韩颜明：中国撤乡并镇的探索

　　在地方组织体系中，县是一级稳定的地方机构，乡镇却是颇费折腾的环节。千百年来，县的数量、名称、辖治范围基本保持稳定，乡镇作为一项地方制度中的新生事物究竟该以什么样的方式和什么样的规模存在还仍然处于摸索阶段。

　　乡村的管理

　　乡镇机构诞生的时间不长，起于晚清末年，在民国时期，设置了乡公所。1949年以来，处于市县和村庄之间的这一级机构成了社会革命的实验田，管辖范围忽大忽小，其存在也忽有忽无，在1958－1982年期间，乡镇一级被人民公社取代，由于人民公社是党政商学兵一体化的组织，因而在公社之上，又设立区一级机构，协助县级组织统辖乡村事务。

　　1978年农村开始推行土地承包制，原有的人民公社体系解体，乡村地区重新设置乡镇一级机构，据统计，上世纪80年代中期全国共有乡镇9万余个，平均人口不足1万。随着大力发展小城镇政策的出台，在农村地区财富积累极度缺乏的情况下，应对之策就是合并小乡，成立大乡，乡镇数量减少至4.3万余个。

　　从1993年起，分税制开始实施，乡镇企业在市场经济逐渐深化过程中也由繁荣转为衰落。乡镇管理机构在收入减少，开支增大的情况下，把创收的算盘锁定在包产到户后生活条件有所改善的农民身上，乡提留、村提留，各类罚款、税费层出不穷。九十年代中后期，纯农业地区每个农民及其家庭成员人均承担税费在每人每年200元－300元之间，超过农民全年粮食种植能够获得的纯收入。如果农村家庭中在粮食种植外没有其它收入，将无法缴纳乡镇以及村上的各项费用。这一段时间，农民外出打工潮开始涌现，很多没有条件外出打工的农民不得不卖血谋生，河南、安徽、四川等地爆发的因卖血感染上爱滋病的社会灾难是这一时期乡镇职能错乱的副产品。

　　这样的情况一直持续到2000年湖北监利县棋盘乡党委书记李昌平“我向总理讲真话”：“农民真苦，农村真穷，农业真危险”。至此，农村税费改制被提上日程，并最终演变成农业税在2006年被全面取消。

　　农村税费改制后，原有的乡镇机构在财政上无力维持，走上了借债运营的路子，乡镇债务迅速膨胀。

　　为了应对乡镇机构的财政危机，减员裁人，合乡并镇提上了日程，至2005年，乡镇总数减少至35473个，比1996年又减少了8千余个，按照相关部门的规划，乡镇一级的最终数量将减少到3万个，乡镇平均人数接近3万人。

　　皇权不下县

　　由于乡镇机构在最近十多年中的恶治，并形成一个靠食民利以自肥的庞大利益群体，一些学者开始建议取消乡镇机构，用各种农业协会来代替原来乡镇机构的管理职能。这一类观点往往还援引传统社会中皇权不下县的统治惯例，以此作为取消乡镇机构的理论支持。

　　所谓“皇权不下县”，即是把县作为政权的末梢组织，广大的农村地区由地方乡绅实行自治管理。这项制度起始于唐宋，终于清末。对“皇权不下县”实施得最为彻底的皇帝是明太祖朱元璋，由于朱元璋早年在社会底层的艰辛生活，对地方官吏为害乡民的感受格外强烈，故在明朝初年，诰令地方官员不得擅离官衙前往县城之外的农村，违者腰斩。在朱元璋看来，一个县官不好生生坐在衙门内听讼断案，而去乡村转悠，是扰民生乱之举。

　　乡镇机构的设置只有100年多一点的历史，它最早始于清末1908年颁布的《城镇乡地方自治章程》，在此之后，乡镇成为管理乡村地方事务的主要机构。

　　近代以来政权管理权力由县一级向乡镇下沉的原因与人口数量的变化以及现代社会生产生活方式的多样性复杂性相关。

　　中国的人口总数在两汉时期就已经达到近6000万，其后1000多年时间这个数字成为中国人口总数的上限值。这一情况一直持续到明朝中期，造成这一状况的原因在于当时中国的粮食供给能力。中国传统的粮食作物，在北方主要为粟、麦，南方主要为水稻，这些农作物能够支持的人口数量大致为6000万左右，超过这一数字，马尔萨斯阐述的人口调节机制就会发生作用。

　　明中期后，原产南美的旱生高产作物玉米、红薯等经由南洋传入中国，原本不适宜种植庄稼的丘陵山地也成为重要的农产品生产地，粮食供给能力大为提高，至明代末年，中国人口已经超过一亿。有清一代，尤其康雍乾嘉四朝，政局稳定，人口增长迅猛，至道光年间，人口总数已达四亿。近代以来，随着西方现代医学的引入，人均寿命和婴幼儿成活率均大幅提高，人口总数继续攀升，至2009年统计数据，全国共有人口13亿3千万。

　　与人口总数不断增长相比，县级机构的数量较为稳定（历代平均约为1350个），在明中期以前，各县平均人口三、四万人，比目前阶段乡镇平均人口约高一些，与镇管辖的人口平均数相当。

　　传统社会中“皇权不下县”的管辖办法正是基于这样一个人口数目，以前的县太爷管辖的人口，也就相当于现在的乡镇长，古代皇权社会对县以下的区域采用乡绅治理，大体接近于现代社会乡镇一级允许辖区内的村民自主自治。

　　乡村的服务功能

　　乡镇机构设立的第二个原因来自于现代社会的诸多变化。

　　传统社会中，朝廷对农村民众的要求不多，农村民众对朝廷的要求也同样简单。大体可以归纳为：农村民众对朝廷的义务就是纳粮服役，通常纳粮数量与服役时间都有一定的定制。朝廷对民众的义务主要为司法维护与赈灾济贫。中国大部分农业区都处于亚洲季风带中，季风气候的主要特点就是降水在空间与时间上的严重不均，导致旱涝灾害交替出现。历代朝廷重要的一项任务就是在灾荒年间对受灾民众的救济。季风的影响是中华文明较早走向大一统的重要原因。不能在灾荒年间有效救济受灾百姓的朝廷大多会面临统治上的麻烦，在冷兵器时代，因饥馑而面临死亡的老百姓几乎拥有无坚不摧的能量。

　　进入现代社会后，统治者对民众的要求大幅提高。国民党和共产党最初都是以革命性政党的面目示人，即要通过改造国民，动员民众，完成全社会的变革，所以从民国开始，统治权力向基层延伸就成为必然。在上世纪五十年代末，国家权力的强行介入走到极致，乡村农民的家庭生活也成为社会革命的对象，大锅饭、公社食堂成为新时期的标杆，文革结束后，计划生育、耕地指标成为政治考核的新项目。

　　同时，在现代社会中，民众对政府提供的社会公共品的要求也提高了，现代生活内容中涵盖的水、电、通讯、交通、公共卫生、环境保护等社会服务必须依赖于公权力的参与才能完成，随着生活水平的提高，对公共福利和基础设施的要求也相应在增长。

　　由于人口数量的大幅度增长和现代社会组织方式以及生产生活方式的变化，在现代社会中，在县以下设置乡镇一级管理机构就不是一项权宜之计，而是有效与有序管理地方基层事务的必要条件。