任志雄：关于我国政治体制改革的思考和建议

        一、深化政治体制改革的必要性和紧迫性

        当前，深化政治体制改革已成为一个迫切问题，在深层次，这已成为关系整个党和国家社会能否长期健康发展的根本性、全局性和战略性问题。

        政治体制改革是一项复杂艰巨而意义重大、影响深远的系统工程，是一个涉及政党建设、政权建设、*****建设、廉政建设和经济建设等诸多领域的重大课题，也是一个关于完善和发展社会主义，增强社会主义生命力和竞争力的重大课题。如何推进政治体制的重大改革，已经成为我党在新世纪建设有中国特色社会主义事业的进程中，不能回避的现实挑战和必须成功解决的重大课题。

        当前政治体制和政治生活中存在的很多具体的矛盾和问题，有些是历史遗留下来的，有些是在改革开放和体制转换过程中产生的，而且历史遗留问题和发展中新出现的问题交织在一起，渗透到、反映到政治、经济和社会各个领域中来，渗透到、反映到上层建筑和生产关系中来，其危害极为广泛，有的还比较严重。这些矛盾和问题的积累、沉淀和演化，越来越成为制约和阻碍国家全面、健康、长远发展的重要因素，越来越成为制约和阻碍国家改革发展稳定大局的不安全因素。

        在新形势面前，我们必须清醒地认识到，如果不加大改革力度，使改革取得实质性突破，现行政治体制中存在的一些矛盾和问题就得不到及时根治，社会主义民主政治建设就很难取得更大的突破和进展，国家和社会其它方面的改革发展就得不到有力的支持和保证，政治、经济、社会各方面之间的协调发展就难以较好地实现，国家政权就不会有更好的巩固和完善，国家政治竞争力就得不到更大增强。

        从国家政治体制的整体组成来看，行政体制、司法体制、监督体制等各个具体方面，既是政治体制改革的内容，同时其自身改革也对深化政治体制的总体改革提出了要求。

        在社会生产力不断发展，国民素质不断普遍提高，而现行政治体制的一些问题越来越严重地制约着整个国家和社会发展进步的情况下，广大人民群众从维护自身公民权益和保证国家健康发展的立场出发，对深化政治体制改革有着强烈的愿望。

        新中国成立后，我党就建立什么样的政治体制、经济体制进行了学习和探索，并逐步形成了具有中国特点的政治体制和经济体制，这对巩固社会主义政权、保障国家建设和社会发展发挥了重要的历史作用。新中国成立以来的民主政治建设历程，总的来看，与经济建设曲折反复的历程和阶段特点是基本一致的。社会主义民主政治建设是人类社会发展的崭新课题，对于当前和今后长期处于社会主义初级阶段、面临社会主义与资本主义长期斗争与合作格局的中国，如何批判继承人类社会政治文明成果和创新发展社会主义民主政治，是一个全新的重大考验。在探索的过程中，我们取得了很多成绩，也经历了包括“文化大革命”在内的不少挫折。党的十一届三中全会以来，党中央在拨乱反正的基础上，高度重视社会主义民主政治和国民经济的恢复和建设，并逐步将民主政治建设纳入法制轨道，社会主义民主政治建设的目标、方向和基本思路逐步明确和完善。以江泽民为核心的第三代领导集体非常重视政治体制改革问题，提出了新形势下建设有中国特色的社会主义经济、政治、文化纲领，提出了以法治国、建设社会主义法治国家的治国方针，提出了“三个代表”重要思想，这对加强新时期党和国家的建设，具有重大而深远的指导意义。

        由于各种原因，我国政治体制改革长期以来非常缓慢和滞后。我党关于政治体制改革的目标、原则、基本思路的最新设计，是在党的十五大上确立的，切合实际，非常正确。随着改革的深化，政治体制和政治生活中的一些问题和弊病开始得到了有效遏制。同时，我们也要实事求是地看到，我国政治体制改革的基本思路还没有能够象经济体制改革那样，已经有了特别明确具体的思路、方法、步骤和阶段目标。        在政治体制改革问题上，我们必须认真总结和吸取我国和外国政治改革的经验和教训，同时也有必要认真总结和吸取我国经济体制改革的经验和教训。我国经济体制的改革无论在指导思想上，还是在实践探索上，可谓一波三折，经历了观念逐步更新、认识不断深化、实践不断突破的过程。总的看，我们选择的发展道路和改革模式是正确的、成功的，但是工作中也有一些失误和缺点。比如，经济体制改革的步子原来可以更大一些，走的更快一些，有些本可以早些进行的改革因为过多的争论而没能形成改革决策。因为浪费了一些时间，因为没有及时突破有关的制约瓶颈，使得重复建设、粗放经营、地方保护、市场秩序混乱、经济腐败等问题没有得到更好的控制，为我们今后的改革发展带来了本不该如此沉重的包袱。因为认识和实践上的局限，我们没能在经济体制改革之初，就明确提出建立社会主义市场经济的改革目标，特别是我们在财产所有制、分配制度、国有资产管理体制、国有企业经营管理机制等问题上，争论颇多，理论上有些混乱。同时因为我们在理论和实践上进行重要突破的勇气不够大，对待理论争论和实践探索的手段也不够活，制约了改革思路和实践的深化，改革过程中走了一些不必要的弯路，虽然对今后的改革有启示作用，但是毕竟损失了时间、浪费资源。

        经济体制改革的基本历程和其中的一些经验教训，可以启示我们，在研究和推进政治体制改革时，有必要站得更高一些，看得更远一些，识得更深一些，充分发挥好我们的主观能动性。我们对客观规律的认识和把握越是科学、准确和深入，我们的目标就会越加远大和正确，我们的思路就会越加具体和明确，我们把握改革的时机、方法和力度等的能力就会越加成熟，改革的步伐就会越加坚定和稳健。总之，要善于找准自己的战略定位，看准发展的目标，我们就要大胆地探索和实践。对必须进行但是争论较大的改革，要有勇气在理论和实践上开辟“试验田”，敢于“探路”和“开路”。
        当前，我国政治体制改革的既有思路还不够具体、深入和明确，总体设计还不够系统和周密，各项具体改革之间还不够有序协同；改革的步伐和力度还不够大，建国后仅政府机构改革就经历了几次反复；有些亟须进行的改革尚没有破题或刚刚开始破题，现行政治体制中存在的一些突出问题和深层次矛盾还没有得到根本解决。
        政治体制改革相对于经济体制改革，在某些方面更具有复杂性、渗透性和艰难性，推进政治体制改革必须谨慎、稳妥，但是，我们更要清醒地认识到，一方面，当前政治生活和政治体制中长期存在和积累的一些矛盾和问题，已经到了非进行根本性改革而不能解决的时候了，另一方面，当前推进政治体制重大改革面临着诸多充分的有利条件，我们有足够的能力来把握和处理改革中的可能出现的风险。我们决不能因为改革的艰难和复杂而裹足不前，也决不能局限于细枝末节般的小改小革，我们必须着眼于政治体制的重大改革，果敢、积极、稳妥地进行系统设计和有序推进，在一些全局性、根本性问题上取得实质性突破，开创我国*****政治建设和社会主义建设的新局面。
        二、当前国家政治生活和现行政治体制中存在的问题
        一个时期以来，人民群众对国家和社会生活中的许多问题表现出越来越深切的关注，其中最不满意的有权力腐败、官僚主义和形式主义盛行、社会治安混乱、黑社会势力和走私猖獗、假冒伪劣产品泛滥、地方保护主义盛行、社会分配不公、公民权益保障不力、社会道德风气败坏等问题。这些问题，破坏着国家和社会的公益原则、公共秩序，损害着国家和社会的整体利益和每个公民的合法权益，人民群众对此相当不满。其中一些问题的产生、存在和蔓延，既与改革开放和新旧经济体制转换过程中的某些漏洞有着不同程度的联系，也与现行政治体制存在的一些问题和缺点有着不同程度的联系。这些问题的存在、积累和演化，越来越成为阻碍国家全面健康发展的制约因素和不稳定因素。

        对政治生活中存在的问题，不能不加分析地一概归因于政治体制，一因多果与一果多因的现象都有具体的存在。正是在这个意义上，我们说政治体制改革是个涉及诸多领域的系统工程。
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        当前政治生活和现行政治体制中存在的一些问题，很多互为因果关系，以下的概括是综合性的，没有分别论述。问题主要有：        1．民主集中制不够完善，从总体上看，是“民主不够，集中也不够，民主与集中的有机结合也不够”，权力过于集中与组织软弱涣散的问题都有存在,民主集中制无论是在具体制度与机制的建设上，还是在已有制度和机制的落实上，都还有较大差距，而且这种状况在不同的权力层次、权力部门及权力体制、权力机制中，进一步呈现出不同形式和不同程度的不平衡性。

        2．地方各级权力组织体系中，党委、政府、人大、政协、纪委、法院、检察院、各社会团体的权力关系不够科学合理。当前处于“事实弱势”的权力主体（如人大、政协、法院、检察院、工会等），在维护自身法律地位、依法发挥职能作用、对其它权力主体实施监督制约、反制其它权力主体对其非法干预等方面，还缺乏制度、法律和实践上的有力保障；其“权利能力”虽有法律和制度上的原则规定，但其“行为能力”相对较弱，体现了其自身能力建设和法治的薄弱。

        3．在权力部门之间，在权力人员之间，权力对于少数部门和少数人来说，过于集中和监督制约乏力的问题比较突出，对权力和掌管这些权力的领导干部、部门及其工作人员监督制约不力，缺乏有效手段，有关制度、机制的建设与落实都有较大差距，应在监督制约方面发挥重要作用的人大、政协、纪委和司法部门，其在组织和权力上的高度独立尚未得到充分保障，监督制约意识不够强烈，监督制约机制不够完善，监督制约作用尚未充分发挥。

        4．权力运作机制及过程的设计不够完善，包括权力监督制约各环节上的责任部门和责任人员的主体地位，程序设计不够科学和完善，造成权力运作的程序不优、公开性和透明度不强、监督制约不力，造成权力行为的暗箱操作和违规操作，导致产生权力腐败。一些国家机关、国有企事业单位中少数人腐败现象比较普遍，有的还比较严重。

        5．广大群众参与管理国家和社会事务的权力和积极性缺乏充分保障，基层民主建设和民主管理还比较薄弱，相关的法律、制度、机制的建设与落实仍有较大差距。

        6．保障权力主体地位、界定权力主体权限职能、规范权力分配与分工、构造权力监督制约关系、设计权力公开运作过程的建制立法工作相对薄弱和滞后。

        7．公民权力缺乏有力保障，在国家机关与公民的关系中，公民明显处于弱势地位，保障机制不健全。

        8．党内民主尚不够健全，特别是党内的民主集中制和监督制约机制还不够完善，影响和制约着广泛的社会民主的建设与发展。

        9．部分权力机构不能正确地贯彻执行党的路线、方针、政策，有令不行、有禁不止，滥用职权，违背群众路线和实事求是思想，不善于正确对待和处理人民内部矛盾，工作上的简单化倾向得不到有效纠治，欺压群众的现象时有发生，存在着局部或个别矛盾激化的可能性，不但危害安定团结的政治局面，而且损害党和国家机关的形象和权威。

        政企不分、社企不分等问题还未得到根本解决，政府职能转变还不到位，制约了市场经济的发展和政府职能的加强等。

        上述总结未必全面和确切，有些问题的存在的原因也不仅仅局限于政治体制方面，但应引起我们的高度重视。


        三、政治体制改革必须着力解决的重大课题

        政治体制改革是一项十分艰巨和复杂的系统工程，必须着力研究和解决一系列相关的重大课题，主要有：

        1．如何综合分析和平衡体制、机制、制度与国民素质、社会环境、历史影响、社会物质文化水平等因素，把握好政治体制改革的目标和方向、步骤和方法、进度和力度，防止发生右的和“左”的倾向和错误；

        2．如何按照既有高度民主又有科学集中，既有相互监督制约又有高效运作的要求，科学构建多元权力主体格局，对各权力主体的法律地位、职能权限，对权力的监督、制约及其运作程序进行科学设定和制度、法治规范，完善国家政权组织体系和权力分配体系，完善国家权力运行机制和权力监督制约机制；

         如何针对各种不同情况，加强各个组织机构的民主集中制建设，建立和完善各项具体的制度和机制，健全整个国家和社会的民主集中制体系；
        4．如何在权力分配上体现各权力主体间的有效监督制约，并针对各种组织体系的不同情况，科学构建各权力主体间的监督制约关系，处理好权力运作过程中程序与公正、效率与效益的关系；

        5．如何通过政治体制改革加强和改进党的领导与建设，进一步健全党内民主，建立和完善适合中国国情的廉政体制和反腐败机制；

        6．如何按照民主集中制原则和加强权力监督制约的要求，区别不同情况，科学设置和理顺平行领导、垂直领导、双重领导以及直接领导与间接领导的关系；

        7．如何保障各监督主体有效抵制和有力反制其它部门和个人对其实施的非法干预，建立和完善上下、内外、远近结合的监督体制和监督机制；

        8．如何加强各权力主体的自身建设与内部管理，搞好本主体领导干部和工作人员的自律；

        9．如何加强对中央驻地方的垂直领导部门的监督和制约；

        10．如何完善人民代表大会制度，进一步突出人民代表大会及其常务委员会在国家和地方管理中的地位和作用，加强各级人民代表大会及其常务委员会对同级的党委、政府、法院、检察院及其领导干部的监督制约；

        11．如何加强政协建设，进一步发挥其在政治协商、参政议政、民主监督等方面的作用，特别是加强政协中各民主党派和各专业、专家机构的建设，扩展其参与管理国家和社会事务的范围、深度和力度；

        12．如何从制度和机制上制约和惩治地方党委、政府、人大、政协等权力机构及其工作人员对司法部门的非法干预，保障司法的高度独立和公正；

        13．如何健全城乡基层政权组织和基层群众性自治组织的民主制度，加强基层民主政权建设和基层民主管理；
        14．如何提高和保障各级工会组织的高度独立性，加强和改进工会工作，正确处理好市场经济条件下劳、资、政府三者之间的关系，维护好职工群众的合法权益；
        15．如何坚持和完善以职工代表大会制度为基本形式的企业民主管理制度，实现职工民主参与企业重大决策和日常管理的经常化、制度化、程序化；

        16．如何改革干部人事制度，适应政治体制改革和反腐败斗争的需要；
         17．如何防止和抵制市场经济条件下私人资本对国家公共权力的侵蚀、利用和操纵，防止和抵制各种可能出现的反华、反社会、反民主、反科学的组织或势力对国家公共权力的侵蚀、利用和操纵；
        18．如何在政治体制改革的总体框架下改革和完善行政、司法、政法等各个具体方面的体制与机制等。

        四、深化政治体制改革要有重要突破

        我国的政治体制改革，应继续坚持和完善党的十五大确立的基本思路，并结合当前实际和长远发展需要，制定政治体制改革的近期、中期和远期指导纲要及推进计划，作出更加明确具体的分步走的全局部署。为此，我们要在坚持党的十五大提出的政治体制改革总体思路的基础上，在理论研究、指导思想、基本思路、改革实践上实现重要突破。

        （一） 理论研究要有新的突破

        当前，时代呼唤理论的创新和发展，理论创新正面临着重大的历史机遇。要处理好国家和地方政权组织体系各个方面之间的关系，建立既有高度民主又有科学集中，既有相互监督制约又有高效运作这样一种理想的政权组织体系和权力运行机制，我们就必须以“三个代表”重要思想为指导，进一步加强和改进政治、社会科学的研究，既要出文章、出思想，解决重大理论问题，又要出思路、出对策，解决重大实践问题。

         一是对民主集中制和中国共产党的领导核心地位要有新的认识。

        民主集中制是我们立党、立国的根本组织原则。坚持和落实民主集中制，必须从加强和改进社会主义民主政权建设的高度来把握，从加强和改进党的领导方式与执政方式来把握，从探索社会主义发展规律、完善社会主义制度的高度来把握，从解放和发展社会生产力和人民群众创造力的高度来把握，切实解决好涉及党和国家建设的诸多重大关系和重大课题。

        坚持党的领导，是任何时候都必须首先坚持的基本原则。党的领导只能加强而不能削弱，只能改进而不能僵化和废弃。如果党的领导核心地位被削弱甚至是转移，国家的稳定和发展就得不到保障，安定团结的政治局面就会瓦解。这个危害是全局性和根本性的。

        在国家各级政权组织体系和权力运行机制中，要坚决贯彻民主集中制，始终坚持中国共产党的领导核心地位。在中国，稳定和发展压倒一切。我国必须有一个团结、稳定、坚强、有力的政治核心和领导核心，这个核心只能是伟大的中国共产党。坚持这一点，是确保民主集中制得以实现的基本保证，也是推进政治体制改革必须首先坚持的基本原则和前提条件。

        坚持党的领导，就是坚持党中央对全党、全军、全国各族人民的领导，坚持各级党委对本地区的同级和下级政权组织、本地区各族人民群众和各社会团体的领导。在党与政府、人大、政协、检察院、法院和各社会团体之间的关系上，在党的领导权与国家的立法权、司法权、行政权和其它权力的关系上，党是处于核心地位、领导地位的，是政权组织体系的核心，党的领导权是国家最高层次和最高权威的权力，它与全国人民代表大会代表的国家权力都是人民民主专政权力的集中体现和最高保障。

        加强党的领导，维护党的领导核心地位，并不是要回到党政不分、以党代政、政企不分的那种权力过于集中、权力分配不够合理的旧局面中去，也不是要一味地放权让权使得权力过于分散，形成新的不合理的权力格局。这一加强，是按照民主集中制原则，巩固和突出中国共产党的领导地位和领导作用，是不断依据实际情况的变化发展及其不平衡性，相应改进民主与集中的具体结合方式，改进民主集中制的具体实现形式，改进党的领导方式和执政方式。

        如何依据现实的主观客观条件，实现民主与集中的最佳结合，这是我们一直在努力探索，并在探索过程中经历了艰苦斗争和很多挫折，而且时至今日仍在继续探索完善的重大课题。在探索过程中，我们犯过“左”的和右的错误，有过从一个错误倾向时走向另一个错误倾向的沉痛教训。经过多年的努力，我们的民主集中制得到了较大发展，但是目前仍然存在一些不足，概括地讲，是“民主不够，集中也不够，民主与集中的有机结合也不够”，权力过于集中与组织软弱涣散的问题都有存在,民主集中制无论是在具体制度与机制的建设上，还是在已有制度和机制的落实上，都还有较大差距。而且这种状况在不同的权力层次、权力部门及权力体制、权力机制中，进一步呈现出不同形式和不同程度的不平衡性。

        我们要通过政治体制改革，进一步加强和完善民主集中制建设，建立健全有利于实现民主集中制的各种具体制度和机制，处理好国家和地方政权组织体系中各个权力主体之间、各种公共权力之间的关系，改进党的领导方式和执政方式，加强以完善党的领导制度和人民代表大会制度为轴心的民主政治体制建设，加强民主政治法律体系建设和制度建设，充分发挥各个方面的积极性和创造性，努力把我国建设成为具有中国社会主义特色的民主法治国家。        我国的政治体制改革，必须在一党执政、多党参政议政的体制下进行，而不能搞任何形式的两党制和多党制。在这一具有中国特色的政党体制下，我们要高度重视并创造更为充分的条件，进一步发挥各民主党派和各社会团体在政治协商、民主监督、参政议政等方面的重要作用，发挥广大人民群众参与民主政治建设和民主管理的主力军作用，这也是政治体制改革中迫切需要加强的重要方面。

        长期以来，在我国的学术理论界、政界以及社会各界中，政治课题一直是比较敏感的，在理论和实践上都自觉不自觉地形成了一些“禁区”，制约了我们对政治生活中很多矛盾和问题的深层次研究。如对一些西方资本主义国家“三权分立”的认识，我们更多的是分析认识其阶级性质、经济基础及其弊病，很少对其所包含的“权力制衡”原则中的积极内容进行科学、客观的分析认识和批判性的借鉴。很多人甚至没有认识到，我们的民主集中制本质上是包含“权力相互监督、相互制约”思想的；发达资本主义国家的“三权分立”强调权力及权力机构的高度独立与平等制衡，同时也有一定程度的集中。没有权力的科学分配和相对分离分立，没有权力的相互监督和相互制约，既不会有科学的集中，也不会有科学的民主，就会形成专制的或放纵的权力，形成无序的或泛滥的民主，民主集中制也就最终无从谈起。民主集中制要贯穿于政治体制和权力运行机制的各个层面中去，贯穿于各种国家和社会公共权力的分配、制约等具体关系中去。设置分配和制约的出发点，就是要保证权力之间的平衡和稳定，实现公正与效率之间的平衡与协调，实现民主与集中的最佳结合。权力的分配和制约、民主与集中，权力运行的公正与效率、平衡和稳定，都是一对对矛盾，各种体制和机制的设置都只能达到相对理想的效果，需要在矛盾运动中根据具体情况的发展变化适时进行必要的改革和调整。从国家政权组织体体系来看，国家权力的分配与制约是一个高层面的宏观的问题，要贯穿民主集中制。从各种社会组织包括政治、经济、文化具有社会性质的组织的管理与运行来看，组织公共权力的分配与制约是一个广泛的基层的问题。从国家权力机关（从本质来讲，政协也是国家权力机构）与社会大众的关系来看，民主集中制也是一个贯穿各个层面的大课题。民主集中制是我们立党、立国的根本的领导制度和组织制度，同时也是贯穿社会各个层次、各个方面的根本制度，当然，在这一制度的规范和指导下，我们还要贯彻落实法治原则、制约原则，防止出现违背民主集中制的各种现象，特别要防止专制和涣散这两个极端倾向。

        对于一个国家，究竟采取哪种政治体制比较合适，取决于这个国家的社会生产力水平、阶级状况、国民素质、历史传统等具体的国情因素。我国政治体制不能照搬照抄西方国家的“三权分立”模式，对其中某些具有积极意义的东西，特别是对权力运动的自身规律和制衡机制的技术方法，要在批判的基础上，按照“以我为主，为我所用”的原则，有选择地吸收和借鉴。

        在贯彻民主集中制原则的同时，我们还要贯彻好监督制约原则和法治原则。这两大原则是由民主集中制原则决定和派生出来的，以民主集中制原则为指导，是民主集中制实现的重要保证。根据我国的国情条件，在一定时期对某些事情适当地、更多地强调集中，是科学的、正确的、必须的。但在社会生产力不断发展，国民素质不断普遍提高，而现行政治体制的一些弊端越来越严重地制约着整个国家和社会发展进步的情况下，以加强监督制约和法治保障为特征的民主制度和民主机制要相应得到发展，民主发展了，监督加强了，制约有力了，法制健全了，集中才有更可靠的群众基础和科学保证。

        “两党制”实际是一党内部两个派别之间的竞争与民主的机制。“三权分立”对中国是不可取的，但是平等权力主体之间的权力制衡是必需的，怎么能够实现科学、民主、高效的互相制衡，也是建立健全民主集中制必须解决的重大课题。机制的技术性、工具性或手段性特点是具有普遍的意义和作用的，具有普遍的运用价值。对“三权分立”的分析认识必须科学和客观，“三权分立”的权力分配格局对中国是不适用的但其中的一些技术性内容值得我们研究和借鉴。对“三权分立”，不能有谈虎色变的戒心和恐惧，我们何曾分析过其包括的科学的部分呢？正确的态度是，在批判的基础上，分析和发现其具有借鉴价值的部分，作为人类民主文明的发展成果进行借鉴和吸收。2001年8月23日“论权力的监督”一文，指出我国现行的监督机制不完善，表现在三个方面：一是上级监督不到，二是同级监督不了，三是下级监督无用。权力监督已经成为具有一定相对独立性的一种技术，也有其自身发展规律，不同的阶级都可以借鉴。

        现行政治体制的诸多弊端，已经成为腐败现象滋生蔓延、得不到有效遏制的全局性、根本性因素，是问题的主要症结所在。政治体制改革是对国家权力的分配和调整，是对各权力主体相互关系的界定和调整，是对国家各种权力机构进行组织和调整，是对公民权力和国家权力及其相互关系进行界定和调整，是加强和完善国家政权建设和巩固统治阶级的地位和作用。

        民主集中制与其具体实现形式。在民主集中制理论研究和社会主义民主政治实践上取得新突破。

        一党执政、多党合作的政党体制下的分权与制权理论，是民主集中制的发展和深化，题中应有之义。民主集中制与国情相适应的理论，克服超阶段论等左的和右的认识，这些认识的来源之一是利益的争夺。利益观与利益斗争格局。

        国家体制包括经济体制和政治体制，都是矛盾解决体制，这些矛盾主要包括经济与政治的辨证关系，但不是唯一因素，历史的和现实的、内部的和外部的、当前的和长远的各种因素都要进行系统的分析，这些因素影响和构成了每个国家经济、政治体制的具体结构和国家经济、政治生活的具体特点。我们的政治体制改革模式，当然不是搞“三权分立”。

        “三权分立”作为资产阶级民主斗争的产物和资本主义民主的象征，是对封建主义斗争的成果，是有其历史合理性和必然性的，具有历史进步意义。对这点如果不加分析地予以否认和贬斥，无疑是非马克思主义的态度，不是实事求是的。如果我们不客观、历史和辨证地认识“三权分立”，我们就会对自己的改革措施持就怀疑甚至抵制的态度。对“三权分立”，要从社会制度、经济基础、阶级状况、历史传统等方面进行全面分析，明确其在西方资本主义国家存在发展的规律及其合理性、必然性，明确其体制与机制的技术层面是否有普遍应用价值的东西，明确我们的改革与“三权分立”的区别。否则，就会把我们改革中的一些权力分离分立措施归结于西方资本主义国家的“三权分立”，进而怀疑和否定起我们的社会主义制度来。要正确认识这个问题，还要深化对社会主义的认识，正确理解我们为什么要坚持社会主义制度，正确理解社会主义制度下为什么要允许一些私有制的东西长期存在和发展，正确理解我国制度方面的结构性矛盾和复杂情况，正确理解我国经济领域存在的多元混合情况。同时，还要破除非此即彼的“至清至纯”、“大一统”，容不得一丝“杂质”和“混合物”，容不得历史性的过渡和渐进的思想和思维方式。质变从来就不排斥量变，质变是量变的极限和阙值。没有历史观点、辨证观点，是认识和实践中的大害。同样的，我们的改革是否回因此走向“三权分立”，我们的措施与“三权分立”究竟有什么样的本质区别，我看也不值得太多的争论，一切让实践和时间去说话。只要对我们的事业有益，就不要过多的庸人自扰，非要争论它的阶级属性和社会属性孰轻孰重，我们能不能用、敢不敢用。

        列宁建立社会主义国家时，曾提出改造资产阶级的国家机器，在批判和借鉴、继承的基础上建立新的社会主义的国家机器，而不是全盘否定和全部推倒重来。列宁反对盲目排斥历史的“极左”做法，改造而不是废弃旧的国家机器。历史的沿革与继承发展不能人为割裂和否定。“极左”思想就是割裂了历史，因而也抛弃了辩证法。违背客观规律，历来是要受到无情惩罚的，无论人们的出发点是多么好。政治生活中的矛盾和问题（腐败问题严重、欺压百姓问题严重、监督制约不力、权力过于集中、权力运作规范不够如有禁则无罚则等）。现行政治体制的弊端和缺陷（党委和政府权力过于集中，对纪检监察和司法非法干预不受制约等，人大、政协监督制约不力等，权力分配格局不合理不科学、权力之间的监督制约关系不科学等）。素质与机制是“双保险”。体制与机制是结构与功能的关系。

        指出民主集中制认识问题、具体实现形式问题、不同情况有所区别的问题，与三权分立的区别。三权分立在资本主义条件下特别在发达资本主义国家是适应统治阶级的统治要求的，是相对科学和合理的。技术性、程序性问题不能与阶级问题混为一谈。

        要把民主集中制贯穿和落实到各个领域、各个层次。

        6、在民主集中制基础上，论述法治原则和监督制约原则、权力分离分立原则。（是民主集中制的派生和深化，只有集中而没有民主着不是民主集中制，要对民主与集中的相互关系进行科学界定、辨证把握、制度规范、机制保障和实践体现）我们的国家有社会主义因素，而且从政治上是占主导地位的，因为国情的限制，我们的社会主义只是处于初级阶段。政治上、经济上背离社会主义的因素也很多，而且这两种因素一直在斗争。我们要辨证地认识斗争状态中事物的发展规律。

        社会主义初级阶段的复杂国情如生产力状况、国民素质状况等，决定了我们要以社会主义为发展前途，同时又要从实际出发，在落后薄弱的基础上完成西方资本主义国家在资本主义条件下（原始掠夺、私有制）完成的工业化和现代化。

        要批判私有制，但不能消灭私有制（剥削在一定历史阶段是历史发展必然），盲目求公求纯当然不是历史的、辨证的、客观的和实事求是的，为什么社会主义发展中，“左”的危害如此严重，“左”的倾向如此容易发生，理论上问题在哪里，认识上的问题在哪里，应用上的问题在哪里，实践上的问题在哪里？关键是没有科学的认识，包括结论和方法。要批判市场经济，但不能取消市场经济。要批判贫富分化，但不能取消经济差距。要批判福利主义，但不能不要基本的社会保障。要以科学的态度对待

        社会主义不是福利主义。但也不是贫穷主义。

        二是是对监督制约要有新的认识。

        三是对民主和人权要有新的认识。出现了新的社会阶层。
        （二） 指导思想要有新的突破

        我们要以“三个代表”重要思想为指导，在坚持和加强中国共产党的领导地位和执政地位、坚持和完善社会主义制度的前提下，按照健全民主集中制、加强监督制约、实行法治的原则和中央、地方、基层有所区别的要求，围绕优化权力分配（分权）和加强权力监督制约（制权）这两个中心环节，进一步界定和完善各级党委、政府、人大、政协、纪委、法院、检察院和各社会团体等各权力主体之间，党的领导权与国家立法权、司法权、行政权及其它权力之间，党的自身建设与国家政权建设之间的关系，完善政权组织体系和权力分配体系，完善权力运行机制和权力监督制约机制，改进党的领导方式和执政方式，扩大和健全社会主义民主，建设具有中国特色的高度民主、高度文明、法制完备、廉洁高效的社会主义民主政治。

        政治体制改革的实质，是在以中国共产党为领导核心、坚持和完善国家根本政治制度的前提下，改革中央和地方政权组织体系和其它社会组织的民主管理体系，正确协调和规范国家权力、社会公共权力与公民权力之间的关系，加强对国家权力和社会公共权力的规范、监督和制约，消除国家政治体制和各种社会组织管理体制中违反民主集中制原则和公开、公正、公平、效率原则的突出问题，正确处理各种人民内部矛盾，加强国家政权建设和各种社会组织的民主管理，扩大和健全社会主义民主，完善社会主义民主的各种具体实现形式，增强社会主义民主的优越性和竞争力。

        有人担心我们推进政治体制改革的一些措施会不会成为敌对势力借以攻击我国政治和社会主义的口实，担心政治体制改革过程中可能发生的个别失误或缺点会成为敌对势力加以利用并“西化”、“分化”或“和平演变”中国的机会或手段。还有人担心地方和基层民主扩大了，对权力的监督制约“过分”加强了，特别是对党委和政府的制约多了，会不会造成混乱，会不会影响社会稳定，会不会弱化中央的权威和国家政权的微观基础及基层组织的战斗力。诸如此类的担心和恐惧看似有些道理，实际上都是短视的，缺乏全局观念和战略意识，缺乏应有的信心和勇气。这些都不应该成为地址改革的借口。相反地，如果我们因此而继续迟延改革，政治体制和政治生活中的矛盾必然会进一步积累和发展，矛盾激化和突发的可能性将会更大，最终将对我国改革发展稳定的大局产生更大的不利影响。我们应有这样的思想准备，即推进政治体制改革，是我国改革发展稳定的必然要求，是完善社会主义民主政治、加强社会主义政权建设的必由之路。阻力来自内部，来自高层。

        （三）改革思路要有新的突破。

        模式的总论与概括（说明这一模式提出的依据，说明这一模式将有效的解决哪些问题，）横向上，说明党委与人大、政府、政协、纪委、检察院、法院相互关系的界定。纵向上，说明“三级体系”。纵横结合上，说明对垂直权力部门如何加强监督制约。
        一要搞好总体设计，进一步明确政治体制改革的方向、目标、指导思想、基本原则和方法步骤。二要有序推进政治体制各个方面的改革，并抓好政治体制改革与经济体制改革和其它方面改革的协调配合。三要坚持整体推进与重点突破相结合，做到既有明确的总体思路和方案设计，又有单项的试点和突破及具体的方法、步骤和措施。四要做到“中央、地方、基层有所区别”，即各级政治体制的改革，做到“中央层次基本稳定，加强部分中央权力；地方各级调整权力分配，加强监督制约，完善民主集中制；基层健全民主制度，探索民主多种实现形式。”各级政权组织，自上而下贯彻和维护中央的权威。五要运用进行局部试点的积极稳妥方式，通过试点来检验得失、积累经验，维护政治和社会稳定；同时要充分预想到改革中可能发生的问题和风险，周密制定相关的处理预案，防范和控制可能发生的风险。六要正确地认识和应对改革过程中可能发生的一些问题，保证改革坚定、有秩和顺利地推进。认识上要纠偏。改革是对现有利益格局的调整，必然会带来某种程度和某种形式的波动，我们不要因为有些波动、出点错误，就片面地认为是削弱了中国共产党的领导，破坏了民主集中制等等，也不要担心西方敌对势力给我们的自主改革添乱子。只要我们胸怀大局、掌控全局，出点问题和乱子并不可怕。

        有些权力部门的独立性加强了，有的不受同级党委的领导了，这种情况是否说明这些部门就不受同级党委任何形式或范围、程度的领导了？就不受同级党委的监督和制约了？独立部门的独立性，是相对的，有条件的，有限度的，不是绝对的、无条件的、无限度的。党委对这些独立部门的领导权、监督权、制约权不是没有了，而是党委的领导方式、监督制约方式要改革，既要避免党委的权力过于集中，又要避免党委的权力和权威出现不应有的削弱，既要避免党委难受监督制约，又要避免独立部门不受监督制约。要解决这个矛盾，就必须对权力进行合理科学的分配，并根据实际情况的发展变化及时进行调整。

        党委领导什么，如何领导，如何进行监督制约，要进行全面研究。要有利于实现民主集中制。这个概念是空泛的笼统的，是原则性的根本要求，而不是具体的制度、方法和形式。保证党委的领导（党委的行政化、地方化、政绩考核的短期化，制约党委充分发挥超脱的代表党中央的大局、公正作用，容易陷于地方保护作用，怕揭丑，护短，欺上瞒下，形象工程、政绩工程），不要一讲领导就要不加分析地集权、尽量扩大党委的权力。对于地方出现的党委与人大“打架”的情况，不要不加分析地认为地方党委被削弱，人大的权力得到扩大和膨胀。关键是权力分配怎样才是最合理的，怎么样才能更好地体现民主集中制，怎么样才能加强监督制约。

        各级党的集中度，要有所不同。中央层次要以集权为主，突出党中央的权威，维护党中央常委会和主要领导人的权威，同时，中央常委会也要加强自身建设包括制度建设。地方各级改进民主集中制实现形式，党委的权力集中度要根据情况有所区别。要加强监督制约。通过各委员会形式加强对各项重要工作的协调与领导。这对中国尤其必要。中国共产党能不能充分发挥领导和中流砥柱的作用，关键是要有一个坚强正确的党中央。

        加强反制机制的建设与完善。我们工作的很多方面只规定了“不能怎么做、不能做什么”，而没有规定“做了”应该“怎么处罚”，有守则而无罚则。这是制度上的重大缺陷。

        逐步走的小步推进的改革会不会最终还是要走向建议中提出的改革模式？如果小步走，却不能有效遏制腐败，不能很好的从根本上解决问题，我们还会怎么办？将采取什么样的进一步的措施？加大一点力度，加快一点步伐，真的就那么可怕吗？至于影响稳定吗？我想，来自党内的、来自高级领导层次和各级领导干部的抵制或反对会有，而且有可能很大。这个改革，也是对党内民主的改革，是对党内民主的健全和完善。也是在协调政治与法律的关系，使政治因素不能干扰和左右法律，使法律不能因其滞后性和个别的不合理性冲击政治大局，要做到这一点，同样要有法律和制度的规范。

        （三） 改革实践要有新的突破

        在巩固和加强党中央的最高领导、坚持和完善国家基本政治制度的前提下，按照“中央、地方、基层有所区别”的要求，设计我国政治体制改革的基本模式，并搞好局部试点。政治体制改革的基本模式，可以设计和表述为“中央层次基本稳定，强化部分中央权力；地方各级调整权力分配，加强监督制约，完善民主集中制；基层健全民主制度，探索民主具体实现形式”。

        1．中央层次要基本稳定，并加强部分中央权力。一是要坚持和加强党中央的最高领导权，党和国家的一切重大问题，必须由党中央领导全国人民做出最终决定。在充分发扬民主和实行法治的基础上，党中央有权界定和调整自身与政府、人大、政协、纪委、法院、检察院和各社会团体之间的关系，有权界定和调整各级政府、人大、政协、纪委、法院、检察院和各社会团体之间的关系。对涉及国家改革、发展和稳定的重大关系和重大问题，在经历必要的民主、法律程序后，最终要由党中央来决定。这样做，有利于保证党充分发挥总揽全局、协调各方、维护国家和社会稳定的主心骨作用。二是要坚持国家的基本政治制度不变，坚持中共中央、全国人民代表大会、国务院、全国人民政治协商会议、中共中央纪律检查委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各社会团体的最高领导机构（如中华全国总工会）的权力关系基本不变。三是加强中共中央纪律检查委员会、最高人民法院、最高人民检察院的权力，对所属各级机构实行以垂直领导为主的组织制度，加强各级党的纪律检查委员会、人民法院、人民检察院和各社会团体对同级的各权力机构及其主要领导和工作人员的监督制约。四是合理划分中央与地方的事权，对易受地方干扰的，地方难于实行集中统一领导的，或不宜由地方垄断的权力，要视情况收归中央实施，由中央实行垂直领导，强化对地方的领导和监督。同时，要构建相应的有效的监督制约机制，加强对实行垂直领导的权力部门的监督制约。

        2．地方各级要调整权力分配，加强监督制约，改革和完善民主集中制实现形式。在坚持和完善国家基本政治制度、巩固和稳定国家最高层次权力架构的基础上，要重点对省、市、县的政治体制进行改革，首先选择部分省区和市、县进行试点。

        要按照民主集中制原则、监督制约原则和法治原则，加强地方各级政权建设。要坚持各级党委对本地区经济、文化和社会重大事务的政治领导，并以制度或法律的形式明确党委领导事项的范围、内容、方式、程序等，这是推进地方各级政治体制改革必须把握的前提。

        地方政治体制的改革需要解决的核心问题有两个，一是要进一步明确和界定各个权力主体的权力义务或职能作用，二是要进一步理顺各个权力主体之间、各种权力之间的关系，完善地方政权组织体系，形成新的公共权力分配、制约格局。也就是要按照党的十五大提出的总体思路和前面拟定的指导思想、原则、目标，对地方方政权组织体系进行权力的再分配、再组织，搞好地方政权组织体系的自我完善。在这项改革中，要改进党委的领导方式，健全各权力主体的职能，加强人大、政协、纪委、法院、检察院和各社会团体的作用，加强对权力的监督制约和对腐败的遏制，适应市场经济和民主政治的发展要求。对于哪些权力更适合集中和加强，哪些权力应当合并、分解或剥离，要按照民主集中制和加强监督制约的原则，坚持具体情况具体分析，搞好科学分配和合理调整。

        省级政权组织体系的权力分配制约格局实现重要调整后，对省级各权力主体之间在具体工作中可能发生的矛盾和分歧，由中央来加强领导和协调。

        省委、市委、县委对本地区同级的政府、人大、政协、纪委、法院、检察院和各社会团体的领导，不是具体业务上的领导，而是政治上的领导，是保证贯彻落实党的路线、方针、政策和国家法律意义的领导，是具体业务上的监督。其它各权力主体都要设立党的领导机构（如党组），接受同级党委的政治领导和党务领导。在这个前提下，党委要根据与其它权力主体的具体权力关系，确定有所区别的具体领导方式。这也是受国家最高层次权力关系的调整所决定的。国家最高层次权力关系的调整和政治体制改革的指导思想，具有全局性、政策性的指导意义，必然对地方政治体制的改革产生重要影响。
        地方各级人大，要通过改革加强立法、监督、维护公民权力、宪政建设等工作。在以法治国、建设社会主义法治国家的过程中，尤其要加强人大的地位与权威。人民代表大会制度是我们的根本政治制度，要完善以人民代表大会为基本形式的社会主义民主政治体制，并逐步建立起以宪法为主导、以法治为特征的社会主义宪政体制。要按照市场经济、民主政治的发展要求，进一步加强和改进立法工作，及时对相关法律进行废、修、补、建，不断完善我国的法律体系。要加强人大对其它权力主体，对国家和地方各级党委、政府、纪委、法院、检察院主要领导人及工作人员，对行政和司法行为的监督。特别要拓宽和完善监督的具体形式、渠道和手段，保证监督的及时性、针对性、全面性和有效性。

        地方各级政协，要发挥各民主党派的积极性和主动性，摈除部分人头脑中存在的难以作为和无所作为的思想，大胆发挥政治协商、参政议政和民主监督的作用。中国共产党要为各民主党派的建设和发展创造更为明确具体的政策空间和实践空间。如果各民主党派过于软弱乏力，并不利于中国共产党更好得发挥领导作用。我们还要提倡积极的党派批评，把各党派的合作与批评，建立在各民主党派接受中国共产党的领导和坚持四项基本原则、遵守宪法和法律规定的基础上。要完善法律和制度，进一步规范和明确党派批评的原则、方式、途径等，逐步把党派批评纳入法治轨道，保证积极的党派斗争健康进行，继续完善和发展新型的党派关系。这样做，并不是要搞“多党制”或“两党制”，不会破坏政治上的安定团结和社会的稳定。这个问题要慎重考虑，不宜迈大步，可小步慢走，但不可不走。

        地方各级政府，要加强职能转变，特别要把“市场的权力”交给市场，把企业的权力还给企业，把该由政府掌握和运用的权力控制在政府手上。当前，各级政府职能的转变还不到位，一些该下放的权力还未下放，个别不该下放的权力下放了，一些该收归政府行使的权力有的还未收回。总的来看，地方政府在宏观调控、市场监管、社会保障、廉政建设等方面的工作都还有较大差距。

        地方各级纪委、检察院、法院接受同级地方党委的领导，这种领导主要是政治上和党务上的领导，是保证贯彻落实党路线、方针、政策和国家法律意义的领导，是具体业务上的监督。纪委、法院、检察院以接受上级的垂直领导为主，有利于实现纪委、法院、检察院的相对独立，有利于保障党纪和司法的公正，有利于廉政建设和反腐败斗争。同时，也要相应构建和完善对纪委、法院、检察院的监督制约机制，防止在部分权力得到加强的同时削弱或逃避应受到的监督制约。在一些重大案件的查处工作中，要协调好纪委与同级检察院及其它权力部门的关系，原则上由纪委牵头组织专案组，抽调检察院、公安等有关部门参加，严格纪律，缜密部署，协同办案，提高效率；待案情查明后适时交由司法部门依法处理。要完善纪委的工作机制，健全以纪委为领导的反腐败工作机制和联动办案机制，加大反腐败和办案工作力度，提高工作效率和工作质量。
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地方各级政法委，要加强对公安、检察院、法院的监督和协调，但要以尊重司法独立为前提，要处理好政治领导与依法办事的关系，不能搞命令主义、关门主义和地方保护主义，违法定调子。加强政法工作，要依法加强，要符合党的宗旨和要求。当前公检法部门的问题较多，有的还比较严重，我们要进一步推进司法改革和人事制度改革，加强队伍管理监督和廉政建设，不断改进新形势下的政法工作。

        3．基层要扩大民主，健全民主制度，探索民主多种实现形式。扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权力，依法管理自己的事情，是社会主义民主最广泛的实践。基层民主建设是民主政治建设的微观层次，民主必须贯彻到基层，落实到群众。要积极探索符合各种基层社会组织具体特点的民主实现形式，下大功夫探索和完善保障和发展基层民主的新途径、新形式，并使之逐步制度化、法制化。要通过完善制度和机制，保证广大基层群众的意见、建议和合法权益受到应有的尊重，使这种尊重不再局限于原则化的政治要求。我们要鼓励和督促各地区、各行业、各部门、各单位积极探索，大胆实践。

        当前基层政权组织和基层社会组织存在的问题不少，保障广大基层群众享受民主权力的基层民主体制和民主机制尚不健全，适合各种基层组织的民主制度和民主形式还不完善，压制民主、强迫命令等错误行为还普遍存在。虽然宪法和法律规定了广大基层群众享有广泛的民主权力，但缺乏具体的行之有效的制度和机制来保障。今后一个时期，基层民主建设的主要任务是扩大民主，探索和完善基层民主的具体实现形式。

         城乡基层政权机关和基层群众性自治组织，都要健全民主选举制度，实行政务和财务公开，让群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。
        在城乡基层政权机关，民主管理、班子廉洁、法治实施、社会治安是四个突出问题。城乡基层政权机关不但要加强自身建设，提高战斗力和凝聚力，而且要加强对农村和社区的管理，扩大和健全基层民主，保障好和发展好基层群众的合法权益。要加强新形势下的基层政权建设，正确处理各种人民内部矛盾，把党的路线、方针、政策和国家法律落到实处，切切实实让广大基层群众受到尊重、得到实惠。

        在各种所有制国有企业，要坚持和完善以职工代表大会为基本形式的企事业民主管理制度，组织职工参与改革和管理，维护职工合法权益。国有企业当前普遍存在着职工代表大会制度不够完善、工会组织作用发挥不力、职工群众的合法权益得不到有效保障等问题。在以建立现代企业制度位目标的国有企业改革中，“新三会”与“老三会”的关系尚未理顺，职能交叉，角色重叠，程序繁杂，民主管理的主渠道不畅通；企业法人治理结构因为各权力主体之间关系不顺，个别权力主体地位虚置或明显处于弱势，尚未形成有效的制衡机制。

         在农村，民主建设也面临着很多具体问题，如谁是农民利益的代言人？支部书记和村长违背和侵害村民权益怎么办？凡有问题都要交给上级来处理吗？乡镇党委政府领导人庇护违纪违法的村干部怎么办？以法治村如何落实？农村的普法教育如何组织？村民自治如何实现？村民合法权益如何保障？对诸如此类的具体问题，我们一直缺乏全面和认真的思考，一直没有一套系统的完善的制度体系。我们既要重视研究解决宏观问题，也要重视研究解决微观问题，坚持自上而下与自下而上相结合，做到上下贯通一致，保证党的路线、方针、政策和国家法律在各级各层都得到很好的贯彻落实。

        我国政治体制改革之所以长期以来比较缓慢和滞后，就是因为我们上述几个主要方面一直没有实现重要突破，我们没有实事求是和充分的勇气看到自身存在的问题和缺点。这些症结和瓶颈不突破是不行的，是不能绕行和回避的，否则，我们的改革就很难到位，就会象经济体制改革那样，困难会走一些不必要的弯路，造成一些不必要的损失。客观规律是不能违背的，无论是内容与形式。春秋中文社区http://bbs.cqzg.cn

        五、对现行政治体制中几个突出问题的思考（分权是党内那种的分工和监督制约）
        （一）如何理顺党委与人大、政协、政府、检察院、法院和各社会团体之间的相互关系，建立核心突出、权责明确、分工合理、监督制约有力、权力运作有序高效的政权组织体系和权力运行机制。
        当前存在的主要问题有两个：

        一是在现行的地方政权组织体系中，党委、政府与人大、政协、各社会团体的关系不够理顺。

        党委、政府、人大、政协和各社会团体的现行关系不够合理，是指权力分配和相互监督、相互制约的关系尚有不够民主和科学、不够规范和协调的地方。人大、政协在法律意义上具有权力上的独立性，但在权力行使过程中还缺乏完善有效的制度和机制来保障。一是人大、政协在权力体系和权力运行中处于弱势，既有职能尚未充分发挥出来。所谓“弱势”是指人大、政协在地方权力体系中,党委和政府的行为极易摆脱人大、政协的监督，而且有些监督也缺乏实际意义上的约束力。二是人大和政协就某些本地区重大问题的决策，往往不能主动参与和质询。我们坚持党委和政府决定本地区的一些重大问题。这里要强调的是，党委和政府的哪些权力运作过程和重要决策必须接受公开监督和广泛的民主参与；人大、政协和各社会团体有权参与哪些重大问题的讨论和决策，采取哪些参与讨论和决策的具体途径和形式。这些都应通过国家和地方立法或相关的具体制度予以明确。三是从组织路线上讲，人大、政协不应被视为安置退居二线干部的地方。人大、政协的领导干部队伍要朝气蓬勃，不要暮气沉沉，要抓好队伍的革命化、知识化和年轻化建设，优化队伍结构，增强战斗力和政治活力。建议人大、政协组织的专业工作人员（不包括有社会职务的人大代表和政协委员）总体上实行职业化和终身制，一般不对外交流。这既有利于稳定人大、政协的专业干部队伍，也有利于排斥其它部门在人事制度上对人大、政协的非法干预。人大、政协也要创造性地加强自身建设和内部管理，塑造良好形象，树立自身权威，充分发挥在国家和社会生活中的重要作用。

        当前，一个比较突出的问题是人大、政协和各社会团体不能对党委和政府实施有效和有力的监督和制约，既有的制度和机制还不能充分保障它们很好地发挥监督制约作用。人大、政协和各社会团体发现了问题向谁“诉说”，由谁来主持“公道”，它们提出的正确意见和建议不受采纳怎么办，有没有一套完善的确保监督制约落实到位的程序或机制等，这些问题还没有得到很好的解决。当前，因为关系不顺、机制不强，人大和政协对很多应该管住、管好的事情现在是管不了、管不好。人大、政协既有的视察、提案、质询、听证等好的制度和渠道，也需要进一步规范和完善。
        当人大、政协、各社会团体与党委和政府的意见有分歧时，也要有专门的制度和机制来解决这种分歧。党委和政府应对提出的问题进行说明和解释，并听取人大、政协、各社会团体提出不同意见的说明和理由，加强相互间的磋商和交流，使党委和政府的意见和决策得到补充、修正和完善，充分体现民主和科学。党委和政府在对重大问题作出决策时，要重视人大、政协、各社会团体、专家和专家机构的作用，广泛听取各方面的意见和建议，充分搞好研究论证。当前，在广大群众还没有充分具备从日常工作生活中得到更大解放的物质技术条件下，如何发挥人大、政协和各社会团体等政治、社会组织的作用，是很值得重视和研究的。各权力主体都要按照“三个代表”重要思想的要求，认真地思考、研究和解决好“代表性”的问题，即“代表谁、代表什么、如何代表”的问题。

        二是在现行的地方政权组织体系中，党委、政府、人大、政协与检察院、法院的关系不够理顺。

        这主要是一个关于司法独立的问题。检察院、法院接受同级地方党委领导，这种领导是政治上的领导，是保证贯彻落实党的路线、方针、政策和国家法律意义的领导，是具体业务上的监督，不是具体业务上的领导。检察院、法院有权按照各自的权限和职能，分别依法独立行使检察权和审判权，不受同级和上级的党委、政府、人大、政协及各社会团体的非法干预。当前，在保障司法独立方面，有五个问题必须考虑和强调：

        1．任何的独立性，都必须有组织路线或干部人事制度来保证。检察院和法院要接受同级地方党委的领导，但领导方式要与地方党委对其它部门的领导有所不同。对检察院、法院领导人的选用，虽然规定由人大选举产生，事实上也是由党委决定人选并提交人大表决通过，解除职务也是由地方党委决定并提交人大表决通过。对检察院、法院领导人的选用，建议由本级的党委、人大分别与上级的检察院和法院共同协商推选出一定数额的候选人，并经本级党委提名，由该级人大通过差额选举决定最终人选。在法律、制度和程序的硬性规定上，要保证任何级别的部门和个人，都不能任凭一个部门或少数人的意志决定检法两院领导人的任免和调整。这不但有利于防止党委少数领导干部通过决定检法两院领导人的任免来非法干预司法工作，有利于保障检法两院依法独立开展对党委领导人的监督制约，而且有利于解决同级的党委和上级的检察院、法院就检法两院领导人的任免出现的意见分歧。在人大依法表决前，要搞好人选的充分酝酿和民主评议。同时，还要建立和完善其它相关的制度和机制，保障司法部门能够自主和有力抵制各种不利于司法独立公正的外部环境因素，树立起相对较高的独立性和自主性。

        2．在具体的办案工作中，要充分保障检察院、法院不受任何部门和个人的非法干预。法官、检察官只对法律负责，而不是对任何其它方面领导人动辄借口“对党和人民负责”的所谓指示和命令负责。对党负责与对党委领导人或领导集体负责是不完全一致的，在一定情况下，还会是对立的。党委的必要干预和党委领导人的具体干预行为，也是两个不尽一致的概念，在一定情况下也会是对立的。法律与党的个别方针、政策发生矛盾时，也要有规范的渠道和方式来协调和解决。讲政治与讲法治从根本上是一致的，讲法治也是讲政治的具体体现，“对法律负责”也是“对党和人民负责”的重要体现。我们要明确规定，法官、检察官只对法律负责，就是为了防止和抵制任何组织和个人依靠各种借口，非法干预法院、检察院的正常工作。对于法律的滞后性和局限性，则规定通过其它的专门程序来解决，以保证司法的公正性，并在政治意义上体现各种管理手段的协调与一致。

        3．检法系统应逐步实行人员素质和队伍管理的专业化和职业化，这有利于保障和实现司法的独立公正。要建设一支革命化、知识化、专业化的司法队伍，培养敬业精神和法治思维，提高思想政治素质和业务能力。检法两院要加强自身建设，保障检察官、法官依法办案，保障检察官、法官的“职务安全”或“职业安全”。建议实行法官、检察官职务终身制，一般不向党政机关交流。公民进入司法队伍，必须通过全国统一的司法考试和全面考评。
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        4．要强化检法系统对同级的党委、政府、人大、政协和各社会团体及其领导人的司法监督和司法制约。如何对各权力主体主要领导人实施有效的监督制约，一直是我国民主政治建设和司法实践中的一大难题。对同级的党委、政府、人大、政协、法院和各社会团体的领导人的违法犯罪和腐败行为，检察院有权主动立案侦察和查处，向上级的检察院党组报告并接受指导，上级检察院应支持下级的检察院依法独立行使检察权。各级检察院在案件查处过程中，依法抵制来自任何方面的非法干预，并对这些干预行为进行记录和采证，以遏制干预行为的实施，提升非法干预行为的代价。要使任何组织和个人都不能干预司法独立公正的“无权”设定，在法律、制度、程序上得到充分体现，使违反这种“无权”设定的行为付出必要的代价，从而有效地防止和制约非法干预行为。法院对同级的党委、政府、人大、政协、检察院和各社会团体的领导人的违法犯罪案件和腐败案件，依法独立行使审判权，同级的党委、政府、人大、政协、检察院和各社会团体及其领导人无权干预。检察院在案件查处中涉及到上级权力主体的领导人时，可提请上级检察院组织或配合查处。法院要依法行使审判权，坚决抵制任何组织和个人的非法干预，杜绝发生人情案、关系案、冤假错案等。对各种非法干预行为，要做记录和采证，以备对实施干预行为的人员进行检查和责任追究。要加快司法制度改革，如当前已经试行的主审法官制度、冤案错案责任追究制度等，都是积极的有益的探索，要继续完善。

        5．检法系统必须受到强有力的监督和制约。特别在加强检法两院的独立性后，这个问题显得更为突出和重要。目前，司法队伍内部存在很多问题，有的还比较严重，如贪赃枉法、执法犯法、办关系案人情案等。对检法两院发生的执法枉法现象，党委有权按照党务工作要求和党委工作程序，对检法两院提出指示和意见，必要时对其负有责任的领导班子成员，可提出采取组织措施的意见并通报同级的人大、纪委和上级的检察院或法院，由党委牵头组织这些部门依照前面设计的程序实施制约。纪委按照组织制度向检法两院派驻纪律检查机构，实行重点监督和过程监督，有权按照纪委工作程序，对检法两院工作人员的违纪行为进行查处，对有违法行为的，还要依法提交司法部门处理。人大要建立向检法两院派驻监督机构的制度（当然也可以向其它权力部门派驻监督机构或监督人员），实行重点监督和过程监督；人大有权进行质询检法两院的工作，有权对检法两院的司法错误依法进行必要的干预，及时提出人大的意见和要求。政协和各社会团体要发挥积极的监督作用，有权向同级的党委、人大、纪委，上级的检察院或法院反映问题并提出意见和建议。上级的检察院、法院有权对下级检察院、法院的错误，分别依法进行检查和纠正，上级的检察院、法院包庇纵容下级检察院或法院错误的，要依法追究上级的检察院、法院有关负责人的党纪责任和法律责任。检法两院也要加强相互的监督和制约。同时，还要加强舆论监督、群众监督等，实施多主体、多形式、多渠道的监督体系和监督机制。

        （二）深化干部制度和选举制度改革。

        各级党委要坚持“党管干部”原则，这一条不能丢，丢了就会使党和国家的事业失去组织保证。“党管干部”应该理解为党的领导机构和组织部门按照党的组织路线和干部人事制度来选拔、任用、考核、调整和管理干部，而不是各级党的领导干部和组织部门可以搞少数人说了算。同时，各级党委对不同部门的干部管理，要根据各部门的具体性质和特点而有所区别，如对检法两院领导人的任免和管理就应不同于其它部门。

        我们要坚持“党管干部”与“民选干部”、公开选拔干部相结合，保证党的组织路线得到真正落实。党委任命干部和人大选举领导干部，都要充分听取各种渠道的民意反映，都要拓宽畅通民意的渠道，并逐步促使这些渠道实现规范化、制度化。

        譬如，是否可以这样考虑，在经过必须的民主渠道和民主程序之后、正式任命或人大表决通过领导干部人选之前，还必须经过一个专门设立的领导干部监督考评委员会的全面考评。这个委员会，由人大、政协、纪委、各社会团体、该拟用领导干部目前和以前工作过的单位和部门及其周围的一般群众，分别派出一定比例的代表组成。该委员会应是列入人大编制的接受人大指导的具有高度独立性的非官方机构。该委员会的几位主要负责人应由本地区德、能、才、识兼备的非官方人士担任，其政治身份原则上应是人大代表或政协委员。该委员会负责对现任和拟任的领导干部进行监督和评价，并提出全面的评价结论和任免意见。党委在酝酿领导干部人选时，要充分听取该结论和意见，作为党委畅通和吸取广泛民意的重要途径。若党委的意见与该委员会的意见发生矛盾时，该委员会有权向上级党委及其它有关部门反映。党委在最后决策之前，要留出必要的时间，供该委员会充分反映意见。这里只是举个例子，我们总要找出和推行好的形式和渠道。

        在干部选拔任用和日常监督管理方面，我们还要继续推行和完善当前既有的“任前公示”、“民主测评”、“任期经济责任审计”、“政务公开”等制度，继续探索和完善各种有效的民主渠道。长期以来，干部选用和监督方面的民主性还不够高，广大群众的意见和建议往往不能及时、通畅地反映上来，一些反映上来的意见和建议也往往得不到尊重和重视，而有权任免干部的领导和部门也不愿使手中的权力受到应有的监督和制约。有些人把问题的原因归结于领导素质或群众素质不够高，事实上，制度和机制方面的因素更为重要，好的制度和机制，更能够引导人、规范人、培养人、塑造人。

        干部制度改革的根本目的，是废除事实的干部职务终身制，建立民主、科学的干部选拔任用制度，真正实现干部能上能下、能进能出、优胜劣汰。因为历史的原因，我们的干部制度长期存在着两个突出问题，一是领导干部终身制，年龄偏大，这在世界范围内我国可能是最突出的，解决这个问题，中央需要下大的决心。我们要创造条件逐步实现各级领导班子和整个干部队伍的年轻化，比如规定各级领导干部的最高任职年龄和担任某一职务的最长时间，而且要优化年龄结构、知识结构、能力结构。这个问题不能再拖了，否则一代压一代，不利于增强各级干部队伍的政治活力和战斗力。二是选人用人管人的机制不活。当前存在的“由少数人选人，在少数人中选人”的问题尚未得到解决。同时，还应高度警惕当前存在的另外一个问题，即在体制和机制没有发生根本性转变的情况下，一味片面强调干部年轻化、知识化、专业化会产生不良的后果。干部制度改革的关键是建立一个有效机制，防止庸人坏人当干部，防止干部滥用职权、违法违纪和腐败堕落，防止干部不受监督和制约，防止用人问题上的腐败行为。这样的机制，也有利于防止干部脱离群众、热衷于上层路线、既使自身腐败又诱使和助长他人腐败。现在，一些地方实行公开招聘、民主考评、民意测验等办法，都是积极的有益的探索，今后要进一步改进和完善。

        （三）对部分权力实行分离分立，完善监督制约机制，是加强反腐败斗争的必由之路。

        权力腐败的原因有很多，我党从主观和客观、体制和机制、内因和外因等诸多方面找到了症结，确立了反腐败斗争的指导思想、基本原则、工作格局和领导体制，制定了一些有效的制度和措施，积极开展了党风廉政建设和反腐败斗争，取得了明显成效。同时，我们还必须看到，当前反腐败斗争面临的形势丝毫不容乐观，一些腐败现象还没有得到有效遏制，有的甚至还在蔓延；党员干部以权谋私、贪污受贿、腐化堕落等案件时有发生，有的案情之恶劣、涉案人数之多，是新中国建立以来从没有过的；有些案件，因为案情之复杂、查处之困难，最终是由中纪委甚至是党中央出面组织处理才得以查处的，暴露出地方反腐败部门的乏力和反腐败工作的薄弱；大案、窝案、串案明显增多，违法犯罪的手段和形式都有新的变化。当前反腐败工作的基本状况是：我们正在加强制度建设和加大反腐败工作力度，但全国各地各部门进展不平衡；很多腐败现象得到了有效遏制，还有一些腐败现象仍在继续蔓延，总的来看，是“成绩很大，问题突出；决心很大，工作滞后；希望很大，重在改革。”

        我们要借鉴新加坡和其它国家反腐败的一些好经验，建立健全适合我国国情的廉政体制与反腐败机制。

        1．加强纪检、司法部门的权威，实行高度独立的领导体制和工作机制。纪委接受同级党委和上级纪委的双重领导，但以上级纪委的垂直领导为主，是上级纪委的派驻机构。不能把党委与纪委搞成利益共同体，要在组织形式、领导方式、工资福利等方面区别开来。对中央垂直领导的部门，中央纪律检查委员会要向其派驻纪律检查机构。地方各级纪委有权独立行使纪律检查权，并有义务向同级党委及时通报有关情况。同级党委有权按照党务工作要求和党委工作程序，对同级纪委提出指示和要求，有权对纪委的纪律检查行为进行监督并提出意见。同级党委要支持和配合纪委对案件的查处工作，不得包庇纵容和抵制查处，有此类错误行为的，纪委有权依照党纪追究有关人员的违纪责任，有违法行为的，还要提交司法部门追究其法律责任。地方纪委书记、副书记参加同级党委书记办公会和政府办公会，对重大决策、重要事项、容易发生腐败的事项，加强重点监督和过程监督。纪委还要建立根据工作需要向其它权力部门临时派驻纪律检查小组和纪律检查人员的制度，加强调查和监督。如何加强检察院、法院的权威和独立性，前面已有论述。

        当前，群众监督、舆论监督等方面的力量总的说还很薄弱，因此在创造条件加强各种监督的同时，加强反腐败部门的权力和独立性势在必行。加强的目的，是为了解决维护党的领导与防止党委领导干部非法干预纪检司法之间的矛盾，解决坚持党委集体领导与党委领导干部个人职务行为之间的矛盾，解决保障纪检司法部门独立公正和必须接受监督之间的矛盾，解决权力相对独立和权力相互监督制约之间的矛盾。总之，就是要完善*****集中制的具体实现形式。

        2．要把合理分权作为建立和完善权力监督制约机制的重要环节。对权力进行分离分立，是建立权力制衡机制的基本原则。贯彻民主集中制，就是要研究分权与制权、民主与集中的具体结合方式及其实现形式。在权力的分配上，既要体现制衡，又要体现集中，既要保证充分发挥各权力主体的职能作用，又要保证实现必要的集中。
        在宏观层次的权力分配格局和权力运作机制中，要体现制衡，在微观层次的权力分配格局和权力运作机制中，也要体现制衡。制衡是为了防止权力过于集中和膨胀，防止权力不受监督和制约，防止滥用职权和产生腐败，防止破坏民主集中制。制衡要以实现科学的集中为指导，防止权力过于集中和不受制约，防止没有领导核心和组织涣散。地方的政治体制改革，要坚持党委的领导核心地位，但不是把各种权力都集中到党委，搞成权力的绝对集中。党的领导要加强，这是从宏观上和实际效果上讲的，并不是一讲加强领导就是要实行权力集中。在维护党中央最高领导权威的前提下，各级政权组织民主集中制的具体实现形式要有所区别。

        对权力特别是对领导干部实施有效的监督制约，是当前民主生活中的突出难题，也是廉政建设和反腐败工作中的主要薄弱环节。当前存在的管理难、监督难、制约难的问题，根子在哪里？有哪些深层次的原因？为什么我们制定了措施，却难在落实？为什么我们喊落实抓落实，却总是落实不到位？有时明明是个别主要领导违纪违法和独断专行，为什么周围的其他领导班子成员和群众在知情的情况下却不能实施制约？！一些被绳之以法的腐败分子在进行交待和自我剖析时，多称是因为自己的权力太大太多和缺乏监督害了他们，而他们在腐败堕落时，有哪一个是愿意主动接受监督甚至创造条件使自己受到监督的呢？！

         这里，只着重提出三个方面的原因。一是现行的各权力主体之间的权力关系及由此构成的权力格局不够合理，领导干部手中的权力过大、过多或过于集中。二是本单位内部有监督制约责任或义务的权力部门与本单位领导干部属上下级关系，它们很难正常开展监督工作，而且有些领导往往对实施监督行为的人进行压制和打击报复，监督人没有真正的权力自由和安全保证。三是保障监督主体发挥作用、制约领导干部权力行为的机制不强、渠道不畅。针对这些问题，我们要重点抓好三项工作。
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        一要搞好新条件下的权力分配和调整，研究如何把一些权力如监督权、制约权从这些领导干部和需要加强监督的部门的权力分配中剥离开来，由特定的部门掌握和行使，而且保障不受这些领导干部的非法干预。加强和保障一些部门的相对独立性，目的是优化权力分配，完善权力之间的监督制约关系，建立有效制衡的权力结构，完善*****集中制的具体实现形式。
        二要加强制度与法制建设。当前，我们的工作存在着体制、制度、机制等方面的漏洞和弊端，法制不健全，法治意识淡薄，“人治”色彩浓厚。我们要同这些不利因素进行积极的斗争。体制、制度、机制的建设存在客观的滞后性和被动性，需要我们适时地进行相应的改革和调整，并对一些能够充分预见到的问题，进行事先的规范和制约，科学构建和调整监督制约机制，逐步实现监督制约的规范化、制度化、法制化。

        三要建立健全多主体、多形式、多渠道的监督制约体系和监督制约机制，使各个权力主体、各种权力及其法定行使人员都受到监督制约。要根据各个权力主体的实际情况和相互关系，科学设定监督权力主体，科学构建监督制约的具体渠道和形式，实现监督制约的制度化、法制化、规范化、程序化，使人人都有条件行使监督制约权，同时人人都会受到有力的监督制约。

        3．要防止分离分立的权力特别是高度独立的权力产生腐败。对中央在地方的派驻机构、实行垂直领导或以垂直领导为主的机构，对纪委、法院、检察院等行使特定权力的部门，一是必须对它们的权力进行适当的内部分工，防止因为权力过于集中或不受制约而产生专制和腐败。二是要加强上述权力部门内部各机构的自身建设，建立健全内部管理制度和制约机制，不断提高队伍的思想政治素质和业务素质。三是要加强内部和外部监督，建立多主体、多形式、多渠道的监督制约体系和监督制约机制，防止这些不受本地区党委和政府直接领导的权力部门发生集体腐败和个人腐败。

        总之，政治体制改革涉及到的问题既广泛又复杂，我们必须进行全面和深入的调查研究，充分发扬民主，广泛听取社会各方面的意见和建议，扎扎实实地搞好政治体制改革的前期准备工作；必须有雄心壮志，勇于探索和实践，推动政治体制改革实现重大突破。