季卫东：政协理应问责(《财经》 2008-3-3)

政协理应问责
□ 季卫东/文《财经》杂志   [2008-03-03]
如果有关当局只善于文过饰非，一听到尖锐的批评和追问就反唇相讥、甚至暴跳如雷，那么结局只能像古希腊哲人毕达哥拉斯描述的那样：“愤怒以愚蠢开始，以后悔告终”
2008年春节前的南方冰雪灾害突如其来、深留重创，导致人们的灾害观正在向如下两个方向发生剧变：
首先，各种损失的责任、尤其是防备体制和应急举措不当的责任开始被追问，并成为舆论关注的焦点。换个表述，就是有从天灾视角转向人祸视角的明显倾向。虽然中国自古以来存在“天谴”观念，把灾异视为当政者自警和反思的契机，但以“灾变应人、要在责己”（语出东汉郎）为特征，没有外部问责、法律制裁的涵意。
另一方面，正如评论家秋风所指出的那样，“此次雪灾中另一个刺眼的事实，是民间的救助活动也近乎空白”。因此，社会的自组织机制以及自愿的民间救助活动开始受到关注，现存系统设计的合理性也开始被质疑。这意味着超越天灾与人祸的某种共生视角正在形成，并影响这个国度的灾害观。共生论的基本逻辑是，现代城市的结构增强了灾难的复合性以及连锁反应，因此，群众的日常生活显得很脆弱，总是与风险同在，需要重新认识和借重“自力更生”的精神以及民间团体的力量。
从人祸与共生这两种视角来考虑灾害的社会对策，最重要的切入点当然是问责与改制。
春节刚过，在重灾区之一的广州市，“问责”的主张就被及时提出来了。具体表现为市政协副主席郭锡龄先生“炮轰”铁道部。他主张要向铁道部问责，要有人被撤职。
两天后，铁道部发言人作出回应，逐一批驳郭锡龄的发言内容。据报道，这位发言人还引用广州市委主要领导人的意见，指责郭的说法是“极不严肃、极不负责任的公开言论”，“决不代表广州市委、市政府，也不代表市人大和市政协”。最后他反问：“当广大铁路干部职工和广州地区人民群众并肩战斗、奋起抗灾、共渡难关的时候，郭副主席身在何方？他的这些信息又是来自何处？”
本来，政协委员发挥监督作用、主管机关及时作出回应，是当今中国的一个令人欣慰的进步。可惜在这里，铁道部仍然没有充分表现出欢迎和诚恳接受外部问责的见识和器量。双方通过大众传播媒介的对话内容，也很容易让人联想起京剧《三岔口》——问者想查明事实、追究责任；媒体关心监督权行使的效应；答者却强调政协委员和媒体应该维护大局、有利团结的立场问题。此类的你来我往，表面上看起来很热闹，但并没有真正的意见交锋。
最让我们“感到惊讶，难以理解”的倒是，一个行政官员竟反过来责问政协委员“身在何方”、“信息来自何处”，试图把一个职能分工、权力制衡的制度问题转换成一个同甘共苦、通力协作的人品问题。在发生灾害、事故以及失误之后，守土有责的人立刻抢占道德高地、封压外部监督、推诿法律责任，这属于中国官场的积弊。德性至此，夫复何言？人们的关注点一旦从合法监督转移到歌功颂德的感人故事上，通过问责来发现系统缺陷、堵塞法律漏洞的机会也就失之交臂了。结果是学费白交不少，必要的“改制”却始终无从着力。
早在30年前，美国科学基金会的专家ＷＡ安德森博士就已经指出：“在高度复合化的城市社会，凡灾害终将作为一种社会问题而出现”。早在1300年前，我国唐代宰相杜佑在鸿篇巨制《通典》中就提出了“随时立制，遇弊变通，不必因循，重难改作”的命题。于大灾害或大事故之后进行问责，不仅可以有效地解决和预防相关社会问题，而且还可以有效地促进制度的完备、改良以及社会系统的合理化、精密化。
在这个意义上，铁道系统干部冒雪到车站疏散旅客，政协委员坐在会议厅里抨击行政举措失误，两种职能行为都是必要的，都能对公共事务作出贡献，并没有什么伦理上的高下之分。如果硬要抬杠，在某种意义上也不妨说：郭锡龄先生对现行防灾体制和救灾措施提出尖锐的批评，比他到广州火车站去端茶送饭，或者帮助武警抬出挤伤昏厥的女士，贡献当然更大。理由很简单，行使法定监督权有利于提高行政效率、改进社会系统，可以使更多的、甚至全体民众受惠，可以防患于未然。
如果有关当局只善于文过饰非，一听到尖锐的批评和追问就反唇相讥、甚至暴跳如雷，那么结局只能像古希腊哲人毕达哥拉斯描述的那样：“愤怒以愚蠢开始，以后悔告终”。
民主法治国家都非常重视问责和提高系统的效率。一般而言，发生任何事故或灾难，都会有主管部门、许多专家或研究者以及新闻报道机关反复进行详尽的调查和彻底的分析，并把细节信息和研讨结论加以公布，随后根据有关新发现，在全国范围内清查隐患、弥补制度或组织或技术上的漏洞，防止悲剧重演。
例如1995年日本阪神大地震，我身临其境，印象最深的是灾害发生后24小时之内，日本兵库县各主要职能部门的行为和举措均有非常详细而精确的记录资料（有些是工作日志记载的，有些是事后研究查明的），成为分析组织缺陷、明确个人责任、设计新型系统的重要依据。在一年之内，各领域的调查报告相继出笼，并有专著出版。在随后的十年里，有关资料的汇集、整理、分析、出版一直在进行，并把有关的发现和结论反映到完善制度和组织的作业里。
关于应付大规模的城市灾害，美国曾经提出过一句很响亮的口号：“像备战那样防灾”。联邦紧急事态管理局（Federal Emergency Management Agency）的建制，的确带有准军事化的特征——组织紧凑、纪律严明。针对各种可能出现的灾难，在机构、计划、预防、应急、复兴、财政金融措施、问责、制裁等方面都制定了具体的操作手册、行动规则以及协调指南。其中特别注重的是内部的信息反馈和沟通，行政部门的效率和领导力，职责分工，组织之间的协调、动员与管理。只要取出任何一本防灾救灾技术手册，就可以看到权限与责任所在是非常确定的，很方便参众两院的议员们去横七竖八挑毛病。
由此可见，以中国之大，现在终于有位市政协副主席郭锡龄站出来对铁道部等行政部门当头棒喝一声，完全不必表示惊诧。相反，我们还应该欢迎更多的政协委员以及人大代表积极地为民请命、依法问责，并为他们行使监督权提供更充分的制度化保障。可以断言：新一轮思想解放和行政改革，不得不从代议机构问责和外部监督起步，否则只能是虎头蛇尾而已。■
作者为日本神户大学教授、本刊法学顾问
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