政府改革须释放纳税人权利与公众权力

孔善广　刊发时间：2008-03-07 14:42:59　光明网-光明观察[字体：大中小]
“两会”召开之际，有关“大部制”等政府机构改革及相关政治体制改革以及民生问题将成为热点，而民生问题牵涉到政府的“收钱”与“花钱”，也就牵涉到纳税人权利与公众权力的问题。
在过去的2007年，全国税收超4.9万亿元，加上非税收入，全国财政收入将达5.2万亿元，比年初的预算报告超收7000亿元。增
收超收的钱如何花呢？新的一年里预算有多少收入，国民负担将有多大？这些是收取全体国民的钱，将用于何处呢？看今年的“两会”看是否有所改进。
自1994年实施分税制改革以来，我国GDP增长速度约为10%，财政收入增长速度近20%，连续十多年税收收入增长速度高于GDP增长速度一倍。 2003年，全国财政收入首度突破2万亿元，2004年突破2.5万亿元，2005年突破3万亿元，2006年接近4万亿元，2007年突破5万亿大关。财政收入超速增长，政府几乎每年均作一番解释来说明我国的宏观税负不高，但遭到不少相关人士的回驳。
事实上，所谓的宏观税负，基本是用税收收入占GDP比重的小口径宏观税负及财政收入占GDP的比重被称为中口径的宏观税负，往往忽视大口径的宏观税负。所谓大口径的宏观税负，就是政府收入包括财政收入、预算外收入和制度外收入占GDP的比重。以2006年为例，政府财政收入38760.2亿元，预算外收入中仅土地出让价款7676.89亿元，社会保险收入8626亿元，国有企业利润逾9600亿元，合计就达65000亿元，就已经占当年GDP210871亿元的31%，这还没有算其它预算外收入及相当庞大的罚款、收费、集资等收入（2005年不包括土地出让金的行政事业收费等预算外项目收入就达5500亿元）。如以往农村基层政府就由于出现上级财政转移支付问题导致基层政府财力不足，在向农民征税时附加大量收费，义务教育绝大部分的开支也是由农民负担，造成农民负担严重（后来才有费改税和免征农业税的改革）。根据笔者估算，2006年政府预算外收入和制度外收入合计近3万亿元，相当于政府公布的财政收入的80%，这些均来源于国民的负担。
近两年，政府出台的调高或考虑开征的税项众多，如印花税、资本利得税、资源税、环境税、物业税、燃油税等，并以此 “加强和改善宏观调控”。不可否认可以作为宏观调控的手段，但是，这些都会转嫁为国民的新增负担，而且，如果政府的所有收入支出不受监督，不建立起真正公共财政体制，就根本不能体现出纳税人权利与公众权力；如果财政支出不向民生倾斜，那么所有税费项目的增加和财政增收只令民众利益受损。
笔者根据统计年鉴数据计算，从1978年到2004年，财政支出总额增加25倍多，但是，仅仅是政府的行政管理费支出却增加超过100倍，而对普通老百姓生活影响最大的社会文教费支出占财政支出比例从1992年至2004年却基本不变，只维持在26-28%之间。近年政府的“三公消费”高达7000亿元人民币（其中公车消费3000亿，公款吃喝、公款出国各2000亿）就已经广受抨击。而财政用于教育、医疗等国民的公共福利开出占GDP比例比发展中国家还要低得多。中国人口占世界的22%，但卫生经费只占世界的2%，教育经费只占世界的1%。
还有一个多年来人们所忽视的问题。连续20年国家财政支出均大于财政收入，近六、七年来每年超支（财政赤字）2000多亿，在2004年至2006年财政收入每年增收5000亿的基础上仍然如是。另外是超预算收入规模庞大，1998—2003年六年中，每年的实际收入增长率基本上高出预算安排增长率的一倍左右，都在千亿元以上，2007年更高达7000亿元。由于按照我国现行的《预算法》以及《预算法实施条例》，超收收入的安排使用由政府自行决定，只需将执行结果报告全国人大，而不需要事先报批；对超收收入的使用，全国人大可提出要求，但不具有强制性，因此各财政部门会制定出过分保守的预算。这样一来，每到年底，就出现政府各个部门未经过预算审查程序就将财政超收部分突击花出去的现象。其中一个原因是，本年度的预算或超预算收入不“完成任务”花掉，那么在下一年度的部门预算开支则会被缩减，正是这样的“担心”和超收收入的安排自行决定而导致突击花钱的现象，“防止年底突击花钱”几乎成为每年例行要求，但却是屡禁不止，造成财政支出的失控，不能用于民生所急之处，部门利益侵蚀公众利益。
一方面是连续多年来财政收入增长速度高于GDP增长速度，近几年每年财政收入增加3000-10000亿，每年均需要向公众解释；另一方面是每年的实际收入高出预算计划安排，每年超收规模在1000-7000亿；再一方面是连续20年出现财政赤字，近六七年来每年超支2000多亿，所表现出来的是相当的混乱现象。
而以往每年各级政府向人大会议提交的预算草案也只有大项而没有明细分类，甚至部门和地方政府也不清楚自己得到的财政拨款究竟来自于哪个预算科目，这就是所谓的 “外行看不懂，内行说不清”。但却要在短期的人大会议表决，根本难以了解预算的公共性、真实性和合理性，这如何能够监督政府的真实收支？而《预算法》中对违反一部经全国人大通过的国家法律的规定，却只是对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任，“由上级机关给予负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员行政处分”，仅用在内部“左手”监督“右手”而已，失去了法律的严肃性。以往政府的财政来源中，纳税主体的是国有企业，财政支出以经济建设和政府行政管理为主，与公众的直接利益相关不大，在普通民众心中财政的概念即等于是政府“收钱”与“花钱”，但现在的纳税主体正向个人转移（如私营企业、合资企业和个人的所得税），而且财政收支更加直接牵涉到公众的利益，社会公众对公开透明的财政收支诉求越来越高。
今年，财政部推行政府新收支分类体系，将包括“收入分类”、“支出功能分类”、“支出经济分类”三大方面，新的收入分类设类、款、项、目4级，按照收入来源和性质包括税收收入、社会保险基金收入、财产收入、行政事业性收费收入等9大类。改革的方向是，将财政预算内收入和预算外收入统一纳入政府收入分类体系，全面反映政府收入的来源和规模。支出功能新分类将涵盖除债务支出外的其他所有政府支出，改变财政预算外资金长期游离于政府收支分类体系之外的局面。这是一个进步。但是，《预算法》也应该修改只追究追究行政责任而没有法律责任的条款，更应该增加纳税人权利与公众权力的相关内容，更需要真正能接受公众的监督，实现真正的阳光财政。
以往国民不断受到的教育是：政府的财政收入是“取之于民、用之于民”，但多年来“用之于官的比例”却不断增大，民生所急需之处没有得到应有的重视。中国的纳税人多年来似乎只有纳税义务而没有享受到应有的权利，公民委托的代表监督政府的税政行为的制度长期缺位，征税者既可以不经过纳税人同意随时以某种名目拿走纳税人的钱，也可以指责纳税人偷税逃税并追究纳税人责任，但用纳税人的钱养活的人却可以长期不公开自己的财产，而各地公务人员使用的超标准超豪华的政府大楼也可以不断拔地而起，中国纳税人税负和痛苦指数在各国中的排位只有继续领先。
纳税人的权利与公众的权力何时回归，必须是下一步政府改革一个重大问题。