京津冀都市圈雙核驅動重新定義新北京

先進的特大城市、落後的腹地，是京津冀都市圈整體佈局必須解決的重大問題之一

曹妃甸，渤海灣一個沉寂千年的荒涼小島，漲潮時面積不足4平方公里，卻被列入了國家「十一五」規劃藍圖。5月19日，國家發改委地區經濟司官員透露，《京津冀都市圈區域規劃》已經上報國務院，有望年內出台。

記者驅車來到唐山曹妃甸，強勁的海風中，中國有史以來最大規模的填灘造地已基本成型，施工車輛穿梭往來，30萬噸級的港口已經建成，載有數十萬噸鐵礦石的巨型船頻繁進港，一座年産千萬噸鋼的現代化鋼廠即將投産，石油碼頭建設緊鑼密鼓……一個310平方公里的工業區呼之欲出。而就在3年前，記者腳下站立的這片土地還是汪洋大海，甚至就在今天，汽車的GPS導航系統上仍然顯示我們行駛在海平面上。

從北京開車到曹妃甸，不到3個小時。高速鐵路修通後，僅需50分鐘，屬於典型的「一小時經濟圈」。在《京津冀都市圈區域規劃》中，按照「8+2」的模式，以北京、天津為雙核，一小時能到達的城市包括：河北省的石家莊、秦皇島、唐山、廊坊、保定、滄州、張家口、承德8地市。

國家發改委于2004年11月正式啟動京津冀都市圈區域規劃編制。2006年5月，國務院發佈《關於推進天津濱海新區開發開放有關問題的意見》，將推進天津濱海新區納入國家總體發展戰略佈局，同時批准其為全國綜合配套改革試驗區。同年，國務院批准了京津兩市新一輪城市總體規劃，北京不再強調「經濟中心」，而將發展目標明確為「國家首都、國際城市、文化名城和宜居城市」；天津則提出建設「現代化國際港口大都市、中國北方經濟中心」。經過7年之久的調研、編制，京津冀都市圈已形成較為完整的區域經濟規劃藍圖，有望成為中國經濟的「第三極」。可以預見的是，這個新都市圈的崛起，將對提升國家競爭力産生震撼性的影響。

京津冀都市圈重新定義新北京

新中國成立後，中央決策層認為北京應該承載更多的生産功能，要建設成全國的「政治、經濟和文化中心」，於是在北京佈局了首鋼、焦化廠、棉紡等工業企業。而具有雄厚工業基礎的天津卻難以更好地發揮作用，河北更是由於兩大城市的「空吸現象」，而形成大面積的貧困帶。從北京、天津兩市開車出去，只需兩個小時，就能走到一些國家重點扶持的貧困縣。中國社科院發佈的《2006中國區域發展藍皮書》指出，京津周圍貧困人口達到272.6萬人。由於歷史原因，京津冀地區生産要素向兩大中心城市過度聚集，使得區域發展不平衡。反觀長三角，上海的地區生産總值與蘇、錫、常等周邊城市差距並不明顯。

經過數十年的發展，北京不堪環境污染、交通阻塞的困擾，並日益受到水土資源和能源的制約，人口壓力不斷增加。而京、津、冀之間缺乏統一規劃，各城市間經濟聯絡淡薄，産業同構、無序競爭問題突出，不但降低了區域整體競爭力，而且各城市都面臨著自身難以解決的困境。京津冀都市圈區域綜合規劃研究項目負責人、中科院地理所研究員樊傑説：「有效的解決方案是各地錯位發展，合理分工，科學佈局。」

真正的轉變發生在2004年，《北京城市總體規劃(2004年-2020年)》將北京城市發展目標確定為「國家首都、世界城市、文化名城和宜居城市」，同時保護古城風貌，鼓勵發展特色文化旅遊産業，建立並完善適合舊城保護和復興的綜合交通體系。

第二年，隨著國務院先後批復北京、天津城市發展總體規劃，兩市的定位終於清晰。北京不再強調「經濟中心」定位，天津則以恢復其在北方的經濟中心為發展方向。這是一個非常重大的調整，因為它要扭轉過去半個多世紀兩市形成的不合理格局。如此調整，最終可在一定程度上恢復兩地曾有的互補格局，從而真正地在北方地區出現一個不受行政區劃限制的共同的經濟、社會、文化區域。在這一歷史性調整中，天津、河北是增，北京是減，因而調整的過程對北京來説更艱難，北京面臨的挑戰更大。京津兩市及周邊中小城市如何形成一種互補的産業結構，乃至互補的社會、文化空間結構，需要政府的膽識智慧，也需要民間的融合促進。

在新的城市定位下，北京開始了以首鋼、焦化廠外遷為代表的産業轉移，同時發揮歷史文化優勢，著重發展文化創意産業、總部經濟和現代高端服務業；天津則承接了空中客車A320總裝線、百萬噸乙烯工程等重大項目；而周邊的唐山、保定、廊坊等城市努力建設中心城市産業轉移的承接地。

北京把經濟中心讓位給天津，把大量工業項目轉移到京津冀腹地，會否給北京經濟帶來挑戰？北京市發改委前副主任王海平的回答是，沒有挑戰，只有機遇。他認為，在中國區域經濟發展過程中，北京和天津各自擁有得天獨厚的優勢，也形成了具有各自特點的經濟格局。「我們非常願意看到天津能夠在區域經濟發展中發揮更大的作用。」王海平説。天津在中國北方發展中具有很大優勢。天津的發展，尤其是國務院批復建設濱海新區，對北京來説是機遇，將為兩地合作提供更大空間，並將惠及周邊地區經濟發展。

第三極增長：破除「産業懸崖」

「先進的特大城市、落後的腹地，是京津冀都市圈整體佈局必須解決的重大問題之一。」京津冀都市圈區域綜合規劃研究專家指導委員會主任、中國科學院院士、權威經濟地理學家陸大道分析説，長期以來，京津兩大核心城市與周邊地區在發展上相互脫節，彼此間的空間聯絡鬆散、薄弱。周邊中小城市特色不突出，産業承接能力不強，使得這一地區産業梯度落差過大，甚至形成「産業懸崖」。

京津冀三地在經濟發展上各有所長給人們帶來希望。北京擁有知識經濟等優勢，天津擁有加工製造業和海運等優勢，河北則擁有重化工業和資源等優勢，三方優勢有著很強的互補性。強化京津冀更深層次的合作，將更有利於三方合理分工、優勢互補、提升區域的整體競爭力。這一認識，在三地引起強烈共鳴，並在高層取得高度共識。可喜的是，來自各方的力量正在推動京津冀區域經濟加速融合。往返于京津冀三地間，記者看到已啟動大規模的城際軌道建設，京津城際鐵路2008年通車，只需半小時；第二條京津高速路已通車；北京到石家莊的城際客運專線正在建設。這些交通設施的建設，都將進一步把京津冀連為一體。京津冀區域交通一體化進程加快。三省市正緊密協作，聯手推進區域內海港、空港、公路、鐵路多種運輸能力建設，以現代化交通體系構築京津冀緊密都市圈，合力啟動區域經濟高速增長的引擎。不僅僅是交通，京津冀區域協作已經在旅遊、生態、能源等領域出現一系列實質性的進展。

2005年，國務院批准了首鋼結構調整方案，首鋼與唐鋼共同組建了京唐鋼鐵聯合有限公司。結合首鋼搬遷和唐山地區鋼鐵工業調整，投資677億元，在河北曹妃甸新區建設具有國際先進水平的鋼鐵聯合企業。來自首鋼集團的最新消息説，今年7月，京唐鋼鐵廠將全面投産，達到年産鋼950萬噸規模。天津的一些産業也在逐步向河北延伸。近兩年來，北京CBD東擴、南城計劃、通州國際新城等規劃相繼出台，北京的城市空間佈局開始呈現出「東南飛」的景象。緊鄰北京的河北廊坊市下轄的三河、大廠、香河、固安等地也迅速出台對接措施。河北省委政研室研究員胡冬原説，到2020年，河北要推動環京津23個縣、市的絕大部分達到中等城市規模。涿州、大廠、三河，甚至唐山、保定等地都將會加速與京津對接。

壁壘仍待消除

儘管京津冀區域發展面臨著前所未有的機遇，也取得了突破性的進展，但有關官員和專家認為，京津冀一體化仍然存在著一些基礎性缺陷，出現區域認同感不強，本位主義嚴重；産業結構雷同，産業鏈斷裂明顯；企業受行政干預多，生産要素自由流動性差等問題，成為京津冀區域協作的三道「樊籬」。

專家指出，在京津冀區域內，各地都表現出良好的合作發展的姿態，但在一些專項規劃裏，卻還是自家打自家的算盤，甚至是不顧資源等條件限制，追求「大而全」。

河北省承德市灤平縣地處北京北部，作為京津的水源地，是離北京最近的國家級貧困縣。全縣95%以上的人口是農民，境內的潮河、灤河分別是北京和天津的飲用水源。灤平縣水務局副局長盧繼俊認為，為了保證水質，當地限制了工業和其他産業的發展，財政收入主要來源於農業。同樣，承德市水務局官員透露，僅潮白河流域先後禁止的工業項目就達800多項，每年給承德造成的利稅損失就達10億多元。同時承德平均每年還要投入2億多元，用來治理承德的山川。在張家口市懷來縣城所在地沙城周邊，到處都可以看見葡萄園，當地人説，種植玉米等作物，基本難有收成，乾旱是這裡的特點。儘管離縣城不到幾公里的地方就是官廳水庫，但早在十幾年前這裡的農民就被告知，他們不能用這些水，水庫由北京市管理和使用。

河北省曾希望，京津冀一體化能從環境開始破題。河北方面提出了京津冀環境一體化體系的概念，這一體系主要是指森林生態、水資源等外溢性、公益性資源的共享共建，也就是用資源補償的形式讓京津對河北進行經濟輻射。但是，這一希望並沒有取得很大進展。

與此同時，京津冀之間許多地區尚未健全交通運輸體系，還處於「對而不接、近而不通、通而不暢」的狀態，這直接影響相互之間分工合作。

河北省住房和城鄉建設廳的一份報告指出，環京津城市集群發展的政策措施尚不完善，缺乏必要的政策導向，河北與京津沒有形成體制、政策等梯度差；與京津産業轉移、交通對接等重大戰略性問題合作進展相對緩慢，生態補償機制尚不健全。

事實上，京津作為區域內的中心城市，其産業同構現象明顯，相互間競爭關係大於合作動力。對京津冀地區製造業同構現象進行定量研究後可以發現，北京與天津製造業的産業結構極其相似，相似系數全部在0.9以上，最高達到0.96。即使在目前情況下，京津産業合作格局也沒有完全啟動。以京津塘高速公路沿線高新技術産業帶為例，這裡分佈著中關村科技園區、北京經濟技術開發區、廊坊經濟技術開發區、天津新技術産業園區、天津經濟技術開發區、天津港保稅區等6大園區，是京津兩地發展高新技術産業的高地所在。但從各開發區所開發的現有産品類別、品種和發展規劃上看，大都集中在電子信息、機電一體化、新材料、生物醫藥等幾個大方向上。

類似的現象在京津冀地區存在很多。一些人士擔心，由於沒有形成各自的特色産業，各地搶項目、拉資金的惡性競爭，將不可避免，從而大大影響京津冀地區一體化進程和綜合競爭實力。

另一方面，企業受行政干預多，生産要素自由流動性差，是京津冀區域協作的又一道「樊籬」。與「長三角」和「珠三角」相比，京津冀都市圈中的國有經濟比重過高，政府對企業控制力強，所帶來的後果就是，跨地區産業重組受到制約，影響産業集聚和整合，阻礙優勢産業群的形成。

另外，京津冀地區民營經濟發展緩慢，其力量還不足以打破行政區劃的限制，資金、技術、信息等生産要素，難以在區域市場內合理流動和配置。

　　《京津冀都市圈區域規劃》是國家「十一五」規劃中的一個重要的區域規劃，區域發展規劃按照「8+2」的模式制訂：包括北京、天津兩個直轄市和河北省的石家莊、秦皇島、唐山、廊坊、保定、滄州、張家口、承德8地市。 

　　國家發改委于2004年11月正式啟動京津冀都市圈區域規劃編制，歷經7年之久，但一直遲遲沒有推出。國家發改委地區經濟司官員認為，歷經五年時間調研、編制，京津冀都市圈目前已經形成較為完整的區域經濟規劃藍圖，有望成為中國經濟的「第三極」。 

　　新規劃厘清京津冀産業定位 

　　無論是從産業部門或是工業行業的區位上分析，京津冀都市圈具有優勢的部門與行業的覆蓋面與涉及的領域都是非常全面的。其體系完整的程度是其他區域無法相比的。 

　　與此同時，伴隨沿海地區的空間推移和新經濟增長極的出現，京津冀區域發展空間結構也得以完善。 

　　其一，濱海地區加大開發力度，逐步成為京津冀都市圈經濟發展日益隆起的地帶；其二，唐山、石家莊、廊坊3市市域經濟的發展成就突出，張家口、秦皇島、保定等中心城市的經濟實力也有顯著增強，這些經濟中心為京津冀都市圈經濟的相對均衡發展發揮了一定作用。「河北拖累區域經濟的憂慮也有所緩解。」上述官員表示。 

　　儘管如此，京津冀都市圈總體的産業尤其是工業競爭力不強等問題也逐漸暴露出來。該官員指出：一，京津冀都市圈經濟發展總體水平落後，人均GDP較長三角和珠三角都有較大差距；二，在工業化為主導的發展階段，京津冀都市圈第二産業在國民經濟中的比重也遠遠落後於另兩個三角洲都市圈地區。 

　　此外，由於缺乏一個穩定的利益協調機制，京津冀經濟圈內的「同構化」競爭就從來沒有停止過。如京津冀經濟圈內，北京的汽車産業實際上已經和天津汽車業出現同類競爭。 

　　據透露，在該《京津冀都市圈區域規劃》中，京津冀三地各有明確的産業發展定位。 

　　北京重點發展第三産業以交通運輸及郵電通信業、金融保險業、房地産業和批發零售及餐飲業為主。同時，北京發揮大學、科研機構、人才密集的優勢，與高新技術産業園區、大型企業相結合，積極發展高新産業，以發展高端服務業為主，逐步轉移低端製造業。 

　　而天津在現有加工製造業優勢與港口優勢基礎上，定位為大力發展電子信息、汽車、生物技術與現代醫藥、裝備製造、新能源及環保設備等先進製造業；發展現代物流、現代商貿、金融保險、仲介服務等現代服務業，適當發展大運量的臨港重化工業。 

　　河北8市定位在原材料重化工基地、現代化農業基地和重要的旅遊休閒度假區域，也是京津高技術産業和先進製造業研發轉化及加工配套基地。在第一産業中著重發展農業和牧業，為京津的「米袋子」和「菜籃子」。 

　　區域一體化之困 

　　京津冀區域一體化遠非紙面上來的容易。參與規劃編制的專家、國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部高明告訴記者：「北京市三地之間的經濟、産業政策、發展規劃存在諸多的問題。」 

　　以京津為例，京、津兩市雖處在一個經濟區內，但行政地位、經濟實力相近，缺乏珠三角區域系統行政同屬一省那樣的共同利害關係，也缺少長三角區域系統以上海為絕對中心來統領整個區域的內在凝聚力。 

　　另一方面，京津在以往的産業政策上求大求全，均強調「一個不能少」，導致産業結構自成體系、自我封閉，使得産業結構趨同加劇，相互之間爭資源、爭項目、爭投資過度競爭和封閉競爭嚴重，許多重復投資和重復建設不僅造成不必要損失，還造成整個區域資源使用浪費和經濟發展水平相對滯後。 

　　與此同時，區域基礎設施建設發展滯後問題已經顯現出來。 

　　本報記者獲得的一份由京津冀發改委聯合所作的《京津冀都市圈區域規劃研究報告》指出，如果從京津冀都市圈區域發展一體化要求分析，區域性基礎設施網路尚未形成，同區域一體化的目標要求還有較大的距離。 

　　《報告》稱，區域性基礎設施網路對區域經濟一體化進程的約束作用很明顯，特別是在一些區域性港口、機場、跨地區高速公路和城際快速通道建設中，缺乏必要的統籌安排。另外，由於該區域一體化進程緩慢，市場機制的作用還不足以對京津冀都市圈的區域格局重組産生根本作用，因此該地區的經濟一體化進程應該首先從基礎設施建設一體化建設開始。以港口建設為例，目前存在的突出問題是：京津冀各港口都在加大建設力度，同時又有新的港口出現。而每個港口規劃的發展前景，通常都是向著高效益的綜合性港口發展，未來港口功能將可能全面重復。這對於腹地共享、服務對象有限的京津冀都市圈港口體系的發展而言，無疑將是巨大的浪費。 

　　報告指出，在該地區的港口建設中，要通過統一規劃，合理佈局，形成以天津為樞紐港、其他港口各有分工的港口體系，並通過鐵路、高速公路等把主要港口和以京津為核心腹地、以遼東和山東半島為重要支撐的環渤海地區聯絡為一個整體，從而改變港口重復建設，低水平競爭，與腹地聯絡薄弱，後方集疏系統不能合理配套的局面。 

　　《京津冀都市圈區域規劃》是國家「十一五」規劃中的一個重要的區域規劃，區域發展規劃按照「8+2」的模式制訂：包括北京、天津兩個直轄市和河北省的石家莊、秦皇島、唐山、廊坊、保定、滄州、張家口、承德8地市。

　　國家發改委于2004年11月正式啟動京津冀都市圈區域規劃編制，歷經7年之久，但一直遲遲沒有推出。國家發改委地區經濟司官員認為，歷經五年時間調研、編制，京津冀都市圈目前已經形成較為完整的區域經濟規劃藍圖，有望成為中國經濟的「第三極」。

　　新規劃厘清京津冀産業定位

　　無論是從産業部門或是工業行業的區位上分析，京津冀都市圈具有優勢的部門與行業的覆蓋面與涉及的領域都是非常全面的。其體系完整的程度是其他區域無法相比的。

　　與此同時，伴隨沿海地區的空間推移和新經濟增長極的出現，京津冀區域發展空間結構也得以完善。

　　其一，濱海地區加大開發力度，逐步成為京津冀都市圈經濟發展日益隆起的地帶；其二，唐山、石家莊、廊坊3市市域經濟的發展成就突出，張家口、秦皇島、保定等中心城市的經濟實力也有顯著增強，這些經濟中心為京津冀都市圈經濟的相對均衡發展發揮了一定作用。「河北拖累區域經濟的憂慮也有所緩解。」上述官員表示。

　　儘管如此，京津冀都市圈總體的産業尤其是工業競爭力不強等問題也逐漸暴露出來。該官員指出：一，京津冀都市圈經濟發展總體水平落後，人均GDP較長三角和珠三角都有較大差距；二，在工業化為主導的發展階段，京津冀都市圈第二産業在國民經濟中的比重也遠遠落後於另兩個三角洲都市圈地區。

　　此外，由於缺乏一個穩定的利益協調機制，京津冀經濟圈內的「同構化」競爭就從來沒有停止過。如京津冀經濟圈內，北京的汽車産業實際上已經和天津汽車業出現同類競爭。

　　據透露，在該《京津冀都市圈區域規劃》中，京津冀三地各有明確的産業發展定位。

　　北京重點發展第三産業以交通運輸及郵電通信業、金融保險業、房地産業和批發零售及餐飲業為主。同時，北京發揮大學、科研機構、人才密集的優勢，與高新技術産業園區、大型企業相結合，積極發展高新産業，以發展高端服務業為主，逐步轉移低端製造業。

　　而天津在現有加工製造業優勢與港口優勢基礎上，定位為大力發展電子信息、汽車、生物技術與現代醫藥、裝備製造、新能源及環保設備等先進製造業；發展現代物流、現代商貿、金融保險、仲介服務等現代服務業，適當發展大運量的臨港重化工業。

　　河北8市定位在原材料重化工基地、現代化農業基地和重要的旅遊休閒度假區域，也是京津高技術産業和先進製造業研發轉化及加工配套基地。在第一産業中著重發展農業和牧業，為京津的「米袋子」和「菜籃子」。

　　區域一體化之困

　　京津冀區域一體化遠非紙面上來的容易。參與規劃編制的專家、國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部高明告訴記者：「北京市三地之間的經濟、産業政策、發展規劃存在諸多的問題。」

　　以京津為例，京、津兩市雖處在一個經濟區內，但行政地位、經濟實力相近，缺乏珠三角區域系統行政同屬一省那樣的共同利害關係，也缺少長三角區域系統以上海為絕對中心來統領整個區域的內在凝聚力。

　　另一方面，京津在以往的産業政策上求大求全，均強調「一個不能少」，導致産業結構自成體系、自我封閉，使得産業結構趨同加劇，相互之間爭資源、爭項目、爭投資過度競爭和封閉競爭嚴重，許多重復投資和重復建設不僅造成不必要損失，還造成整個區域資源使用浪費和經濟發展水平相對滯後。

　　與此同時，區域基礎設施建設發展滯後問題已經顯現出來。

　　本報記者獲得的一份由京津冀發改委聯合所作的《京津冀都市圈區域規劃研究報告》指出，如果從京津冀都市圈區域發展一體化要求分析，區域性基礎設施網路尚未形成，同區域一體化的目標要求還有較大的距離。

　　《報告》稱，區域性基礎設施網路對區域經濟一體化進程的約束作用很明顯，特別是在一些區域性港口、機場、跨地區高速公路和城際快速通道建設中，缺乏必要的統籌安排。另外，由於該區域一體化進程緩慢，市場機制的作用還不足以對京津冀都市圈的區域格局重組産生根本作用，因此該地區的經濟一體化進程應該首先從基礎設施建設一體化建設開始。以港口建設為例，目前存在的突出問題是：京津冀各港口都在加大建設力度，同時又有新的港口出現。而每個港口規劃的發展前景，通常都是向著高效益的綜合性港口發展，未來港口功能將可能全面重復。這對於腹地共享、服務對象有限的京津冀都市圈港口體系的發展而言，無疑將是巨大的浪費。

　　報告指出，在該地區的港口建設中，要通過統一規劃，合理佈局，形成以天津為樞紐港、其他港口各有分工的港口體系，並通過鐵路、高速公路等把主要港口和以京津為核心腹地、以遼東和山東半島為重要支撐的環渤海地區聯絡為一個整體，從而改變港口重復建設，低水平競爭，與腹地聯絡薄弱，後方集疏系統不能合理配套的局面。