美学者：中国构建统一的海岸警卫队受内部制约

中国海关总署　中国在很大程度上依赖于庞大的对外贸易，进而崛起成为当今的贸易和经济大国。对于掌控进出中国沿海的海关来说，防止走私泛滥是海关总署下属缉私部门的重要职责。根据有关法律，中国海关主要承担4项基本任务：监管进出境运输工具、货物、物品；征收关税和其他税、费；查缉走私；编制海关统计和办理其他海关业务。根据这些任务主要履行通关监管、税收征管、加工贸易和保税监管、海关统计、海关稽查、打击走私、口岸管理等7项职责。其中最后2项职责——打击走私和口岸管理，与其他国家海岸警卫队的执法内容相近。

中国海警执法船，吨位普遍较小。（资料图）

海监总队　中国海监总队的主要职能是依照有关法律和规定，对管辖海域（包括海岸带）实施巡航监视，查处侵犯海洋权益、违法使用海域、损害海洋环境与资源、破坏海上设施、扰乱海上秩序等违法违规行为，并根据委托或授权进行其他海上执法工作。由于担负巡视中国各专属经济区的职责，海监总队的规模较渔政和海关辑私部门要大，但小于海事局。

中外海岸警卫力量对比

在这样一个大国关系复杂微妙的时代，海岸警卫队在处理相关国家海上民事或准军事纠纷时往往扮演着越来越重要的角色。近年来，大国运用海岸警卫队遂行重要战略性任务的突出例子，当属2008年俄格战争期间，美国迅速派遣了海岸警卫队的“达拉斯”号大型舰艇向格方运送了各种物资，此举未进一步激化黑海沿岸诸国紧张局势，又体现了美国对格方的支持和援助。频繁运用海岸警卫力量处理低强度冲突或民事纠纷的趋势，同样也出现在亚洲。比如，日本在战后频频动用强有力的海岸警卫队对抗朝鲜的武装侦察船，以及进入争议的钓鱼岛海区进行作业的中国台湾地区渔船。美、日等海洋国家强有力的海岸警卫力量也成为他国效仿的对象。2008年秋，印度就宣布为其海岸警卫队购置远程巡逻飞机，以增强其海岸警卫队在印度洋及邻近海域的执法能力；为加强与邻国争夺争议岛屿的主权，韩国也大力发展海岸警卫力量。

然而，在这种背景之下，日益成为世界重要政治、军事及经济大国的中国，却仍未组建统一的、与他国类似的海岸警卫力量，外界也对其海岸警卫职能的体系架构、组织分工和执法能力等情况莫衷一是。虽然近几十年来，中国在海上执法能力建设方面取得了不小的进步，但由于部门利益及长久以来的传统束缚，其海上执法力量仍存在着职、权、责不清等问题。长久以来，中国国内多个部门涉及海上执法业务，对内造成人员、机构和职责的重叠，增加了执法成本和协调难度；对外由于缺乏统一的海上执法部门实体，难以与国外同行展开交流以及加强与周边国家的安全合作，这势必会造成中国海上执法部门的低效、被动和弱势。

日本海上保安厅的巡视船不仅性能先进，而且数量极多，仅4000吨级的大型载机巡视船就有10余艘。（资料图）

中国海上近水执法能力的缺失也已成为中国防务学者的共识，考虑到中国在东亚及世界政治、军事及经济中的重要地位，这种缺失和弱势尤其令人难堪。比如，中国学者曾写道：“我们的近水海上执法能力与我国作为举足轻重大国的形象和地位并不相称......我国现役的海上执法船只绝大多数都是不足500吨的小艇，舰载直升机数量更少，根本无法满足日常海上巡逻和突发事件处置、海上执法的需要。”宁波公安海警学院（原公安海警高等专科学校）的学者也称当前的状况无法容忍，“作为世界第一人口大国，在陆上资源越来越稀缺的当代，海洋对中国将越来越重要，但现实的情况却是，我国对包括专属经济区在内的近水的管控能力却远不如邻近国家。”

相比之下，其他太平洋沿岸国家都建立了强大的专属海岸警卫力量，特别是日本的海岸警卫队，其装备水平和训练素质堪称本国的“第二海军”；而美国的海岸警卫队更是强大到与一些中等国家的海军相匹敌的程度。以各国海岸警卫力量装备的直升机为例，美国海岸警卫队拥有近250架各型直升机，日本则拥有75架，而中国只有约36架各型直升机。对于海上执法而言，远程巡逻和复杂的执法任务对直升机的需求量极大，根据一国海岸警卫力量装备直升机的数量就能大致判断其行动效率。另外，从中、美、日三国海岸警卫力量装备的舰艇数量、质量情况也可看出，中国海上执法主要依靠大量1500吨以下的小船，在1500～3000吨级的中型和3500吨以上的大型舰船方面则远少于美、日两国。如果说上述装备方面的差距可在短时间内得到弥补的话，那么整合海上执法力量，建立结构合理、责权明晰的现代海岸警卫力量则是一项长期而艰巨的任务。比如，1996年韩国以美、日海岸警卫力量为蓝本，整合国内多个海上执法部门，历经数年才成功建立起统一完备的海岸警卫力量。

构建中国的“海岸警卫队”势在必行？

近年来中国的海上利益不断遭到挑战，成为中国强化其海上执法力量的最大动因。在全球化和经济、贸易活动与交流日益频繁的今天，由于中国四周海域被岛链所包围，加之与邻国仍存在着或多或少的领海主权争端，因而也越来越易与周边国家产生各种冲突，比如，宁波公安海警学院的学者在其著作中写道：“目前，中国和东盟诸国在南海海域存在着潜在的冲突，为了缓解地区紧张局势，中国与东盟各当事国签署了各种协议，但从某种程度上看，这并未有效减少中国的主权和利益被持续侵犯的状况。”在这种情形下，运用正规海军等军事力量处理各类民事纠纷和低强度冲突时，很容易使局势升级，而海岸警卫力量则正适合执行此类任务。

另外，在上述所有行使类似海岸警卫队职能的实体，根据各自业务划分的执法领域，也与解放军海军在领海及专属经济区内的职责存在交叉和重叠。这种重叠在某种意义上看似乎也不可避免，特别是在“9.11”事件后，全球各国海岸警卫队的职能出现两极分化的趋势，一些较发达、海军实力较强的国家，海军与海岸警卫队分别负责不同的任务；而一些欠发达或海军实力弱小的国家，其海军本身就具有海岸警卫队的职能，比如海岸巡逻、港口管理、搜救和执法等任务。而中国正处在由后一种海上执法力量构架，向统一的海岸警卫队转变的阶段，可以认为，随着中国海军实力的增强以及“外向战略”的进一步深化，传统上以往由海军所担负的近水防御任务，将越来越多地由类似海岸警卫队的民事部门所承担，从这一趋势上看，中国也迟早会组建统一、独立的海岸警卫部队。

近年来，中国按照计划分批建造3000吨级、1500吨级、1000吨级的大型海监船。图为新型3000吨级海监船的第一艘“海监83”号，2005年交付。（资料图）

中国国内学者对比了美国海岸警卫队在整个国家安全体系，乃至国家全球军事战略中的重要地位，以及日本海岸警卫队作为海军战略预备队的重要作用，对于这种趋势也产生了一定的认同。一名宁波公安海警学院的学者在其著述中写道：“美国明确将海岸警卫队称为其第五支现役力量，很多时候更将其部署到海外执行战斗任务”；同时，该学者也展望道：“未来在战时，在海军的领导指挥下，中国海岸警卫部队将承担海上运输护航、辅助运输、近海反潜、保卫港口设施以及为海军现役提供预备役人员等重要任务。”而解放军国防大学的一位分析人员则提出，目前国内用于海岸警卫任务的大型船只，在战时可经简单改装后执行远洋作战任务，而中、小型船只则可用于近海防御、反潜、布雷等多种用途，因此将当前执行海上执法任务的有关部门进行整合，不仅可提高海上执法效率、从总量上节省各部门的投入，战时还可有效发挥“第二海军”的作用。

然而，也不能将中国组建统一的海岸警卫部队，只是简单地看作解放军海军的助手。事实上，由于中国海军目前正处于高速发展的阶段，一支统一的、且类似美国那样独立于防务部门之外的海岸警卫部队，毫无疑问将会与海军争夺有限的资源。更重要的是，在近期内成立统一的中国海岸警卫队的呼声，仍未得到中国国内学者的普遍认同，在他们眼中，海权意味着海上军事力量，而后者最直接的表现就是海军。

学术上虽仍未达成普遍的共识，但在现实中，不少中国学者已开始呼吁整合国内的海上执法部门。国防大学的一名教授也曾在官方出版的权威军事学术期刊上撰文指出：建立统一高效的海岸警卫部队是中国海上战略的重要组成部分。紧接着在2009年7月，中国在珠三角及邻近海区举行了规模庞大的联合搜救演习，解放军海军南海舰队、广东省政府及13个相关部门和机构，共25艘船只、2架直升机参与了“立体军警民”演习。解放军海军的出版物高度评价了这类多机构、多部门联合举行的演习，但同时也建议未来建立包括军方机构在内的定期联合演习机制。可以看出，中国正逐步摆脱以往机构重叠、力量分散的海上执法模式。因此，可以判定，中国肯定会在未来整合其海上执法力量，组建统一的海岸警卫力量。毕竟，自冷战以来，中国海军在相当长的时间内只能被看作是一支规模更大一些的“海岸警卫队”，以这样一支力量向远洋蓝水海军转变肯定会耗费相当长的时间，而一旦远洋海军成型并开始遂行远洋任务，对统一高效的专业海岸警卫力量的需求就会提上议事日程。而解放军在近期数次联合搜救演习中所表现出的对搜索、救援以及环境保护、反海盗等行动的兴趣则表明，类似西方国家海军与海岸警卫队的职能分工可能并不适用于中国，中国肯定会形成自己独特的近水海上执法体系。

中国最新服役的“渔政310”号渔政船。（资料图）

毫无疑问，随着经济的进一步发展，中国迟早会考虑组建统一、完整的海岸警卫力量，问题是何时开始整合的进程，以及整合到何种程度等。正如宁波公安海警学院在一份研究报告中所认为的那样，“当前，我国的海上执法体系已与中国作为世界大国的整体形势不相适应......建立统一的海上执法机构，将增强我国在处理日益增多的海上纠纷时的灵活性，并提高执法效率”。

但是，就目前看来，将不同海上执法部门整合成一个统一的新机构仍只停留在理论研讨阶段。在五个部门之中，人员数量及装备最多的交通部海事局在理论上是海上执法事务的主导机构，但其他四个部门出于部门利益及中国行政体制上的考虑，肯定也不会轻易让渡自己的权力。一切正如隶属于公安部边防部门的公安海警学院的报告所言，“关键是谁将主导整合后的新机构”。因此，在各种复杂的权力关系仍未找到平衡点之前，除非决策层感到组建新的统一机构的必要性已刻不容缓，自上而下地强力推进，否则由五个部门自下而上地实现整合在近期几乎没有可能。

战略影响

对外界而言，最显著的影响在于，一旦中国整合了海岸警卫力量，毫无疑问将会推进中国的海洋利益，尤其是在与邻国存在着主权争议的海区，中国将采取更加强硬的姿态。当然，用海军也能达成同样的目的，但这无疑会加剧周边国家对“中国威胁论”的忧虑，而统一的、更具民事色彩的海岸警卫队肯定将成为捍卫中国周边海上利益的先锋。

强大、统一的中国海岸警队也将进一步彰显中国在亚太地区、乃至全球快速增长的“软实力”。由于统一了国内的海上执法力量，新机构的执法效率将更高，而且也更易于与周边国家的同类部门展开全方位的合作与交流。这将使中国更多地在亚太海域展开救援、抢险等人道主义活动，提升国家形象和威望。

更重要的是，由于海岸警卫力量代表着一种不同于海军等军事实体的国家实力，它的应用范围更广、灵活性也更强，在很多不便动用海军的情况下，使用海岸警卫力量是最合乎逻辑、最具灵活性的方式，有利于遏制危机升级，预防潜在冲突。比如，中国与日本、东盟诸国争夺海洋权益时，轻易动用海军可能会带来负面影响，而使用海岸警卫力量的顾虑则要小得多。统一的中国海岸警卫队作为海上危机到来后的“缓冲垫”，具有突出的作用，海岸警卫队的船只出现在危机争议海区，其政治敏感性较易为他国所接受，这也更能显示中国作为负责任的全球大国的形象。