农村养老保障体系建设探讨

新农村视角下的农村养老保障体系建设探讨 
   发布时间:2008-3-27      自党的十六大以来，我国“三农”工作迎来了其发展史上的一个重要里程碑。党中央、国务院以科学发展观统领经济社会发展全局，按照统筹城乡发展的要求，采取了一系列支农惠农的重大政策和措施,如：三减免三补贴政策、农村基础设施建设、在2008年建立基本普及农村的新型合作医疗制度、在2007年免除农村义务教育学杂费等。可以说，中央解决的都是长期困扰农业、农民、农村的重大问题。随着这些重大问题的逐步解决和政府社会服务职能的加强，笔者相信:关系到每一位农民切身利益的农村养老保障问题将在社会主义新农村建设中越来越得到重视。这一点，已经从2006年中央一号文件和十一五规划中得到印证，以上两个文件都明确指出：要“探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度”。而且现阶段，我国农村养老保障供给体系已经发生了可喜变化，主要体现在国家更多地参与到了农村养老保障之中，如 “五保户”由社区（集体）供养改为由国家财政供养、对已经进入老年并响应政府计划生育号召的部分农村计划生育家庭实行奖励扶助政策、越来越多的农村地区开始实行最低生活保障制度等。      但我国现行农村养老保障体系仍存在诸多问题，归纳起来主要有两个方面：一是以家庭养老作为农村养老保障的单一支柱“独木难撑”，不堪重负；二是国家、社区在农村养老保障体系中尽管承担的责任在加大，但尚未起到支柱性作用。因此构建新型农村养老保障体系的关键在于国家和社区要尽快负起更大责任，同家庭一起形成三大农村养老保障支柱。为适应社会主义新农村建设的需要，笔者建议构建一个以满足农民养老需求为中心的复合型养老保障体系。     一、以需求为中心的复合型农村养老保障体系的内涵         （一）   以需求为中心，构建新型养老保障体系    1.只有以需求为中心，制度设计才能目标精确目前国内关于农村养老保障的研究，主要侧重于养老保障供给的研究，缺乏对农村养老保障需求方面的研究，是一种供给“中心论”，尤其是在统筹城乡发展、建设社会主义新农村这一大的历史背景下，对农村养老保障需求有何新变化缺乏深入研究。而制度设计的根本目的就是为了满足需求，不对需求进行深入研究，不以需求为中心进行制度设计，制度设计往往会无的放失，事倍而功半。我国现行的农村养老保险制度之所以进展缓慢，从根本上说，就是由于不能充分适应农村养老保障的现实需求造成的。更何况在建设社会主义新农村时期，农村养老保障需求已经发生了变化。因此，只有在深刻认识农村养老需求现状的基础上，以满足需求为中心来能构建新型养老保障体系，才能体现人为本，才会目标精确，才将真正得到农民的欢迎和支持，从而避免 “刻舟求剑”。     2.重新审视我国当前农村养老保障的需求    （1）精神慰藉上升为农村养老保障需求的重要方面农村养老保障制度设计的国内研究大多侧重于资金等物质福利供给方面，可能基于这样一个认识：即我国农民仍然像过去那样仅仅满足于经济需求，因而过于忽视老年农民精神慰藉需求。其实，对于目前的中国农村老人来说，福利应更侧重于精神方面，理由如下：    第一，目前绝大部分农村地区已解决温饱，处于温饱有余富裕不足的状态，相应地农村老人的绝大多数也基本能满足生存的最低要求。尤其是取消农业税之后，老年农民所拥有的一份责任田已不用交税，不仅没有了负担，而且还有一些来自国家和社区的“额外”收入：如种粮直补、部分计划生育户的奖励扶助金、最低生活保障金、社区补助等。    第二，由于中国农村老人曾长期处在较低的生活水平状态，加上受传统文化的熏陶，已习惯于节俭生活，对物质生活并没太高要求，也不认为在这方面最缺乏，他们更看重子女的尊重关心、社会的重视照顾、老人间的交流慰藉等精神满足，尤其是子女的尊重关心方面。    第三，生理和心理上的原因，使老人更重视精神慰藉。首先，农民一生中总是围着两种东西而生活：家庭与农活。大多数农村老年人在体力较好时仍然坚持从事力所能及的劳动，而一旦他们无法劳动时，便会感受到一种强烈的空虚感、孤独感，转而对家庭有一种根深蒂固的心理依赖。其次，老年人由于与年轻一代有着不同的生活经历，因而在价值观念、行为方式等诸多方面与青年一代之间存在着分歧、矛盾甚至冲突。青年人往往不再愿意服从老年人的权威，从而使老年人产生失落感和被抛弃感。最后，进入老年期后，由于离生命结束的时间越来越短，因而老年人往往更希望在余生中能够幸福愉快地度过，他们也渴望丰富的精神生活，渴望社会参与。    第四，目前最短缺的正是精神慰藉。据2006年3月13日《中国青年报》报道：黑龙江省人大代表翟玉和自费组织人员对中国农村的养老现状进行了实地调查。这项针对全国10401名60岁以上农村老人的调查显示：目前农村仅有8%的老人精神状态良好，52%的儿女对父母“感情麻木”，只有 5%的老人三餐不保，而有45.3%的人与儿女分居。有的人虽然与父母住在一起，但一年也说不上一句话。有的儿女一年才去父母家看望一次。很多儿女们认为，父母没冻着，没饿着，就是自己尽孝的最高标准了。究其原因：社会学家的研究发现，农村老者往往同儿媳妇关系紧张，而儿媳妇大多因操持家务而掌握了家里的决策权力，由此导致丈夫听任妻子对父母的不敬行为。因此，即使儿子认为尽了赡养父母的义务，父母却感到以屈辱换来了一撮食而已，这些细微心态，相信在农村进行蹲点调查的人都能觉察得到。    孔子说：“老者安之，朋友信之……”，他认为，孝不仅包括养活老年人，而且要尊敬老年人（当然要依靠精神慰藉），如果只养不敬，那就与养猪养狗没有什么区别。对照现今这种老人精神慰藉需求普遍得不到满足的现象，我们更加感觉到：这实在是和建设社会主义新农村所要求的“乡风文明”相去甚远。因此，满足精神慰藉不仅重要而且迫切，既是政府在新农村建设中的必然要求，又应该是构建复合型农村养老保障体系的重要内容。     （2）除了精神慰藉需求外，生活照料需求和经济供养需求也不可忽视在大批青壮年农民携妻带子涌向城市务工的今天，农村空巢家庭越来越多，农村老人的生活照料需求往往得不到满足。另外，尽管农村老人的经济供养需求不是最缺乏的需求，但其经济状况和城市老人相比，还是相差甚远；如果用全面小康标准和社会主义新农村建设标准来衡量，其生活水平就需要大幅度提高。而且在老年农民获得一定的经济供给后，随着其经济自给能力的提高，其在家庭中的地位也将得到提高，这将有利于他们的生活照料和精神慰藉满足水平的提高。 （二）复合型农村养老保障体系的“复合”内涵复合型农村养老保障体系的“复合”内容广泛，主要体现在两方面：复合需求和复合供给。复合需求，指农村养老保障供给体系满足的应该是农民的复合需求，即不仅仅是经济供养需求，而且包括精神慰藉和生活照料需求。复合型供给包括家庭、国家和社区这三种主要养老供给方式，而且这三种主要养老方式无论哪一种都不可偏废，应该取长补短、相互协调，共同构建农村养老保障体系。另外，农民工作为一个特殊群体，应该有一个专门的养老保障体系，也是复合型农村养老保障体系的“复合”内容之一。 二、以需求为中心的复合型农村养老保障体系的可行性（一）构建以需求为中心的复合型农村养老保障体系，既顺应农村保障社会化的必然趋势，又适合我国国情，因而具有可行性     1.是实现农村养老保障社会化发展的需要    随着农村城镇化进程的不断加快和大量农业人口向城市迁移，会使得越来越多的农民陆续实现由农民到市民的转变，这就要求农村养老保障从家庭走向社会，使农村和城镇的社会养老保障制度之间可以衔接。而且从最终目标来看，农村养老保障体系必然要和城市养老保障体系相统一（即一元化），这是二元经济结构向一元经济结构发展的要求。所以，消除二元对立格局、建立城乡一元化的社会保障制度应该成为农村社会养老保障制度的最终目标。而复合型养老保障体系强调国家、社区应同家庭一起在养老保障中发挥支柱性作用，正是顺应了养老保障社会化这一农村养老保障制度建设的必然趋势，因而具有可行性。     2.是现代西方国家养老保障制度发展的经验总结    长期以来，发达国家普遍实行了单一的正规的社会化养老保障，但事实证明，这一实践结果并不理想。例如在美国，许多人不愿意脱离他们熟悉的家庭和生活环境，进入养老院的老人只占老人总数的5%左右（王爱珠：《老年经济学》，复旦大学出版社，1996年）。在日本，在家养老的老人高达96.6%。为此，许多发达国家早己开始了社会养老保障制度的改革，尽量引导单一化的社会养老保障往多元化方向发展。如新加坡大力倡导“三代同堂”，向愿意住在年迈父母附近的公房申请人优先供房，规定丧偶老人的子女必须有一个与老人同住，才能对老人留下的房屋享受遗产优待；在日本，如果子女照顾70岁以上的低收入的老人，可以享受减税待遇，与老人一起住的子女交税时可享受税收优惠；在韩国，赡养年迈父母的人将优先得到住宅，购买房屋的贷款限额也将提高1倍；即使被人们认为家庭观念比较淡薄的美国， 政府也鼓励家庭成员照顾好老人，有老年人的家庭优先使用社会服务设施，并给家庭成员一定假期以照顾老年人（王爱珠：《老年经济学》，复旦大学出版社，1996年）。  因此从国际上看，解决农村老年人生活保障问题的制度安排己走过了一元的时代，发挥各方面的积极性并让各方共同分担养老保障的责任，以及实现经济保障、服务保障和精神保障相结合，已经成为这种社会保障制度发展的必由之路。 （二）构建复合型农村养老保障的政治可行性     建设社会主义新农村，根本在于城乡统筹发展，而统筹城乡发展的一个重要方面就是要统筹城乡社会保障的发展。2006年中央一号文件和十一五规划中这两个文件都明确指出：要“探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度”。笔者理解所谓“与其他保障措施相配套的”，也就是复合。 （三）构建复合型农村养老保障的经济可行性    1.在国家总体养老资源短缺的情况下，复合型养老保障体系能够充分利用各种现有资源，因而具有经济可行性    目前，我国公共养老保障体系的覆盖面只占人口总数的15%，低于世界劳工组织确定的20%的国际最低标准。就制度惠及主体的城镇各类就业人员而言，现有的养老保障制度也仅仅覆盖城镇职工的55%，尽管覆盖面只占人口总数的15%，但我国社会保障各项缴费比例已高达40%，在亚洲地区仅次于新加坡。为维系这一制度的正常动转，不得不挪用在职职工的个人账户资金，形成了约7400亿元的空账，并且每年还在增长。为确保离退休人员养老金按时足额发放，近五年来，中央财政基本养老保险的转移支付补贴金额高达2093亿元。往好处说，这说明政府重视社会保障；往坏处看，则是我国社会保障的巨大资金压力。在城市养老保障都困难重重的情况下，当前国家不可能有足够的财政资金按照城镇居民的标准来构建9亿农民的养老保障体系。因此，也只有构建复合型农村养老保障供给体系，以充分利用国家、社区、家庭各种养老资源，才是现实可行性选择。
     2.以需求为中心，能够实现“低成本构建，高效率保障”    复合型农村养老保障体系，既强调要复合供给，又强调满足的是复合需求，而且要以需求为中心。通过前文对农村养老需求现状的分析可以看出，农村养老保障方面需求的重点不在于经济供养，而在于精神慰藉。在满足精神慰藉需求上，需要的是国家、社区高度关注和综合运用各种手段，并不需要国家、社区投入太多的财力，但解决的却是老年农民最需要解决的问题。在经济供养需求和生活照料需求方面，由于不是重点，而且强调要整合现有资源，由国家、家庭和社区共同供给，所以也不需要国家在经济上负担太多。因此，构建以需求为中心的复合型农村养老保障体系，是“低成本构建，高效率保障”。    3.现实财力上的可行性    大量研究显示，构建作为复合型农村养老保障经济供给体系的主要内容之一——农村养老保险制度，一国需具备的经济指标有：（1）农业在GDP中份额在15%以下，农业劳动力结构份额在20%以下。（2）农业人口在总人口中所占比率降至50%以下，且处于老年人口高峰期。（3）经济发展水平总体较高，人均GDP在2000美元以上。   与以上经济指标相对照，2005年我国的基本情况是：农业增加值占GDP比重为12.4%，已小于15%；城镇人口比重已达43%；人均ＧＤＰ达到1703美元。因此，我国总体上已经基本达到了建立农村养老保险制度的经济指标。    而劳动和社会保障部农村社会保险司一处处长卢海元在2005年作过的测算则表明：只要中央财政拿出200亿元，就可以为全国农民建立一个较低水平的养老保障体系。事实上，中央财政和国债建设资金用于“三农”的投入2005年已达到2975亿元，2006年将达3397亿元。因此，200亿元仅占2006年一年中央支农财政预算的5.9%，如果按照卢海元的测算，从财力上看建立覆盖全国的农村养老保障体系是没有问题的。    既然财力不是问题，剩下就涉及到政策的价值取向问题。从对三农的投入总量上看，中央财政和国债建设资金2005年比2004年增加349亿元，较2002年增加1000多亿元，不少地方对“三农”投入的增长幅度也达到历史最高水平。2006年中央财政将更上一层楼，比上年实际执行数增加422亿元，增长14.2%，增加额占中央总支出增量的21.45%。这意味着中国政府投资方向发生重大转移（2006年中央财政每支出6.5元中，就有1元花在农民身上），中国政府在兑现建设社会主义新农村的承诺方面迈出了实质性步伐。而在这场社会主义新农村建设的大潮中，财政支农资金用于农村养老保障，既是新农村建设的题中应有之意，更是政府发挥公共职能和提高财政支农资金使用效率的需要。在市场经济不断完善的今天，农村经济发展应该更多地依赖市场，这是市场能够解决的；但在提供养老保障等公共产品方面，是市场不能或难以解决的，是政府应该承担的责任。    总之，无论是从财力上，还是政策的价值取向上，构建复合型农村养老保障经济体系既是可行的，又是应该的。 三、构建以需求为中心的复合型农村养老保障体系的具体内容    （一）发挥政府、社区、家庭合力作用，满足老年农民精神慰藉需求    受中国传统文化等影响，家庭是提供精神慰藉的主要来源，但因为前文分析的多种原因，家庭在满足精神慰藉方面的供给能力已受到冲击，必须发挥政府、社区、家庭的合力作用。     1.政府责任    一方面，要求政府转变农村养老保障问题只是经济供给问题的观念，不仅要把精神慰藉当作农村养老保障工作的重要内容，而且要把它当作政府在现阶段履行社会职能方面应尽的责任；另一方面，在目前要求建立农村社会养老保障呼声越来越高的情况下，相对于养老保障的经济供养和生活照料的供给，满足农民精神慰藉方面供给既是农民迫切需要的，又是政府最容易做到的。因此满足农村精神慰藉需求是政府在当前农村养老保障体系的构建中大有作为的方面。     现阶段各级政府完全可以以实现社会主义新农村建设中“乡风文明”要求为契机，大力开展敬老爱老活动，因为善待老人是农村社会文明程度的标志之一。具体而言，（1）政府要制定和完善各项法律制度，强化家庭在养老保障方面应承担的责任，切实保障农村老人的合法权益。在农村养老保障方面，虽然有《老年人权益保障法》作保障，但其毕竟不是完全针对农村老年人问题的，它是适应于全国老年人的法律。农村养老有其特殊性，要制定和完善符合农村各地实际情况的地方性老年人法规和相关条例，把道德同法律有机地结合起来，以减少农村家庭养老的纠纷发生，确保老年人的合法权益不受侵犯。     （2）要大力提高农村老年人的地位，尤其是经济地位。城市老年人在获得精神慰藉方面状况好于农村，主要原因是城市老人有养老金，在经济上不依赖子女。因此，在全国范围内建立一个“低水平、广覆盖、可持续”的农村社会养老体系，既可以减轻子女抚养负担，从而减少纠纷；又可以让广大老年农民及其家庭感受到政府对农村老年人的重视，从而提高其家庭地位；另外，老年农民还可以把这笔资金中的全部或部分 “心安理得”地 （因为不是来自于子女，可自由支配）用于满足精神慰藉方面的需求，可谓“一石三鸟”。因此，建立一个“低水平、广覆盖、可持续”的农村社会养老体系，其意义不仅仅在于资金供给可以改善农村老人生活，而在满足精神慰藉方面意义更大。 （3）要结合新农村建设的要求，把农村养老工作纳入到对农村社区干部的考评范围。在实践中，农村社区干部往往只重视抓计划生育，而对养老问题重视不够，实际上这也是工作中的失误。因此建议结合实现社会主义新农村建设中“乡风文明”要求，把农村养老工作列入社区干部考评的一项重要内容，甚至也可以实行一票否决制。这样，社区干部自然重视农村养老问题。有人重视有人抓，老人的精神慰藉问题自然会大有改观。 （4）联系当前的“社会主义荣辱观”教育，政府能否在农村普遍开展一次以“养老、敬老为荣，弃老、虐老为耻”的教育。     2.社区责任    社区是以村或镇为单位形成的空间形态。农村社区是农村老人居住的场所，也是农村老人活动的主要空间。作为社区的主要组织村委会往往在存在一种误区：认为满足老人精神慰藉需求，主要是家庭的责任，在这方面出了问题，也是家庭内部问题，“清官难断家务事”，村委会不好干涉。其实，在满足精神慰藉方面，社区具有不可推卸的责任，因为只有让近1亿农村老人能够安享晚年，才能达到新农村建设中“乡风文明”的基本要求。而且社区也是能够大有作为的，可以发挥其在伦理道德建设方面的监督和服务职能。具体而言：     （1）社区可以多方筹措资金，以兴建适合老年人使用的各种设施，提供休闲场所如图书室、阅览室、娱乐室等，开展各种老年人喜闻乐见的娱乐活动。    （2）制定一些具有激励作用的政策和措施。社区可以对维护老年人合法权益和敬老养老成绩显著的家庭或个人给予表扬或奖励。如采取评选“文明家庭”、“孝星”、“好婆媳”“星级文明户”等活动，对那些养老敬老的模范家庭或个人给予一定的物质奖励和精神鼓励。    （3）社区应经常采取“家访”的形式关心老人。如果村干部能够采取定期或不定期的形式到有60岁以上老人的家庭走访，询问老人的生活情况和子女们是否孝顺的情况，将会对家庭养老产生一定的督促激励作用。    （4）签订养老协议。调查表明，签订养老协议对减少养老纠纷大有好处：有口头协议的比无协议的发生纠纷率低；有书面协议的比只有口头协议的家庭发生纠纷的比率低。因此，如果在基层组织的监督下，再设立有关保护老年人权益的组织，专门负责督促子女与老年人签订书面养老协议，并定期检查协议的履行情况，这将对减少家庭养老纠纷，保护老年人合法权益，起到很好的监督保障作用。    （5）积极宣传《老年人权益保障法》，使其达到家喻户晓。通过宣传使村民们知道，不敬老不养老不仅是不道德的行为，而且也是一种违法行为。这样不仅教育了子女，也使老年人学会使用法律武器来保护自己的合法权益。    （6）建立法律援助中心，帮助保护处于弱势地位的老人合法权利。    （7）社区要帮助组建和扶持农村老年协会，如帮助选拔协会负责人，为协会提供场所、资金等。因为老年协会是老年人自己的组织，它既可以满足老年人的精神需求，又可以发挥对农村家庭养老关系进行宣传、教育、监督和调解作用，以改变农村老人的弱势群体地位。 （二）多管齐下——满足经济供养需求尽管对大部分老年农民来说，目前在经济需求方面不是最缺乏的，但以建设社会主义新农村的标准来衡量，老年农民还未达到“生活宽裕”的要求；而且随着经济文化的进一步发展和农村人口老年化的加剧，经济供养需求得不到满足的问题将进一步突出。因此，满足老年农民的经济供养需求也是政府在新农村建设中的重要任务。     1.政府责任     ——建立新型农村社会养老保险制度和将计划生育养老扶助金改为养老金     （1）建立新型农村社会养老保险制度      目前农村社会养老保险仍未从根本上摆脱宣传难、发展难、给付难、生存难的“四难”窘境，存在着制度设置不合理、监管机制不健全、政策作用不明显、扶持机制未建立等方面的问题。但是也应看到是：农村社会养老保险毕竟是国家保障农民老年基本生活的制度，是政府的一项重要政策，弱化它意味着强化二元结构。因此，要在城乡统筹的正确思想指导下，借鉴农村合作医疗保险和城镇职工养老保险成功的经验，构建起既有别于城镇，又与城镇相衔接、相呼应的新型农民养老保险制度。     首先，政府要承担相应责任。农村合作医疗保险和城镇职工养老保险的成功之处就在于政府承担了相应的责任，政府不仅是倡导者，更是责任人。因此，在建立新型农民养老保险上首先要解决的就是政府缺位问题。要突破原有的“个人缴费为主，集体补助为辅，政府政策支持”的制度格局，尤其在一些地方集体经济逐渐衰竭的情况下，应考虑如何让农民共享全社会改革开放的成果，实现工业支持农业，城市反哺农村。为此，建议各级政府进一步提高财政支农资金用于农村养老保险的比例，以在新农村建设中更好地履行其职能，防止缺位和越位。近年来，北京市的农村养老保险改革就为我们提供了一个成功的范例。从2006年开始，凡具有北京市农业户口，男16周岁到60周岁，女16周岁至55周岁的各类人员，都可以参加北京市的农村社会养老保险。这一制度采取“个人缴费、集体补助、政府补贴”的筹资方式，由原来完全的个人账户模式改为个人账户与待遇调整机制相结合的模式。劳动和社会保障部农村社会保险司一处处长卢海元全程参与了北京市农村养老保险制度改革试点有关制度的制定工作。他给新制度起名“新型农村养老保险制度”。在卢海元看来，“新”就新在这一制度从养老保险的各个环节上明确了政府对农民养老的责任。具体来说，“政府补贴”明确了交费环节的政府责任；农村社会养老保险管理机构不再提取管理服务费，人员和工作经费列入同级财政预算，明确了经办环节的政府责任；区县财政部门设立专门账户，负责基金的管理；明确了在资金保值增值环节的政府责任。卢海元认为：“在农保政策上，其实政府只要出一点点钱就可以取得非常好的政策效应”。据他介绍，北京大兴区已经进行了两年试点，现在已有13个镇2万农民参保，参保资金已经达到了2.4亿元。大兴区财政计划每年投入1500万元，但实际上两年只用了200万元。也就是说，政府每用100元钱，就引来了农民1.2万元的参保资金。由此可见，政府负起责任，建立参保补贴的制度是非常关键的。 其次，以“低水平、广覆盖、可持续”为原则，有计划分步骤地抓好这项工作。有着“福利国家之父”之称的贝弗里奇，早在1942年就提出了社会保险的“全面普遍原则”和“区别对待原则”，即要求社会保障要覆盖全体国民，但应根据不同的社会成员采用不同的社会保障模式，制定不同的标准。我国目前正处在农村产业经济结构和社会转型的特殊阶段，这就要求在我们借鉴国外经验的基础上，制定适合社会主义新农村建设需要的养老保险策略。 第三，可以借鉴“呼图壁”模式，扩大养老金的安全保值增值渠道，提高农村养老保险的吸引力，促进农村经济发展。所谓“呼图壁”模式，是指新疆呼图壁县农保办开展的以农民养老保险证质押贷款的试点，贷款主要用于农户购买农资、子女教育、房屋修建、基本医疗等农民急需解决的重大事项，不仅缓解了参保农民的燃眉之急，而且促进了农民增收，受到农民的欢迎。这一举措对养老保险基金的安全保值增值和保证养老金的正常发放，发挥了重要作用。国家劳动和社会保障部对这一做法给予充分肯定，称呼图壁农保办创造性地走出了一条在中国独一无二、很有学术价值的农村社保运作机制，中国社会科学院社会政策研究中心的张时飞博士也认为，这是破解中国农村养老保险困局的出路。 （2）将计划生育奖励扶助金改为计划生育养老金将计划生育奖励扶助金改为计划生育养老金，既有利于更好地发挥财政资金利益导向机制，从而控制人口，又有利于农村养老保障体系建设。 首先，可以更好地发挥计生奖励扶助制度的利益导向作用，降低生育率尽管国家人口和计划生育委员会在介绍奖励扶助制度时，指出它是“从根本上解决农村人口问题，促进人口和经济社会协调发展的一项制度性安排，具有长期性、稳定性，至少要执行二、三十年，不是权宜之计”；但这只是国家人口和计划生育委员会做出的承诺，计生奖励扶助金制度至多只是一项国家政策，并非法律条文，这就容易让农民怀疑它是否真的长期不变，毕竟我们有很多政策曾中途变卦。而且就算“至少要执行二、三十年”，那二、三十年之后情况就很难说了。要知道：现在处在育龄时期的夫妇（特别是已生育一孩的夫妇），二、三十年之后正好是60岁上下。而计生奖励扶助金制度的利益导向人群正是这些育龄夫妇，如果他们对计生奖励扶助金政策的长期性产生疑虑，将十分不利于该政策利益导向作用的发挥。因此，让劳动和社会保障部门参与，把计生奖励扶助金改成社会普遍认同的养老金，利用养老金的稳定性、权威性和严肃性，打消育龄夫妇们的疑虑，让育龄夫妇对未来有明确预期 ，即在年老时肯定会和“脱产的（人）一样拿养老金”，就可以更好地发挥计生奖励扶助制度的利益导向作用，从而降低生育率。 其次，有利于资源整合，提高效率，促进农村养老保障的社会化作为已经进入老年化国家的世界第一人口大国，我国用于农村的财政养老资金十分有限。同时这些有限的资金又是分散管理的，如农村社会养老保险金归劳动社会保障部、农村五保户财政供养资金归民政部等部门、计划生育奖励扶助金归人口和计划生育委员会等部门。由于资金多头管理，各部门出于不同目的在管理、使用这些财政养老资金，既不能形成合力，又加大管理成本，而且容易跑冒滴漏，因而不利于农村养老保障体系的建设。相反，将计划生育奖励扶助金改为计划生育养老金，交给劳动和社会保障部门管理，符合效率原则：既可以继续利用计划生育部门强有力的工作网络系统进行信息收集，节约成本；又有利于劳动和社会保障部门按照社会保障基金的管理模式进行高效管理，更好地防止跑冒滴漏，实现保值增值；同时也减轻了计划生育和财政等部门的负担。更重要的是，将计划生育奖励扶助金等财政养老金交给劳动和社会保障部门统一管理，使劳动和社会保障部能够从总体上掌握全国财政养老资金使用情况，将十分有利于促进农村养老保障的社会化。 2.社区责任：补充保险我国大部分农村社区，都拥有一定的公有资源。可以利用自身所掌握的经济资源及其收益，为老年农民提供一些社会养老保险之外的补充保险。如村委会可以利用公有的土地、林地、各种租金、村办企业收益甚至计划生育罚款等，为农民提供一些养老保障金作为补充保险。 （三）满足老人的生活照料需求目前中国农村养老保障中生活照料的现实需求，还处在一个相对较低的层次，这主要和传统的生活方式、相对较低的家庭收入水平以及老年人缺乏经济独立性有关。如果政府能够正确引导并加大投入，就可以在很大程度上激发并满足老年人的养老服务需求。农村老年服务体系的建立，同样要以满足服务需求为中心，以家庭养老、社区服务和机构养老为支柱。目标是在保障老年人得到基本生活照料的基础上，提供多样化和个性化的老年服务。 1.家庭照料是老年服务的主体虽然集居型的机构养老方式可以提供良好的医疗护理，解决老人生活自理困难，减少对晚辈精力、时间的牵制，但养老院里的老人有更多机会接触重病、离世等消息，容易造成紧张不安；离开熟悉环境，情感交流机会大幅减少，不利于老人纾解心胸。同时，机构养老带来社会养老成本增加。因此，在农村养老保险制度完善和普及后，子女的赡养义务应更多地体现在生活照料方面。以家庭照料作为主要的养老服务方式，在中国将发挥更大的作用，而对照料人的支持服务是家庭养老模式得以延续的一个重要保证。可以从两个方面来完善家庭照料功能：一是继续倡导子女赡养老人，明确赡养人保障老年人基本生活水平的义务，并通过签订《家庭养老协议书》等方式，明确财产继承、土地使用权转让等权益是否与履行赡养义务相结合；二是在农村社区内成立家庭照料者支持中心（可以依托于村委会或农村社区服务中心），为家庭照料者提供资源、信息咨询，组织照料者进行沟通交流和互助活动，并向社会传达照料者的声音，以获得更多的关注和支持。 2.社区服务是家庭照料的重要支持和补充社区养老服务成本相对较低，服务方式可以更为多样化和个性化，是笔宝贵的本土资源，将在农村空巢家庭的养老方面大有作为。社区服务有两个重要职能：一是为居家老人提供照料服务；二是为家庭照料人提供支持服务，维系和增强家庭照料功能。社区服务的内容主要有：上门的日常生活照料，如整理家务、个人护理、饮食服务；托老服务和文体活动；组织老人自助和互助活动；提供照料人咨询和轮换服务等等。政府部门应在老年人服务需求调查的基础上，确定社区基本养老服务项目。     在每个村设立社区老年服务中心，其基本职责是：（1）对老年家庭进行定期走访和生活状况评估；监督和支持家庭照料人履行赡养义务；组织志愿者服务和老年互助。（2）依托乡镇敬老院和卫生机构，提供院外生活照料和医疗护理服务。（3）发展农村社区服务机构，如托老所、老年活动中心、家政服务公司等；鼓励城镇社区服务机构进入农村社区。(安徽经济管理干部学院欧世平供稿)