论非常规条件下的应急决策及其制度保障·广东省人民政府应急管理办公室

.h1 {FONT-WEIGHT: bold; TEXT-JUSTIFY: inter-ideograph; FONT-SIZE: 22pt; MARGIN: 17pt 0cm 16.5pt; LINE-HEIGHT: 240%; TEXT-ALIGN: justify}.h2 {FONT-WEIGHT: bold; TEXT-JUSTIFY: inter-ideograph; FONT-SIZE: 16pt; MARGIN: 13pt 0cm; LINE-HEIGHT: 173%; TEXT-ALIGN: justify}.h3 {FONT-WEIGHT: bold; TEXT-JUSTIFY: inter-ideograph; FONT-SIZE: 16pt; MARGIN: 13pt 0cm; LINE-HEIGHT: 173%; TEXT-ALIGN: justify}DIV.union {FONT-SIZE: 14px; LINE-HEIGHT: 18px}DIV.union TD {FONT-SIZE: 14px; LINE-HEIGHT: 18px}.h1 {FONT-WEIGHT: bold; TEXT-JUSTIFY: inter-ideograph; FONT-SIZE: 22pt; MARGIN: 17pt 0cm 16.5pt; LINE-HEIGHT: 240%; TEXT-ALIGN: justify}.h2 {FONT-WEIGHT: bold; TEXT-JUSTIFY: inter-ideograph; FONT-SIZE: 16pt; MARGIN: 13pt 0cm; LINE-HEIGHT: 173%; TEXT-ALIGN: justify}.h3 {FONT-WEIGHT: bold; TEXT-JUSTIFY: inter-ideograph; FONT-SIZE: 16pt; MARGIN: 13pt 0cm; LINE-HEIGHT: 173%; TEXT-ALIGN: justify}.union {FONT-SIZE: 14px; LINE-HEIGHT: 18px}.union TD {FONT-SIZE: 14px; LINE-HEIGHT: 18px}

　　应急决策，是应急管理的核心环节，直接决定一次突发事件处置活动的成败。学者薛澜将其定义为：组织（决策单位或个人）在有限的事件、资源、人力等约束条件下完成应对危机的具体措施，即在一旦出现预料之外的某种紧急情况下，为了不错失良机而打破常规，省去决策中的某些“繁文缛节”，以尽快的速度做出的决策。突发事件应对中的应急决策在决策目标、决策条件、决策程序和决策效果等方面与常规决策都存在着重大的差别，需要在法律上为其提供必要的制度空间。但是，作为我国应急管理基本法的《突发事件应对法》对应急决策却没有做出任何规定，在其他应急单行法上基本上也是一片空白。2008年以来，在南方大雪灾、汶川大地震、乌鲁木齐“7·5”打砸抢烧等事件的应急决策中，已经留下诸多法律上的“伤痕”，有的至今也没有弥合。在笔者看来，为了适应非常规条件下应急决策的特殊需要，必须在法律上做出两个方面的建构：一是为增强应急决策的合法性而设计出一系列的机制，二是为应急决策中某些必要的、形式上的“违法行为”提供必不可少的制度空间。

　　一、应急决策的特点及其法律问题

　　（一）应急决策的特点

　　应急决策，是在公共危机已经全面爆发或者即将爆发的情况下做出，是一种在巨大的压力环境和有限的约束条件下完成的特殊决策过程。应急决策与常规决策存在这样几个方面的重大差别：

　　第一，决策的必要性不同。重特大突发事件发生之后，其发展过程极不确定，损害后果严重且难以预料。此时，决策者所注重的核心价值和根本利益面临着严峻的威胁，甚至整个组织有全面崩渍的可能。在这种情况下，作为公共利益代表人的政府无论如何必须做出某种决策，以决定对突发事件的处置。而在常规条件下，公共决策的做出可能并非如此迫切，政府既可以在当前做出决策，也可能等待之后某一个更加合适的时机再做出决策，甚至可以不作出任何决策。

　　第二，决策的目标取向不同。非常规条件下的应急决策，目标十分单一，就是尽快控制公共危机的蔓延，尽量减少危机造成的损失，最大限度地保护民众的生命和财产安全。为了实现这一目标，必要时政府可以舍弃公共行政中的其他目标。常规决策则与此不同，可能需要同时平衡多种存在内在冲突的公共目标，在实现核心目标的同时还希望可以兼顾某些相对次要的目标。此外，如何在决策过程中充分体现民主性，从而保证公民民主权利的实现，本身也是常规公共决策的内在目标。也就是说，在常规决策中，民主本身就具有构成性的价值。而在应急决策中，这样的价值是完全可以被舍弃的。

　　第三，决策的约束条件不同。任何公共决策都是在一定的时间、信息、人力和技术条件下做出的，应急决策所面临的约束条件比常规决策要严苛得多，表现在：（1）决策时间紧迫，决策者对于危机的处理只有极其有限的反应时间，因为事件的突然爆发，迫使决策者必须在短时间内做出决策；（2）决策信息有限，决策信息的有限性可能表现为信息不完全、信息不及时或信息不准确；（3）决策的人力资源紧缺，由于时间紧迫，而且有关决策问题的信息和可供选择的各选方案都极为有限，因此，决策者往往要承受巨大的决策压力，在一定程度上必须依靠个人的直觉判断做出决策：（4）技术支持稀缺，决策者所赖以支持的交通工具、通讯设施、计算机辅助系统等专业设备可能在危机发生后失灵，给决策工作带来很大困难。其中，有关决策信息的缺乏构成危机决策最大的制约因素。危机管理依赖于信息交换能力和危机管理者依据收集的信息制定有效行动方针的能力，因而危机管理的本质是一个信息收集、分析、传递和利用的信息管理过程，收集、分析和传播信息是危机决策者的直接任务。嘲因此，能否及时、全面、准确地获得信息，直接关系到危机决策者能否及时和有针对性地采取必要的紧急措施，因此建立健全信息的收集、整理与传递机制对危机决策非常重要。而在应急决策中，这一核心条件受到了极大的限制。

　　第四，决策的程序不同。常规决策追求科学性与民主性，为了实现前者，决策者需要对多套决策方案进行反复研究、论证，并征求专家的意见，甚至需要进行一定范围内的试验；为了满足后者，又需要引入各种民主机制，如民意调查、有公众参与的听证会、投票机制，等等。而在应急决策条件下，由于时间紧迫，这些机制可能会被统统抛弃，而是依赖决策者的个人判断来做出决定。这种判断往往只来源于决策者的经验和直觉，而不是基于科学的论证和通过民主机制达成的共识。

　　第五，决策的效果不同。常规决策所处的决策环境和政策执行环境是确定的，因此，对于常规决策可能取得的效果，决策者可以通过一定的方法来加以预测和监控。由于某些常规决策还具有重复性，因此，在决策做出的当时就可以凭借历史经验预见到决策效果。另一方面，常规情况下决策者可以通过完整的行政监督系统，通过各种手段来推动决策的落实，保证决策意图的实现。总之，常规决策的效果是可测、可控的。应急决策则与此相反，它是决策者在极其有限的时间内凭借有限资源做出的，甚至只是决策者个人经验、智慧、直觉的产物。因此，应急决策的后果往往难以预先做出判断，事实最终可能证明这种决策方案是错误的，甚至可能是违法的。