结构。当然，组织化的参与，在参与的实践中仍然需要面对一系列问题和挑战，比如，利益组织在资源有限的情况下，如何对成员的利益作出取舍？如何协调和采取参与策略？如何作出这些选择？这些问题的解决，取决于组织的结构、决策方式以及组织的权威。实证的观察表明，严密的、具有权威性的组织，比起相对分散的、临时性的组织，更有能力保障该组织的利益。比如，利益团体与一般的社会性团体相比，前者具有更强的参与动机和采取行动的能力。[21]但是在这里，我们看到一个潜在的问题：如果利益组织化程度太高，组织的权威太大，那么原本为了保护个体利益而组织起来的“组织”，有可能对其成员的利益和自治构成威胁。这也正是一些民主理论家，例如，罗伯特·达尔，所指出的“多元主义民主的困境”。[22]关于这一问题，我们将在后文进行扼要的介绍和分析。
（二）通过组织化的“公众充权”
分散的个体利益通过组织化的方式参与行政过程，不仅可以矫正参与中利益代表的不平衡结构，而且也将获得更强的参与能力。与分散的个体相比，个体利益的组织化可以带来更多的参与资源、更丰富的信息以及对政策制定的影响力。
1．超越“乌合之众”和“集体行动困境”的两极
在所有的参与过程中，公众在数量上都处在绝对优势。但是在很多情况下，数量上的大多数，相对于少数的、组织化的主体和利益竞争对手来说，却处在“弱势”地位。在社会政治、经济生活等领域，这一现象很容易得到日常经验观察的支持。奥尔森（Olsen）在其1965年出版的《集体行动的逻辑》一书中指出，对于某些公共物品来说，如果这些公共物品会对很多人的利益产生影响，那么这些利益相关人采取行动的可能性将下降，因为个体都希望别的人来采取行动，自己则可以免费获得行动带来的收益。这就是“搭便车”心理。集体人群的数量和规模与个体采取行动的可能性成反比。奥尔森预言在利益竞争中，那些数量很大但比较分散的利益，将被数量较小但比较集中的利益所击败。[23]“搭便车”的心理效应，带来一个“集体行动的困境”，那就是，一旦某个公共物品的受益者人数众多，那么人们采取集体行动去获得这一公共物品反而会变得更为困难；人群的规模越大，采取集体行动的困难也就越大。这可以从另外一个角度，对行政过程中管制机构“偏爱”有组织利益的现象进行解释。
另一方面，如果分散的个体“集合”（而非“结合”）起来，构成一个“聚众”（crowd）——原子化个体的聚合，而不是组织化——那么有可能导致另外一个极端。社会心理学的创始人、法国思想家勒庞在《乌合之众》一书中指出，作为个体的人是理性的、有教养的、有独立性的。但是随着聚众密度的增大，身处其中的个体的思维和行为方式将渐趋一致，变得越来越情绪化和非理性。聚众中个体的人丧失了独立的、理性行动的能力，其行为主要受到脑下垂体的控制，在情绪的支配下，既有可能做出英雄之举，也有可能残暴无情。[24]个体的“聚众化”，有可能导致非理性的、非制度化的行动。这些行动在情绪的支配下往往偏离行动的原初目标，而且很难得到控制，具有很大的破坏性。“聚众化”的行动表面上具有很强大的力量，但是因为欠缺组织化，其力量并不持久。
分散的、未经组织的大多数，在采取行动方面往往只能在“无所事事”和“无所顾忌”这两种极端方式之间进行选择。不幸的是，这恰好都表明他们采取有效的、理性的行动能力的匮乏。超越这两个极端的途径，是分散利益的组织化。利益组织化可以使分散个体分担集体行动的成本，分享行动的受益，并且可以通过组织化的激励、制约机制，协调个体的行动步骤、节奏和方向。组织化在获得行动能力的同时，又可以将这种能力控制在理性的、有节制的范围内，这就为理性协商提供了基础，避免了“聚众”所带来的不可控制的破坏性力量。因此，组织化不仅提升了分散个体的行动能力，同时也通过组织的结构和权威，将此种能力置于可控的程度重，从而有可能使集体行动变得有力、有理、有节。
2．利益表达的整合、放大与协调
公众或分散的个体在面对某项公共政策时存在共同的利益，并不意味着他们会提出步调一致的利益主张和诉求，因为个体对利益的认知和相应行动，会受到很多个体化因素的影响。这种情形在公众参与的过程中常常出现。例如，面对出租车调价这一公共政策，同样是出租车司机，有的主张应该涨价，有的则持相反立场；在持同一立场的主体中，他们所考虑和关注的要素也会存在很大差异。假如这些主体以分散的个体参与政策的制定过程，那么他们所提出的主张将非常分散，而且存在内部的冲突，这将削弱他们追求共同的、根本性利益的能力。对于政策制定者来说，分散的、相互冲突的利益主张往往很难得到有效的分析处理，在面对有组织的利益表达时，这些分散的利益主张也将处于弱势。
经过组织化的方式对个体利益诉求进行内部的过滤和协调，可以使利益表达更加集中、更加有力，因此也更有可能对政策产生影响。在实际的行政运作过程中，分散的利益表达往往得不到决策者的重视，因为处理分散的、数量巨大的信息需要耗费惊人的资源。即便资源不是问题，处理相互冲突的利益表达，还面临着时间的压力。通过组织化对利益诉求进行整合，可以作出更为集中的利益表达。美国著名的社会学家保尔·拉扎斯菲尔德所提出的“两步流程理论”认为，民主表达意愿，通常并不是直接向政府提出个体化的利益主张和诉求，而是通过公共舆论领袖间接表达。这里的舆论领袖或者是议会议员，或者是各种社团的负责人。[25]可以看到，在这里，利益表达并不是直接面向政府。政府所接受的，是经过整理后的、通过组织化的结构整合或者过滤过的信息。利益组织和利益集团成为一个信息的“初级加工厂”和“中转站”。否则，政府面对的将是分散的个体，即无数个信息发送点。政府没有能力接收如此分散的、数量众多的信息，更无法在短期内进行分类、处理并作出回应。而当政府面对的是组织化的利益团体时，各种信息在组织内部进过初步的交流、处理和整合，部分无效的信息被过滤，相对简化的、因而也更集中的利益表达，不仅放大了个体利益主张，而且也可避免使决策机构陷入高成本的信息处理和低效率的信息反馈泥沼。
通过组织化的社团，将众多个体的利益主张和信息在团体内部进行集中、归纳和提炼，使相同的利益主张被叠加，相反的利益主站得到协调，可以使分散的利益得到更加集中的表达，这意味着组织化可以获得更大的“话语权”。在这个过程中，微弱的声音被集中，对抗能力增强。经过提炼和凝聚后的整体利益诉求，将在接下来的利益交涉和博弈过程中更具行动的力量。
3．信息、资源和参与者的行动能力
分散利益的组织化不仅可以使其在参与过程中的表达能力得到增强，而且也将提升其参与的行动能力。首先，参与的行动需要大量的、充分的信息支持，而组织可以有效地获取和处理信息，并在此基础上作出反应。组织的成员从各个方向集中指向组织的信息流，使组织所获得的信息远远超出组织中任何一个个体所能获得的信息。其次，参与需要耗费大量的资源，个人往往很难承受参与所带来的巨大成本。利益的组织化，不仅可以降低组织成员之间的交易成本，而且更容易获得参与所需的资源。第三，组织的权威结构使个体参与者之间的不同的、甚至相互冲突的利益主张得到协调。因此，在参与过程中更容易及时、有效地作出选择，采取行动。通过组织化而带来的参与者行动能力的提升，是矫正参与过程中利益代表不平衡结构的关键。平衡的利益代表结构和分散利益的组织化，可以大大增强“输入式参与”的效果。[26]
四、利益组织化作为公众参与的社会基础
以上讨论了分散利益的组织化对参与过程的直接影响。对于矫正行政过程中利益代表的不平衡结构，以及提升分散的利益主体的参与能力来说，组织化都是有效参与的基础。在此基础上，我们可以进一步观察利益的组织化对公众参与所需要的社会基础或者“社会生态环境”的意义。行政过程中公众参与广度和深度，受制于一些社会条件。在笔者看来，离开了必要的社会生态环境，公众参与就失去了必要的社会制度支撑。在这些基础性的条件中，笔者认为从统治到治理的转型，以及由“大众社会”向“公民社会”的转型，具有特别的重要性。而这两个方面的转型，与利益组织化密不可分，甚至可以说，离开了社会中有效的利益组织化，这些转型将是不可能的。在这个意义上，笔者认为：利益组织化，不仅对行政过程中的公众参与具有直接的意义，而且具有更加远大的使命。与结社自由权为核心的利益组织化，是推动社会治理和社会结构转型的重要途径。
（一）组织化、公众参与和治理
1．从统治到治理
20世纪90年代以来，“治理”（governance）在政治理论话语中开始成为一种强势的话语。“治理”一词的首次使用，源于1989年世界银行在概括非洲的政治与经济总体情况时所使用的“治理危机”（crisis in governanace）一词。1992年，世界银行年度报告的主题是“治理与发展”；1996年经济合作与发展组织（OECD）发布的一份报告名称为“促进参与式发展和善治的项目评估”；1996年联合国开发署（UNDP）年度报告的题目是“人类可持续发展的治理、管理的发展和治理的分工”等等。
在政治学和经济学研究领域，“治理”也呈现出时髦化的趋势，治理话语在一些领域代替传统的统治话语逐步兴起。治理理论的主要创始人之一罗西瑙（J．N．Rosenau）在其代表作《没有政府统治的治理》和《21世纪的治理》等文章中，将治理定义为：一系列活动领域中的管理机制，他们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。[27]1995年，全球治理委员会发表的《我们全球的伙伴关系》研究报告，最先对治理话语进行了知识边界的界定：“治理是各种公共和私人的机构管理其事物的诸多方式的总和。它时时相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。”[28]
在这个定义中，治理的核心表现为权威的“多中心化”，而不再是以政府作为“单一中心”的政治权威。这一变化反映了民主自治传统在当代政治生活中的复兴和拓展。[29]它表明，在大众时代的政治生活中，社会对公共政治生活所提出的参与需求，在质和量的方面都发生了历史性的变迁，已经由原来概念化的“人民主权”转向更具有厚度和复杂性的“公民权利”概念。以“公共性”概念重构公共政治生活，应该说，已经成为我们时代的一个需求。在这个意义上，体现“公共性”原则的治理话语，回应了当代人试图超越无政府主义和利维坦这令人焦虑的两极的内心渴求。[30]
因此，作为一种规范性话语体系，治理对于当代以“统治”作为中心的政治生活，既具有批判性意义，也具有建设性意义。传统政治学使用的是“统治”（government）一词，其限定语境为与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动，强调一种自上而下的权威，强调国家与社会成员之间的一种管理与服从的关系。“治理”至少在两个基本的层面区别于传统的统治：一是“治理”所依赖的权威在性质上并不一定是政治的，可以是来自沟通合作的非政治权力；而统治的主体必定是政府。治理是一个比统治更宽泛的范畴。正如梅里安所指出的，治理“不再是监督，而是合同包干；不再是中央集权，而是权力分散；不再是由国家进行再分配，而是国家只负责管理；不再是行政部门的管理，而是根据市场原则的管理；不再是由国家‘指导’，而是由国家和私营部门合作。”[31]这是政治管理中的一种新的理性，既区别于私益导向的市场经济理性，也区别于国家导向的管制理性，而是一种沟通合作理性。第二个层面是权力运行的向度上，治理是一个上下、水平方向上互动的管理过程。它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。
2．治理与分散个体的组织化
关于治理理论兴起的原因，一般认为是建立在对于“市场失灵”和“政府失灵”的反思理性基础上。不同立场的人对于“市场失灵”与“政府失灵”的回应是明显不同的：自由放任主义者主张市场原则，认为国家干预必然失败，一切问题都可以通过市场机制得到合理解决，如果市场失败了，可行的方法也不是引入国家，而是改进市场机制；国家主义者则主张国家干预，认为市场失败了就要靠政府，如果政府也失败了，就应该改进政府工作而非放弃干预。这两种立场分别为“市场失灵”和“政府失灵”作辩护，但是却没有意识到两种失灵的根源在于两种机制（市场和国家）的固有局限。超越市场和国家、无政府和乌托邦两极的局限，需要通过组织化的“公民社会”。
因此，由“统治”转向“治理”，更准确的讲是转向“善治”（Good Governance），与公民社会的兴起之间存在着内在的勾连。
研究治理理论的权威人物斯托克（Gerry Stoker）对治理的内涵，曾经提出五个具有冲击力的学说：（1）治理意味着公共生活的权威除了政府之外，还包括一系列社会公共机构和团体；（2）治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中，存在着国家和社会边界的模糊，私人部门正承担越来越多的原来由国家承担的责任；（3）治理意味着在设计到社会的集体选择和行动时，各个权威和机构之间需要进行协商和合作；（4）治理意味着参与者最终将形成一个具有自主性的网络；（5）治理意味着社会公共职能的实现并不仅仅依赖于强制性的权力。沟通、合作等方式和技术可以更好地对公共事务进行控制和引导。[32]这些学说，目标都指向一种“好的治理”，或“善治”。有学者指出，“善治”具体体现在六个方面：一是合法性（legitimacy）。指社会秩序与权威被自觉认可和服从的性质和状态，这不同于代议制管道的“合法律性”，与法律规范没有直接关系，而强调一定范围内公民的内心共识与政治认同感。二是透明性（transparency）。指政府信息公开，使得政治信息能够及时通过各种传媒为公民所知，以便公民能够有效地参与公共决策过程，并且对公共管理过程实施有效监督。三是责任性（accountability）。指人们应该对自己的行为负责，在公共管理领域强调权责对应。四是法治（rule of law）。这是善治的基本要求，法治既规范公民的行为，更规范政府的行为。五是回应（responsiveness）。这是第三点“责任性”的延伸，要求公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责的回应。六是有效性（effectiveness）。主要指管理的效率。[33]上述六个方面可以作为现代社会“善治”的六个判准。“善治”体现了一个合作而非竞争或管制的思想，它是政治国家与公民社会的一种新型关系，是两者的最佳状态。“善治”的过程就是一个国家权力向社会回归，即“还政于民”的过程。
不难发现，治理所依赖的最主要方式和技术，其实就是存在于社会中的多个权威之间的沟通和合作。合作需要基础条件，国家的基础条件就是统治权力的资源和管理的经验，但公民不可能以一个个单独的、原子化的个体面对国家并参加复杂的社会管理过程的合作。原子化个体所组成的“大众社会”（mass society），将使理性的沟通和有效合作变得遥不可及。个体必须依据自身的利益类别或价值偏好获得合理的组织化，才有可能形成必要的权威，才有可能使公共生活中的对话、协商与妥协得以展开。这就需要或者呼唤一个区别于传统政治国家的公民社会的建立，这样才可以使公共管理在更大程度上指向“公共利益最大化”这一亚里士多德所称的“最高善”，并弥补或调整市场经济理性和国家管制理性的不足。
（二）“大众社会”向“公民社会”的转型
上文对公众参与、治理及其社会基础的分析，从治理话语的角度阐述了利益组织化的意义。从更为基础的意义上讲，任何有效参与的发生和维系，都依赖于组织良好的“公民社会”（civil society）。如果只有国家和政府的权威而没有相对独立的公民社会，参与职能是一种可怜的“恩赐”。如果社会在结构上表现为分散的、原子化的个体，那么即便有公众参与的机会，也无法带来理性的、有效的公共治理。公民社会是公共参与的基础，而个体的组织化是通向公民社会的道路。在很大程度上，公民社会可以被界定为一个政治实体中各种合法的、独立而自主的中层组织的总和。[34]分散个体的组织化，乃是公民社会在构成上的应有之义。
1．大众社会和公民社会
从社会的组织结构角度看，不同社会可能表现出“大众社会”（mass society）和“公民社会”（civil society）的不同型构。美国政治学者康豪瑟（Kornhauser）在其《大众社会政治学》一书中，提出了大众社会理论。康豪瑟认为，一个正常的社会在结构上应该有三个层次，即政治精英一中层组织一民众。现代化的过程打破了人与人之间传统意义上的村落和亲缘为组织基础的联系，但是能够填补其功能的现代社会中层组织却尚未发展起来。其结果是，人们在空间上越来越“紧密”，但有机的组织联系却日益疏远。这种“人与人之间缺乏有机联系和组织的社会”，就是大众社会。[35]
康豪瑟对于大众社会的讨论，主要是从极权主义的社会基础这一角度而展开的。他认为，未经组织的大众极有可能为各种政治观念所蛊惑而卷入大规模社会运动，也很容易在“魅力型”领袖的光环下失去思考的能力，成为狂热情绪化的追随者。依笔者看，大众社会是一个可以被任何政治目的所利用的资源，唯独难以实现的，恐怕就是有效的理性沟通、协商和妥协。
康豪瑟在分析大众社会的基础上，重点讨论了社会中层组织对大众社会的改造功能。他所说的“中层组织”，非常类似于“公民社会”概念。
“公民社会”概念，可以从政治学维度和社会学维度来加以理解。在政治学维度，“公民社会”指保护公民权利和公众政治参与的民间组织和机构，其特点是“民间性”。在社会学维度，公民社会是介于国家与家庭、企业之间的中间领域，其特点是“中间性”。[36]怀特（Gordon White）指出：“从公民社会这一术语的大多数用法来看，其主要思想是，公民社会是出于国家和家庭之间的大众组织，它独立于国家，享有对于国家的自主性，它由众多旨在保护和促进自身利益或价值的社会成员自愿结合而成。”[37]怀特在这里不仅指出了公民社会的主体就是公民组织，而且还指出了公民组织的基本特点，即独立性、自愿性和利益代表性。因此，我们谈到“公民社会”时，所指向的就是活跃在公共领域中、具有独立性、代表着不同利益全体的各种公民组织。在这个意义上，我们所谈论的治理或善治，在本质上就是“公民社会组织对社会公共事务的独立管理或与政府的合作管理。”[39]
2．社会中层组织的功能
从一般概念的比较作进一步的分析，我们发现，介于个体的公民与整体的国家之间的社会中层组织，具有替代功能、对话功能、多元认知功能、以及理性协商的功能。这些功能也正是鼓励和要求公众参与的“治理”话语和“公民社会”所承诺的，而这些功能的实现，离开了社会中层组织，将是难以想象的。
首先，社会组织在某些公共生活领域具有替代国家和政府的功能。比如，福利和慈善组织、利益集团、俱乐部和各种基于个体主观偏好而结成的组织，所分担的社会功能是政府管不了的或者管不好的。这些事务对国家而言太小，对个体而言却又太大。社会组织在这些领域中可以替代国家来提供满足个体需求的服务。
其次，社会组织可以有效地促进个体之间的讨论和对话。组织为其内部的成员提供了有效交流对话的环境，这种有效的内部对话，可以整合不同的意见和诉求，并加以放大。经过了整合和放大的声音，使社会组织相互之间以及组织与国家之间的对话和交流更为顺畅、集中。有效的讨论与对话，也是学习的过程，可以使人们在了解不同立场和诉求的基础上，对生活和理想有更加贴近现实的感悟，在某种意义上也可以消解偏执的冲动。
再次，社会中层组织可以促进社会成员对利益多元化的认知。不同的组织可能具有不同的利益，属于不同组织的成员也可能具有不同的认同感。大众社会在表面上可能是“铁板一块”，但却掩盖了不同的利益差别和认同感的分化。其结果是，个体不断地被要求强化所谓一致的利益和认同感，但是，这种虚幻的认同感越强，社会现实带来的冲击和创伤就越大。对多元化利益的认知和认同感的分化，可以使个体更加贴近现实，因而在心理上预期上符合实际。这种对“不同”的“认同”，其实是培育社会宽容和理性行动的心理基础。
最后，社会组织具有促进理性交涉的功能。在组织化的社会中，个体成员首先可以和组织的权威进行直接的交流，而他们与国家的交流主要是通过中层组织来进行的。这种交流的机制有助于使交流程序化，促进理性化的，而不是情绪化的交涉。另一方面，通过组织的中介而进行的交流，也可以使政治精英避免面对大规模民众的情绪压力，从而防止“民粹主义”的倾向，使交涉的政治化程序成为可能。[39]
3．公民社会的养成和有效治理
治理理论或善治的社会管理思想，所反映的是市场经济理性与国家管制理性之外的沟通合作理性，这是20世纪90年代以来对于“市场失灵”与“政府失灵”的一种反思性结果。将多中心的参与作为核心的“治理话语”，在政治学和社会学领域都开始得到越来越强的认可。
在公共管理领域，治理或善治必须以组织而非个体公民作为基础。由中层组织构成的公民社会，不仅对多元中心的治理提出了需求，而且也为其提供了实现条件。在西方，治理或善治之所以能够得到理论上的支持和实践中的响应，其原因就在于，西方发达国家中都存在组织化程度较高的、相对成熟的公民社会。在中国，公民社会的历史性缺失，在基础条件方面对“治理”或“善治”提出了挑战。如观察者所指出的那样，缺乏公民社会基础和参与的治理，不是“善治”，最多只是“善政”而已。[40]但是历史的、整体观察上的缺失，也并不意味着局部的组织化不存在，也不等于排除进行社会实践的空间。中国所遇到的问题，在现代性层面与西方类似。但由于中国的集权传统，社会高度依赖国家的管制理性，而“政府失灵”又是被近现代的历史实践所反复证明了的，因此中国所需要扩展的，不仅是治理理论所支持的沟通合作理性，还包括自由主义理论所支持的市场经济理性。
一个现代民族国家的建设，需要考虑政府管制理性、市场经济理性和社会沟通理性这三个理性类型之间的合理比例与张力，这实际上已经涉及到治理理论中的“元治理”问题。[41]经验告诉我们，1978年以来的改革在经济面上取得了巨大的成绩，并同时改变着中国的社会结构。[42]市场经济理性获得了较大的发展，但是从政治和公共行政层面看，已经改变的社会结构并没有在政治领域和公共管理领域得到足够的反映。公共管理权力的配置，主要以政府为中心，公民的组织化发展缓慢，公众参与的广度和深度都存在不足，沟通合作理性还远没有被普遍接受。因此，中国的公共管理和“善治”所面临的问题，主要在于政府对社会的统摄过宽、过严，社会沟通合作理性未获认同，有效的、富有意义的公众参与虽然已有想象空间，但远未成为现实。在这方面，治理理论给我们的启示，或许可以被概括为：善治的实现，依赖于社会合作和沟通理性；而社会成员的组织化，是保障有效公众参与、提升沟通理性的社会基础。
五、利益组织化和中国社会：现状和前景
（一）组织化的本土语境
应当承认，治理、公民社会等概念，主要是以西方社会和文化的语境作为背景而提出和展开的。那么，当我们将目光投注到中国社会，并对相关联的问题进行讨论时，这样的概念和理论，是否可以用作观察与分析的框架？本土语境是否与这些植根于不同文化和社会的话语不相容？
在这里，首先需要对“中国语境”作一点注解。已经有许多论者指出，从文化角度看，东西方之间存在明显的差异性。这种差异性也必然影响政治生活的模式。从社会学角度看，费孝通先生的理解在今天还具有启发性的意义。费先生认为，中国社会是依托血缘身份与家族而构成的“差序格局”，而西方社会则是依托契约和个体而构成的“团体格局”。[43]由于东西方对于人际关系的意义格局理解上的差异，导致政治领域中公众对参与公共生活的态度也存在明显差异。中国的传统政治哲学之内核是伦理哲学，主张“家国同构”，主张“仁爱”和“王道”。而近代以来，西方则坚持个人主义和权利观念，家与国的概念的有效性都建立在对于个体人格的确认和尊重上。因此，中国古代之结社（精英层的文化结社与政治结社除外）多为“差序格局”的推演，并且常常服务于家族而非个人的目的，带有扩大的伦理性。西方的结社，则明显带有契约性质或政治性质。团体和成员的权利义务主要以契约的方式被确定和理解。
文化类型学的方法，虽然有助于提供理解问题的真切语境，但其结论却可能会被推向文化相对主义。为此，笔者必须强调，这里的比较只是为了提供一个思考中国问题的有益背景，并非坚持一种顽固的文化相对主义。对于中国来说，1840年之前的“天下”和1840年之后的“天下”概念，已大不相同。自1840年以来，在中国谈论任何问题时，文化的结构都不可能是封闭的了，因为国门已经洞开。作为西方主流的资本主义文化和作为西方非主流的马克思主义文化，在当代中国的文化结构中，事实上都已经取得了一种构成性的存在，已经获得了某种“文化主体”的身份而非简单的文化他者。也因此，在中国语境中谈论利益组织化和公众参与的问题，虽然“本土资源”[44]必须要重视，但是考虑到已经发生变迁的中国当代文化意识，在中国语境中，通过观察利益组织化的现状、困境并给出相应的建议，以利益组织化作为社会基础性建构来推动公众参与的社会化和制度化，便是一项可能的、而且有益的工作。
（二）中国社会利益组织化的现状：类型化和个案的观察
这里所讨论的中国社会的利益组织化，主要区别为两种基本的类型：一种是未组织化利益诉求，指的是由于主客观的各种条件限制，当事人的利益无法获得组织的代表。这一类型又可依据当事人的主观意识状况进一步区分为“无意识型”未组织化利益诉求和“有意识型”未组织化利益诉求。另一种是组织化的利益诉求，以组织在事实上存在为充分条件，无论该组织是一种事实存在（即俗称的“草根组织”）还是一种法律存在（在民政部门获得登记注册而合法化的组织）。依据组织是否获得合法登记注册，该类型可以进一步被分为“事实型”组织化利益诉求和“法律型”组织化利益诉求。下面将结合个案的观察来讨论这些类型在中国社会的存在状况。
1．未组织化的利益诉求
（1）个案：“信访”和“群体性事件”。“信访”作为一种利益诉求方式，在本质上体现了中国传统政治文化中的正义观念和救济路径。根据新修订的《信访条例》第2条的界定，信访是指“公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”事实上，由于官僚系统实践中回应的低效率，信访人的利益诉求往往很难得到及时答复或解决，因此事实上以“走访”形式越级上访的现象十分普遍。中国古代即有“京控”和“上控”的传统。当事人有冤无处申的情况下，往往不远万里“进京赶控”。典型的如“邀车驾上诉”，[45]即通俗所称的“拦御驾”。这种直接诉诸最高政治权力而实现权利和利益的现象，在西方历史中也曾出现过，典型的如英国衡平法的发展，即如普通法无法提供权利救济时，当事人直接向国王提起诉愿。[46]东西方不同的是，“信访”作为一种传统被长期保留，却没有发展出制度化的框架；西方（如英国）则发展了独立的衡平法和衡平法院，从而进行了有效的法制转化。原因也许正在于东方人将皇帝认定为最大的“家长”，而西方人将国王只认定为最大的领主，彼此之间是一种虽然不平等但却包含契约内容的关系。在很多情况下，信访所体现的，恰好是法律问题的“政治化”。这在一定程度上表明，社会问题和政治问题的“法律化”技术还没有获得普遍认同和运用。
在一定程度上，可以将“信访”理解为一种个体化公民的参与方式，其目的，通常是寻求个体正义的实现，但在某些情形下也存在基于社会正义而采取的信访行动。此处，笔者所关心的，是“信访传统”里当事人利益诉求的方式。笔者把它归为中国社会利益组织化的第一种类型“未组织化利益诉求”。在这种类型之中，当事人只是以个人或家族的名义来吁求尽可能高层级的权力来主持正义。信访的特点表现在个体化行动主体、政治化路径、反程序的过程等方面。在信访过程中，寻求利益和正义行动是通过个体化方式而进行的，信访过程中所遭遇的推诿和阻挠可想而知。正义本来应该是最有力量的裁判者，但是这里却成了最为软弱和等待施舍的抽象物。行动者希望通过诉诸政治权力而解决问题。“信访传统”所折射出的权力崇拜现象，表明民众愿意给予信任的，不是现代的法律和司法，而是经常侵害他们利益的权力本身。他们抵制权力的方式，只是诉诸更高层次的权力。政治化的救济方式也决定了信访通常是反程序的。
信访制度本身的机制和救济能力，或许并不能解决多少社会利益纠纷和问题，它更多的是作为一种诉求正义的抽象符号而存在。建设一个民主法治国家的理想，无法通过政治化的、非制度化的个体行动而得到实现。漫漫信访路上的孤胆英雄，并不是法治化追求的精神象征。也许我们应该想象：公众可以通过组织化，让个体的利益通过组织化的结构和方式进行表达，而政府则相应地允许社会个体进行组织的制度空间，允许社会矛盾以必要的、合法的形式展示于公共领域之中，从而使公共问题在公共空间之中得到化解。
相关的观察表明，转型期中国社会中，无论是农村还是城市，都存在大量的信访和上访现象。但相比较而言，这一现象所反映的利益组织化的“无意识”，在农村与农民身上表现得更为明显和普遍。一些研究指出，城市居民在冲突解决机制的选择上，可以有更多的选项表达利益诉求的渠道。下表是一项关于城市公众解决冲突行为倾向的调查研究数据。
表1 城市公众在自身利益受损时所可能采取的行动 单位：%
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┃ 排序 ┃ 可能采取的行动 ┃ 选择百分比（%）┃ 合并类型 ┃
┣━━━━━╋━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━━━┫
┃ 1 ┃ 协议解决 ┃ 38．3 ┃ ┃
┃ 2 ┃ 向政府部门反映 ┃ 38．2 ┃ 制度化解决方式 ┃
┃ 3 ┃ 诉诸法律 ┃ 38．0 ┃ ┃
┃ 4 ┃ 向新闻单位反映 ┃ 18．5 ┃ ┃
┣━━━━━╋━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━━━┫
┃ 5 ┃ 发牢骚 ┃ 12．2 ┃ 无所作为的方式 ┃
┃ 6 ┃ 忍气吞声 ┃ 11．4 ┃ ┃
┣━━━━━╋━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━━━┫
┃ 7 ┃ 集体上访或请愿 ┃ 6．4 ┃ ┃
┃ 8 ┃ 拉关系争取利益 ┃ 2．4 ┃ 非制度化解决方式 ┃
┃ 9 ┃ 私下报复 ┃ 0．7 ┃ ┃
┃ 10 ┃ 罢工罢课 ┃ 0．5 ┃ ┃
┗━━━━━┻━━━━━━━━━━┻━━━━━━━━━━┻━━━━━━━━━━━┛
说明：由于本题是多项选择题，故加总百分比超过100%。资料来源：2002年中国城市居民社会观念调查[47]。
该研究表明：采用第一类方式的公众比例是比较高的，说明当前我国城市公众在面临利益受损时，多数人还是会采取相对理性的、制度化的渠道去试图解决问题；而非制度化解决方式通常较少被采用，但其中的“集体上访或请愿”仍是人们最可能采取的非制度方式。[48]这项研究没有针对农村和农民作对比观察。但是，考虑到受教育水平、制度资源的配置、纠纷化解机制、冲突和纠纷性质等因素在城市和乡村的巨大差异，有理由推断，农村居民更容易倾向通过个体化或群体化的行动，而表达他们的利益诉求。
在一些情况下，农村居民（有时也包括城市居民）往往采用集体行动方式对政府施加压力，以期实现某种利益诉求。这些行动通常被称为“群体性事件”。[49]“群体性事件”可以被理解为“聚众”通过行动而释放利益诉求信息的方式。近年来，群体性事件呈现出令人焦虑的高发趋势。这表明社会转型导致了一些利益冲突，但社会利益远未得到有效的组织化，社会中层组织不发达，因而，分散的个体很容易被卷入群体化的行动中。这正是前文所分析的“大众社会”的一个危险之所在。
“群体性事件”的根源在于高度分化的利益没有获得合理的组织化和代表。“群体性事件”本身就是社会高风险的标志。解决“群体性事件”的出路，不在于消灭利益的多元化和冲突，而应促进分散利益的组织化。如果缺乏有效的组织化对分散利益诉求进行整合，就无法引入理性对话、谈判和协商的冲突解决技术，也无法指望行动者通过有效的“学习过程”而培育理性、负责的公民精神。
因此，需要在政策上和制度上承认中国社会利益高度分化的现实，通过改善基本的社会和制度环境，促进分散利益的组织化。有效的社会中层组织，可以使分散诉求的利益得以整合和协调，使政治权力从无休止的、大量的个体纠纷的漩涡中解脱出来。个体和组织之间的交流，同时也是一个有效的学习过程，将提升个体的归宿、认同感、和理性行动的能力。利益组织化是抑制群体性事件的重要组织工具；而经过组织化的个体利益与国家之间的沟通、合作，将为现代化过程和社会转型所需要的稳定与和谐提供可持续的资源。
（2）个案：制度抑制型的未组织化。组织化的无意识，所讨论的情形是参与者由于文化传统、心理以及社会因素的影响，而不具备“利益组织化”的强烈意识。其核心因素是行动者心理因素和组织化的关系。但是在另外一些情形下，行动者具有强烈的意识和需求，希望实现利益的组织化，却面临着各种制度性的障碍。利益组织化的制度障碍，说明政府对于社会中分散利益的组织化需求，要么没有意识到，要么是试图有意识地予以抑制。
在这里，我们试图通过个案来简要讨论其背后所反映的中国民间组织所面临的制度性障碍问题。董坚是成立“中国爱眼协会”的发起人、联络人之一，自1991年就开始筹备“爱眼协会”，[50]宣传眼睛保健知识、支持眼病治疗方案与治疗方法的研究推广。至今，多位中国著名眼科专家和各界人士愿意加入“爱眼协会”，董坚向主管机关提出了八次书面申请，在申请中提供了场地、资金、理事长人选等书面文件。但主管机关没有做过一次书面答复，只是口头告知“申请不合格”，却从不说明为什么不合格。2005年2月3日上午，董坚以个人名义向法院北京市第一中级人民法院递交诉讼状，状告主管机关行政不作为。目前该案还在协调之中。但是“董坚案”明显反映出我国成立民间组织的体制性障碍。根据我国《社会团体登记管理条例》第3条的规定，“成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，并依照本条例的规定进行登记。社会团体应当具备法人条件”。我国的民间组织的设立采取的是双重许可制，即首先需要取得业务主管单位的审查同意，然后再去民政部门办理社会团体登记。在本案中，当事人董坚即被第一道门槛阻挡了数年之久，而且长期交涉的过程令人筋疲力尽。正是由于我国现有的民间组织设立体制的缺陷，导致多数民间组织处于“非法”状态，或者以工商注册的形式获得合法性证明（因此而付出的一个代价是，不能够享受非营利组织的免税待遇），而极少数取得合法身份的民间组织也面临各种困难。
在这里，还涉及到一个更为根本的问题，即公民的结社自由问题。董坚依据法律规定提交完整的申请材料，但却一直没有得到合理的书面答复，从而无法启动成立“爱眼协会”的后续程序。主管机关的行为不是单纯的行政不作为的问题，而是侵犯公民结社自由的问题。但由于我们还没有完善的宪法权利救济制度，因此也只能针对行政不作为而提起行政诉讼。[51]
在这一个案中，我们关心的问题是：在当代中国的语境下，已经有很多民众意识到了利益组织化的诉求，无论是基于私益还是公益。董坚等人申请成立“中国爱眼协会”，是看到了市场和政府无力或不愿介入的公共事业及其公益所在，因而采取民间组织的方式去运作。但是他们的利益组织化却在第一步就受挫。主管机关拒绝答复的理由固有可以有很多，但其中厂商的利益集团及其运作，虽然是隐在的，却是不能忽视的。笔者从本案中所看到的是中国社会自组织意识的觉醒以及所遭遇的体制性障碍。相对于前文所讨论的组织化的“无意识”而言，中国社会自组织的意识觉醒，应当说是中国社会进步的一个标志。面对业已逐步觉醒的社会意识，制度层面上的社会组织管理体制变革，应当尽快被提上社会改革议程表。
面对理性的利益组织化方式，政府不应该再设置过高的门槛阻碍利益组织化的行动。董坚案的一个典型特征还在于：他们进行组织化不是指向特定利益，而是指向普遍的公共利益，这部分公共利益为市场的经济理性和国家的官制理性所忽视，因此，社会的协商理性正可以弥补市场和政府留下的空隙。
2．第二种基本类型：组织化利益诉求
（1）个案：“事实型草根组织”[52]。“草根”是英文“Crass Roots”的中译，但是《现代汉语词典》里的“草×”有66条，刚出版的《现代汉语规范词典》有76条，但并没有收入“草根”。尽管如此，“草根现象”却已经进入了中国社会生活之中，也常见诸报端。所谓的“草根”有两层含义：一是指和政府或者决策者相对的势力；这层含义和意识形态联系紧密一些。我们平常说到的一些民间组织、非政府组织等等一般都可以看作是“草根组织”。有学者就把非政府组织（也称为非官方组织，即：NGO）称作草根性群众组织。另一种含义，笔者认为是和主流的、或者说精英的文化、阶层相对应的弱势阶层活动力量。比如一些不太受到重视的民间、小市民的文化、习俗或活动等等。我们在这里选择的是组织意义上的“草根现象”，即“草根组织”，这一类组织基于共同的利益或兴趣而自愿结成，但是因为“不便”注册或者“不愿”注册，它们并没有获得合法的身份。因此，严格地讲，这类组织在法律上并没有地位，可以称作“非法组织”。[53]它们满足一个合法组织的各种事实要件，这是由于各种原因而未获合法身份。
一些以中国社会中非政府组织为观察对象的研究表明，我国的非政府组织在快速发展的同时，面临着令人焦虑的问题和挑战。据一份调查显示，在被调查的1508个非营利组织中，有68．2%在民政部门登记，有5．1%在工商部门登记注册，有6．3%在事业单位内部登记备案，另有高达14%属于其他类型。其中在民政部门登记注册的非营利组织中，只有41%的组织表示已重新登记注册，有24．2%的组织表示还没有重新登记注册，还有高达34．7%的组织未作回答。[54]可见，未登记或未重新登记的非营利组织的比例是非常高的。如果再考虑到调查中未登记的组织难以纳入调查范围的情形，那么我国未登记的非营利组织的比例和数量都相当大。例如，根据民政部民间组织管理局统计的数据，截至2004年底，在民政部登记注册的民间组织就已达289432个，涉及文化、艺术、体育、环保、教育、扶贫、社会福利等各个领域。但是，这些组织大多有着浓厚的官方色彩，有人甚至称其为“GONGO”（Government Organized Non— government Organization，即“政府组织的非政府组织”）。但是事实上存在而未登记的组织，即草根。NGO，大概有二百多万个。而其中绝大多数既没在民政部门也没有在工商局注册。[55]
本来，社团登记的一个主要目的就是便于管理和控制，但是现行的登记注册体制实际上主要表现为“抑制”功能，导致了相当比例的组织未能登记，而落人事实上的“草根组织”行列。未登记或者法律上不存在，并不意味着这些组织在实际社会生活中不发生作用。由于缺乏管理和监督，该类组织虽然可能会促进公共利益的实现，但是也可能在特定情况下激化社会矛盾，成为一些“群体性事件”中的支持性因素。探究这些组织存在的原因及状态，我们应当承认，存在就是对需求的回应，在这个意义上，它们的存在具有现实的合理性。国家需要通过制度化的途径，将这些游离于制度结构之外的组织纳入制度化的框架。社会运动和革命的社会学研究表明，国家的“制度化能力”，是控制大规模社会风险、保持社会“有活力的稳定”的重要因素。[56]
因此，需要认识到，中国社会大量存在的、事实上的“草根组织”，应该被吸纳和整合到社会结构之中，获得一个相对独立与合法的地位，依据自身所代表的利益及理性的社会规则参与社会公共生活。这需要体制上作出积极的调整和回应，需要政府改变单一的管制理性，接受沟通合作理性，开始一个面向“善治”的旅程。
（2）个案：“法制化的利益组织”。中国社会中已经存在大量的、在法律上得到承认的利益组织和社会组织。利益组织化已经发展，一些公民或企业已经成功地组织了自己的利益组织并且切实在维护他们的利益。笔者将这类中国社会利益自组织的类型称为“法律型的组织化利益诉求”。那么，这些组织在现实中是否有意愿和能力参与公共生活？国家对这些组织如何进行管理？存在哪些问题？
这些问题涉及到对于中国合法登记的非营利组织的有效性的评估。相关研究表明：中国非营利组织的最突出问题是独立性的相对欠缺。这首先表现在资金来源上高度依赖政府。据1998年的一项调查显示，非营利组织的最主要的收入来源是政府提供的财政拨款和补贴，约占到全部收入的50%；第二位是会费收入，占21．18%；第三位是营业性收入，占6%；第4位是企业的赞助和项目经费，占5．63%；其他收入来源的比例均低于5%。[57]从该项调查中，我们可以看出非营利组织对于政府的财政依赖。这是影响其独立性的最重要因素。与此因素相关，但同时带有政治控制背景一个因素是，非营利组织缺乏人事任免权，组织的领导人往往需要政府的指派或批准。财政和人事的控制，在很大程度上将非政府组织变成了“第二政府”。中国非营利组织的第二个突出问题是支出规模偏低。据一份1998年的调查，在被调查的非营利组织中，年支出总额在10万元— 50万元的非营利组织比例为23．7%；年支出总额在1万元— 5万元的占20．8%；年支出规模在5万元— 10万元的占16．6%；90%以上的组织年支出规模在50万元以下，年支出规模在100万元以上的组织不到2%。[58]与其支出规模相应的一个特点是，中国非营利组织的活动范围以一个市、区、县范围为主，影响非常有限。中国的非营利组织还存在缺乏民主决策程序、效率低下、服务质量不高以及违背非营利准则、贪污腐败严重等等问题。
这些问题的存在，对非营利组织的社会公信度产生了不利影响。就外部环境看，民众对非营利组织的不信任，要远超过对政府的不信任。同时，在非营利组织内部，缺乏有效的激励机制，缺乏明确的宗旨和使命，缺乏独立代表利益的能力，缺乏竞争机制以及社会力量的监督。于是便很容易形成下面所揭示的非营利组织发展的“陷阱”或“恶性循环”：
表2中国非营利组织发展的陷阱[59]
（图略）
有学者认为，中国非营利组织发展陷阱的关键环节在于：一旦政府放松管制，便形成了权力的相对缺位，由于监控的不力导致了少数非营利组织的违法行为和混乱局面。因此建议引入中国非营利组织的评估机制以促进中国非营利组织的健康有效发展。[60]这是很有意义的，因为对于非营利组织的不信任并不只来自于国家，还来自于民众。而非营利组织如果不能获得民众的信任，则将丧失其存在的最重要的基础。[61]
“法律型的组织化利益诉求”是中国社会现行体制所承认和容纳的利益组织化类型。但是这一部分组织的发展却存在很严重的问题。因此，增强这类组织的独立性和筹资能力，政府在一定阶段采取继续支持并适度监督的立场，以及建立对非营利组织的有效监督与评估机制，将非常有利于该类组织获得政府及民众的信任。只有这类组织获得了社会公众的信任，它们才具有了最根本的合法性、行动能力以及进一步发展的最重要保障。而且，该类组织的发展模式和经验也将成为未来中国社会越来越多的利益化组织的一个“样板”。
（3）中国社会利益组织化的总结与建议。以上关于中国社会利益组织化的两种基本类型、四种具体类型的考察，为我们展示了中国社会利益组织化的基本情况。从考察的情况来看，中国社会的利益组织化程度还比较低，这与中国社会事实上的利益分化程度是不相称的。如果我们承认中国社会利益分化的现实，如果我们要考虑最广大人民的利益，如果我们决定走向“善治”，构建一个服务型而非管制型的政府，那么推动分散利益组织化就是一个理性的选择。通过利益组织化而展开的有序、有效的公众参与，是政府转型和社会转型过程中一个具有重要意义的社会选择。
但是，社会利益组织化问题，在我国还存在体制上和观念上的一些重大障碍，特别是对利益组织化与结社自由、知情权及私有财产保护之间的关系，还缺乏系统的认知。中国的利益组织化的改革仍然面临许多艰巨的任务。
作为对中国社会利益组织化的宏观结构层面进行思考的一部分，笔者就自己的理解与想象，从立法、政策、能力建设和制度配套等角度，尝试提出一些推动社会利益组织化的建议：
在立法层面，宪法上的结社自由是利益组织化的最重要根据，也是利益组织化的基本前提。在普通立法层面，法律需要提供具体的制度与程序来保障公民的结社自由，因此建议制定统一的《中华人民共和国非营利组织法》，改革现有的社会团体设立的双重许可体制，保留民政部门的登记制度，并明确登记机关受理申请的审查标准及期限，规定登记机关的书面答复义务。此外，在非营利组织的组织形式上，允许法人形式和非法人形式并存。立法的总体目标是降低民间组织设立的门槛，切实保障公民的结社自由，促进中国社会的利益组织化。[62]
在政策层面上，鉴于中国的非营利组织高度依赖政府的事实，作为一种过渡时期的措施，政府应允许纯民间的NGO在保持机构独立性的前提下，与政府合作参与双方共同关注的公共领域和公共议题。针对具有官方或“半官方”色彩的机构，在保持与主管机关正常关系及继续得到支持的情况下，政府应鼓励其创建独立的决策、动员、管理、征集资源的机制，增强其自治能力、生存能力和发展能力，并在条件成熟时推动其完全的民间化和独立化。政策层面的改革目标是改变传统单一的管制理性，以治理理论和“善治”思想所支持的沟通合作理性重构政府与公民的关系。
在社会组织的能力建设（capacity building）方面，我们发现，非营利组织获得极少公众捐赠的一种重要原因是其能力相对低下，内部管理失范，从而造成社会公信力不足。在当前，这也是利益组织化及其发展的瓶颈。为此，应当特别关注NGO自身的能力建设，具体包括几个方面：提供高质量项目的能力；有明确表述的使命；具有发起和创新的能力；具有辨别和回应迫切需要的能力；适应变化的外部环境的能力；具有筹资和制定战略计划的能力；进行组织管理、人员培训、履行责任的能力。社会组织的管理和活动必须实行透明公开，并能够依据专业化标准进行运作等。[63]在相关制度的配套方面，应推进政府信息公开的改革和多种形式的公众参与。理性和有效的参与需要政府信息公开，社会利益的组织化也同样如此。政府信息公开是回应民众知情权的重要制度措施，民众只有在“知”的前提下才能“行”。另一方面，虽然我们一直强调利益组织化是有效公众参与的基础，但反过来，我们同样发现：有效的公众参与制度，也是刺激分散利益组织化的一个重要因素。“阳光政府”和“开放政府”可以提供推动利益组织化所必须的信息、认知和行动的基础。
中国社会利益组织化的进程，本身将是中国现代化、民主化过程。在中国社会利益组织化的过程中，尤其应该注意关注社会弱势群体的利益组织化，为他们提供有效的、可信任的利益代表。特别是在中国城乡二元化的社会结构中，农民的数量巨大，但在国家政治生活和公共决策等领域，农民缺乏充分的、有效的利益代表机制、利益诉求机制以及有效组织化的资源和能力。应当看到，组织化也具有“外部性”影响，如果一些利益得到了充分的组织，而另一些利益没有得到组织化或者组织化程度很低，将会导致新的利益分配的不公平，并使这种不公平得到“固化”。因此，组织的“自治”与“控制”之间的紧张，将会是利益组织化的社会中需要面对的问题。[64]如果社会利益组织化的格局对弱势群体严重不利，则会加剧社会分化和转型过程中的社会分层和“断裂”，导致某些社会群体的边缘化，影响社会的稳定、和谐与发展。因此，关注农民利益的组织化，在中国当前的利益组织化和公众参与制度建设中，都将是一个特别重要的问题。[65]
【作者简介】
王锡锌，北京大学法学院教授。
【注释】
[1]（美）罗伯特·达尔：《多元主义民主的困境——自治与控制》，周军华译，吉林人民出版社2006年版。达尔观察到，现代的大规模民主政治中，独立的组织十分必要。但是，他也指出了现代社会民主的一个潜在困境，即这些组织应当有自治，但同时也需要有控制。本文主要探讨的是个体利益组织化问题，对于组织的自治和控制之间的关系，文章并没有进行讨论。
[2]（法）卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1980年版，第40页。
[3]有关这方面的阐释，可参见（美）卡罗尔·佩特曼：《参与和民主理论》，陈尧译，上海人民出版社2006年版，第23—24页。
[4]实际上，通过参与制造一种“迫使”个人为自己而学习的形势，是整个卢梭教育理论的基础。同上书，第41页。
[5]JD．North，Institutions，Institutional Change and Economic Performance，Cambridge：Cambridge University Press （1990）．
[6]组织也可以被理解为“有意识地加以协调的复数以上的人的活动或势力的系统”，与此相对应，个人可以根据习惯和价值认知对行动进行无意识的协调。在这里所强调的是行动的“意识”和目标。这与以利益为中心的定义存在联系。组织的动力主要来自于实现利益、目标的成本驱动。参见（美）阿兰·斯密德：《制度与行为经济学》，刘璨、吴水荣译，中国人民大学出版社2002年版，第103—104页。
[7]张凤阳等：《政治哲学关键词》，江苏人民出版社2006年版，第312页。
[8]关于官僚制和民主之间的关系，可参见詹姆斯·菲斯勒、唐纳德·凯特尔：《行政过程的政治：公共行政学新论》，陈振民、朱芳芳译，中国人民大学出版社2002年版，第3页。
[9]在这里，笔者用“个人”而非“公民”概念，是因为，在行政过程中，作为参与者个人并不一定具有“公民”资格。与国家层面上的政治活动不同，行政过程中所对应的主体，并不仅限于公民。行政过程所涉及的利益，即可能是本国人的利益，也可能涉及到外国人的利益。正因为如此，我们发现现代国家中的公众参与，在主体资格上并不限于本国公民。例如，在美国行政立法中的公告——评论程序，“任何人”都可以发表评论；我国政府在加入WTO的议定书中，也承诺外国人可以对规则的制定发表意见和评论。
[10]参见赵鼎新：《社会与政治运动讲义》，社会科文献出版社2006年版，第251—253页。
[11]这是一位美国行政法学者对美国规章制定过程的描述和批评，参见R．Schotland，“After 25 Years：We Come to Praise the APA and Not To Bury It”，in 24 A dmi．Law Re．，（1972），pp．266—267．其实，这种情形也同样存在于中国的行政过程中。特别是在一些国有企业垄断的产业领域，管制机关与利益组织主导了管制性政策的内容。面对这样的管制权力和利益的联盟，公众的参与往往不具有实质影响。
[12]有很多政治学者和行政法学者对管制过程中行政机关对有组织利益的系统性偏爱进行了观察和分析。有关的进一步分析，司参见G．Schubert，Schubert Public Interest （1960）；Cramton，“The Why，Where and How of Broad Public Participaion in the Administrative Process”，in 60 Geo．L．j．，1972。
[13]例如，在某些领域中，现有的企业或商业组织为了防止新的竞争者进入该领域，可以通过向管制机关施加影响，要求后者制定相关的规则，对试图进入该领域的“新来者”设定过高的准入门槛；或限制外来竞争者的准入。
[14]参见（美）理查德·斯图尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2002年版，第24—26页。
[15]A．Kahn，The Economics of Regulation，1971，pp．11—14．
[16]J．Landis，The Administrative process，1938，p．75．
[17] L．Jaffe，“The Effective Limits of the Administrative Process：A Reeyalutation”in 67 Harv．L．Rev．，1954，pp．1113—119．
[18]参见前引 [14]，斯图尔特书，第133—134页。
[19]Brill，“Uses and Abuses of Legal Assistance”，in 31 Public Interest 1973，p．38．
[20]（法）勒庞（1841—1931）被认为是社会心理学的创始人。在其《乌合之众》一书中，勒庞指出，作为个体的人个个不同，但一般都是理性的。一旦这些个体聚集在一起，随着聚众的规模逐渐增大，他们之间就会相互影响和感染，最后导致个体在思维和行为方式上渐趋一致。其行为也主要受脑下垂体的控制，变得越来越非理性。参见Gustave LeBon，The Crowd：A Study of the Popular Mind．，Marietta，Georgia：Larlin（1982）。
[21]组织行为学的研究表明，对利益的追求既可以为组织的行为提供动机，同时也可以为其行为提供资源。参见前引 [6]阿兰·斯密德书，第103—104页。
[22]参见前引 [1]，罗伯特·达尔书。
[23]M．Olson，The Logic of Collective Action：Public Goods Theory of Groups，cambridge，Mass：Harvard University Press（1965）．
[24]参见（法）勒庞：《乌合之众》，中央编译出版社2004年版。对勒庞理论及其对社会运动和集体行动分析，可参见赵鼎新：《社会与政治运动讲义》，社会科学文献出版社2006年版，第27—29页。
[25]孔德元：《政治社会学导论》，人民出版社2001年版，第112—113页。
[26]在一个完整的政治沟通过程中，包含两个在信息传达路径上相互重叠的过程：一是作为信息输入的自下而上的利益表达的过程，可以称之为“输入式参与”过程；二是作为信息输出（反馈）的自上而下的指令传达过程，称之为“输出式参与”过程。前者为政府决策输入动力和信息，后者对政府决策加以贯彻实施。若两者失衡，则会产生病态；若参与集中于前者，公民会对政府命令不屑一顾；若集中于后者，难以形成意见或者意见难以上达于政府。前者以后者的适当为目的，后者的适当则需以前者的充分为基础。而前者也是后者的合法性来源。参见吴赞科、徐珏：《政治沟通体制与多元群体利益表达》，《社会科学》2003年第3期，陶东明、陈明明：《当代中国政治参与》，浙江人民出版社1998年版，第131页。
[27]参见（美）罗西瑙：《没有政府统治的治理》，剑桥大学出版社1995年版；《21世纪的治理》，《全球治理》1995年创刊号，转引自俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第2页。
[28]转引自俞可平主编：《全球化：全球治理》，社会科学文献出版社2003年版，第3页。
[29]参见（英）戴维·郝尔德：《民主的模式》，燕继荣译，中央编译出版社1998年版，第九章。
[30]参见前引 [7]，张凤阳等书，第312—313页。
[31]（法）弗朗索瓦一格扎维尔一梅里安：《治理问题与现代福利国家》，《国际社会科学杂志》（中文版）1999年第2期。
[32]参见前引 [28]，俞可平主编，第5页。
[33]参见俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第9—11页。
[34]当代的政治学和社会学文献中对“公民社会”的讨论极其丰富，对公民社会的理解也各有侧重，但有一个基本的共识，即：公民社会是一个政治实体中社会中层组织的总和。这些社会中层组织不是国家，不是个人和家庭，而是介于两者之间的。参见前引 [10]，赵鼎新书，第89页。
[35]William Kornhauser，The Politics of Mass society,New York：Free Press，1959．有关介绍参见前引 [10]，赵鼎新书，第89页。
[36]参见俞可平：《中国公民社会的兴起和治理的变迁》，载前引 [33]，俞可平主编，第327页。
[37]Gordon White，“civil Society，Democratization and Development”，Democratization vol．No．3，Autumn 1994．，p．375—390，转引自前引 [33]，俞可平主编，第327页。
[38]参见前引 [36]，俞可平书，第329页。
[39]参见前引 [10]，赵鼎新书，第90—91页。
[40]参见俞可平：《中国公民社会的兴起》，载俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第326页。
[41]（英）鲍勃·杰索普：《治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述》，载俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第79—81页。
[42]参见李培林、李强、孙立平：《中国社会分层》，社会科学文献出版社2004年版。 [43]参见费孝通：《乡土中国生育制度》，北京大学出版社1998年版，第24—30页。
[44]苏力在《法治及其本土资源》一书中也认为“本土资源并非只存在于历史中，当代人的社会实践中已经形成或正在萌芽发展的各种非正式制度是更重要的本土资源。”见苏力：《法治及其本土资源》，中国政法大学出版社2004年版，第15页。可见苏力在“本土资源”的认识上并非传统派，而是现代派，坚持的是“实践优先”和“当代优先”。
[45]参见李交发：《中国诉讼法史》，中国检察出版社2002年版，第201—203页。
[46]参见陈丽君、曾尔恕主编：《外国法律制度史》，中国政法大学出版社1997年版，第133—136页。
[47]转引自李培林、张翼、赵延东、梁栋：《社会冲突与阶级意识：当代中国社会矛盾问题研究》，社会科学文献出版社2005年版，第255页。
[48]同上书，第254—255页。
[49]关于农村群体性事件的介绍，参见杨永水：《如何妥善处理农村群体性事件》，载http：//www．cddaily．com．cn．/fzzk/20010925/GB/fzzk^31^^F1004．htm。
[50]董坚在2006年再次提交给北京市一中院的起诉状中详细列明了多项证据证明：我国的眼疾问题高度依赖医疗而非预防，不断增加各种社会资源的投入，但却严重耽误了及时的预防与矫正措施的采取，给医院、医药和医疗器材制造商创造了巨大的利润空间却使得我国的眼睛保健形势更加严重，这造成社会资源的极大浪费。而成立“中国爱眼协会”正是为了弥补市场与政府对该领域公共利益的忽视。但是主管机关却长达数年不给任何书面的答复，终于导致董坚走上法庭。详见：董坚2006年再次向北京市一中院提交的含证据的行政诉讼起诉状；“结社自由与民间组织立法研讨会”，载http：/www．imlawyer．org/Read News．asp？NewsID=297。
[51]据代理本案的律师介绍，围绕董坚案曾专门召开过一个法律论证会，一些宪法学家反对以行政诉讼的形式提起救济，理由竟是这样做将问题“降格”了，把一个宪法问题转化为行政法问题，而律师却表示这是不得已而为之。参见“结社自由与民间组织立法研讨会”，载http：//www．imlawyer．org/ReadNews．asp？NewsID=297。
[52]在我们所讨论的“利益组织化”的语境中，利益本身应该是正当的，因此这里提到的“草根组织”是当然排除犯罪组织的，因为犯罪组织本身所追求的是不正当的利益。
[53]这是一个中性用语，指没有进行登记注册，在法律上不存在的组织。
[54]参见邓国胜：《非营利组织评估》，社会科学文献出版社2001年版，第45页。
[55]参见袁野：《“草根NGO”与“刚果GONGO”》，《中国新闻周刊》2006年第39期。
[56]（美）塞缪尔·亨廷顿在《变动社会中的政治秩序》一书中，阐述了社会变迁和政治动乱之间的关系模型。他强调在社会变迁过程中，国家的制度化能力是一个抑制社会运动的核心因素。参见《变革社会中的政治秩序》，三联书店1989年版。关于“变迁、话语和结构”的社会学分析框架，可参见赵鼎新：《社会与政治运动讲义》，社会科学文献出版社2006年版，第23—25页。
[57]参见前引 [54]，邓国胜书，第57页。
[58]参见同上书，第58—59页。
[59]转引自同上书，第76页。
[60]参见前引 [54]，邓国胜书，第75—76页。
[61]参见同上书，第267—272页。
[62]董坚案的根本问题就是制度问题，尽管背后可能有更加复杂的社会利益博弈，但如果制度本身能够提供一个相对流畅的管道，则实际困难要小得多。
[63]转引自文军、王世军：《非营利组织与中国社会发展》，贵州人民出版社2004年版，第352—353页。
[64]美国政治学者罗伯特·达尔将这一问题理解为多元主义民主的难题。参见前引 [1]，罗伯特·达尔书。
[65]秦晖：《为什么需要有农民的组织？》，《南方周末》2006年10月19日，第14版。