加强公众风险防范意识　完善应急管理机制

提要　自从2003年的“非典”以后，应急管理机制成为我国学者研究的热点之一。经过几年的时间，我国应急管理机制越发完善，并在2008年我国所经历的众多社会风险中也得到了检验。但是，社会风险要想得到控制并最小程度的降低损失，就必须重视加强公众的风险防范意识，于事前就将风险降到最低。本文针对公众风险防范意识问题，提出几点建议，以期更好地完善我国的应急管理机制。
关键词：公众；风险；应急管理机制
本文为甘肃政法学院青年资助项目
中图分类号：F062.9　文献标识码：A
一、我国应急管理模式的特点
在中央政府层面，我国在长期实践中逐步形成了在国务院统一领导下，分类别、分部门对各类突发公共事件进行应急管理的模式。其主要特征是：
（一）国务院统一领导。国务院是国家紧急事务管理的最高行政机构，统一领导各类突发事件的预防和处置工作。遇到重大突发事件，通常成立临时性指挥机构，由国务院分管领导任总指挥，有关部门参加，日常办事机构设在对口主管部门，统一指挥和协调各部门、各地区的应急处置工作。
（二）部门分工负责。国务院各应急部门分别负责一种或几种相关类型的突发公共事件预防和处置工作，其他相关部门协助配合。有些部门形成了部际协调机制，如抗灾救灾协调机制、核应急协调机制等。
（三）分级管理、条块结合。在条块关系上，按照突发公共事件的规模和范围，实行分级管理。对于由地方为主处置的突发事件，中央部门给予指导、协调和帮助，实行条块结合管理。
（四）部门应急体系初具规模。负有直接处置突发事件职责的部门，都建有相应的应急指挥机构、信息通讯系统、防灾设施装备、应急救援队伍，建立了监测预报体系、组织指挥体系和救援救助体系，但完备程度参差不齐。
（五）国家应急法律体系趋于完备。我国已相继颁布了有关应急管理的法律35件，行政法规36件，部门规章55件，紧急状态法和部门应急法规正在起草制定中。
（六）国务院应急预案框架体系初步形成。在以往各部门制定的应急预案的基础上，国务院有关部门着手进行了应急预案编制和修改工作，初步形成了相互配套的国家应急预案框架体系。
二、加强公众风险防范意识的必要性
自从2003年“非典”肆虐以来，我国政府包括企业界逐步认识到社会风险的危害性及其破坏性，开始建立并不断完善应急管理机制。2008年对于整个中国来说是一个社会风险频发的年份，无论是年初我国东南省份的雪灾，还是震惊世界的四川汶川大地震，这些无不考验着我国政府应对风险的执政能力和我国应急管理机制的有效性。在经历了这些社会风险以后，也让我们认识到，社会风险是一个社会发展的产物。作为政府，加强公众风险防范意识，对于完善应急管理机制已经迫在眉睫。
（一）加强公众风险防范意识是社会发展的需要。社会风险是一种导致社会冲突，危及社会稳定和社会秩序的可能性，更直接地说，社会风险意味着爆发社会危机的可能性。一旦这种可能性变成了现实性，社会风险就转变成了社会危机，对社会稳定和社会秩序都会造成灾难性的影响。从当前我国社会的总体形势看，整体平稳的同时存在着严重的社会风险：一方面我国经济持续快速发展，政治体系运行平稳有序，社会整体发展保持着良好态势；另一方面当前我国各种问题和矛盾凸现出来，不少问题和矛盾还呈现出继续恶化的态势，社会风险也在不断累积。社会风险的累积对中国社会稳定和社会秩序构成了潜在的、相当大的威胁，从而也对构建社会主义和谐社会形成了严峻的挑战。要构建社会主义和谐社会，推进我国社会主义现代化事业不断向前发展，就必须控制和化解社会风险。
在我国现代化的发展、社会转型的推进和融入经济全球化程度不断加深过程中出现的严重利益失衡，是当前我国社会风险不断累积的主要原因。可以说，当前我国已经步入风险社会。
（二）加强公众风险防范意识是完善应急管理机制的前提。公民减灾意识的提高，不仅有利于综合灾害风险管理工作水平的提高，更有利于各级政府应急管理工作的完善。从学校做起，广泛普及减灾与应急反应知识，可以收到事半功倍的减灾与应急管理效果。加强公共安全科学与技术学科建设，培养各级各类减灾与应急管理人才，已是当务之急。重视减灾与应急管理及减灾与应急技术的开发，对提高区域减灾与应急管理能力有着重要作用。当前急需的工作是编写各级各类减灾与应急管理教材和科普书籍，加大宣传力度，促进社区安全文化的建设。选择典型的高风险地区和行业，建立综合灾害风险管理范式，依据我国自然灾害区划，在一些高风险地区建立整合社区、行业和辖区政府一体化的综合减灾基地。通过综合灾害风险管理，实现高风险社区安全体系的建设，以此形成典型范式，在同类型区进行推广。选择影响国民经济可持续发展的基础产业及其代表性行业，加强行业综合减灾能力建设，即通过灾害保险途径与企业安全体系的建设，强化同类行业的综合灾害风险管理能力，降低单位产品生产的安全保障成本，实现企业可持续经营目标。除此之外，建设全社会的安全文化体系，不仅对高风险地区与行业实现减灾目标有重要作用，而且对整个国家和各级政府完善与提高减灾与应急管理能力都将起重要作用。
（三）加强公众风险防范意识是降低社会风险的基础。公众风险防范意识的提高，一方面可以避免一些不必要的社会风险；另一方面还能在社会风险来临之际懂得如何来应对风险使个人风险降到最低。例如，一些社会矛盾，如果公众提高自身的警惕性，就可能使这些社会矛盾不会激化甚至演变为更大影响力的社会风险，从而把社会风险消灭在萌芽状态。所以说，要想有效地降低社会风险，最基本的就是加强公众的风险防范意识。
（四）加强公众风险防范意识是减少国家和社会损失的保障。个体增强风险防范意识，积极参与保险是发展应急体系的根本保证。当个体真正认识到社会风险和社会保险对社会和个人的重要性时，才能增强防范措施，减少风险损失。并且个体通过自己的行动可以降低逆向选择和道德风险等因素给保险业带来的不良影响，个体的损失减少了，就是真正减少了国家和社会损失。
三、几点建议
（一）树立公众风险防范意识。危机防范意识是社会民众对于危机和风险的认知、鉴别和防御的思想观念。对一个国家而言，理性的民众公共安全意识和危机意识是一种宝贵的精神财富，也是整个公共危机管理的基础。提高民众的整体危机防范意识，将会大大提高应急管理的效能，降低灾害和危机造成的损失。国外成功的应急管理经验告诉我们，在灾害和风险未发生时，投入大量资源提升民众的预警、预防、预备和预案意识；在灾害来临时，降低社会民众的恐慌、迷信和脆弱心理，是应急管理中的最高境界。因此，美国著名行政学家戴维•奥斯本和特德•盖布勒说，公共管理的目的是“使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗”。
胡锦涛指出，要将灾害预防等科学知识纳入国民教育。教育安全是公共安全的重要组成部分，危机教育是国民教育的重要环节，风险意识的树立以及应急技能的提升应当从中小学开始抓起。中小学生是祖国的未来，是将来建设小康社会的生力军，是增强国家核心竞争力的关键因素。从价值理性的角度看，提升他们的危机防范意识，增强他们的应急反应能力，是贯彻以人为本的科学发展观的迫切需要，是构筑危机防范体系的首要工程，是建立应急管理机制的基础工作。从实际情况看，我国目前中小学生的整体危机防范意识薄弱，面对突发性事件心理比较脆弱，应急反应能力亟待提高。加强中小学生的危机教育、忧患教育和公共安全教育已经成为刻不容缓的战略任务。
要加强中小学生的危机教育，就要在中小学教育中纳入公共安全教育的内容，并使之制度化和法制化。教育是提升人力资本、开发人力资源以及提高国民素质的主要渠道，而公共安全教育是提高中小学生忧患意识、预警意识和防范意识的不二法门。各级教育机构不仅要负责编制危机教育教材，开设减灾防灾的专门课程，培训专门的从事应急教育的教师队伍，而且要聘请应急管理专业人士到学校进行训练辅导，将防灾减灾的知识和常识作为中小学必考的项目之一。要将应急演练与理论教育结合起来，邀请相关的职能部门进行应急演练和情景模拟训练，从而增强中小学生应对危机的紧迫感和自觉性，提高他们对危机和灾难的辨识能力，提高他们的危机防范意识。
改变传统应急管理的舆论导向，构造全民重视危机防范和风险规避的文化氛围，对于提高中小学生的危机防范意识非常重要。传统的应急管理舆论导向，重视正面报道而忽视灾害报道，重视应急救援而漠视应急准备和善后处理，重视轰轰烈烈抢险救灾而轻视默默无闻减灾防灾，结果导致了公民危机防范意识的普遍缺乏，应急救助技能的普遍羸弱。当前我国进入各类灾害频发的风险社会，在风险社会的语境下，民众的风险意识是必备的风险文化要素，只有建构一种全新的风险文化，形成全社会重视危机防范的舆论氛围，才可能让中小学生耳濡目染、感同身受、接收熏陶，才能使他们能够在灾难中学习、在风险中反思、在危机中提高。
（二）了解和认识社会风险。首先，要有风险是永恒存在的意识。从哲学的观点来看，风险现象之所以产生，是因为不确定因素、偶然性因素的始终存在。没有哪一个时代是确定必然地那样发展的，也没有哪一个人或哪一种事物的发展道路是预先设定好的，不确定因素、偶然性因素总是存在于社会发展的过程之中。因此，风险的存在也是必然的，就像德国社会学家贝克所说的，“风险是永恒存在的”，所不同的是，现代风险的破坏力、影响力和不可预测性都大大加剧了。明白了这一点，我们就要居安思危，建立健全各种风险应对机制，这样在面对某一具有巨大危害性的风险事件时，才不至于惊恐万分，不知所措，丧失理智；其次，要以科学的态度认识风险，充分认识风险具有的两重性。风险不仅有其消极的一面，也有其积极的一面。人们通常是从消极的角度去认识和评价风险的，这当然没有错，问题在于，我们也不能由此忽视甚至否认风险的积极意义。从积极的角度来看，风险的存在扩大了人们的选择余地，给人们提供了选择自己生活方式和发展道路的可能和机会，人们通过积极的创造去把握这种机会，就有可能把理想化为现实。这在经济领域中表现得尤为突出，积极地利用风险做出投资决策被看作是市场中最富有活力的一个方面。明白了风险的两重性，面对风险，我们才不至于产生悲观主义情绪，消极厌世，无所作为；再次，要以健康的心态应对风险。当风险事件爆发，灾害降临的时候，人的心理状况和意志力是抵抗灾害、战胜灾害的有力保证。大量心理学研究已经证明，大多数人在面对灾害突然发生时都有可能产生害怕、担忧、惊慌和无助等心理体验，但过分的恐慌、焦虑、不安、紧张的情绪和过度的担心会削弱人们身体的抵抗力，降低人们应对灾害的心智水平。为此，面对风险的爆发，一方面要坦然面对和承认自己的心理感受，不必刻意强迫自己否认存在负面的情绪，同时采取适当的方法处理这些情绪，以积极的方式来调整自己的心理状态，尽快恢复被灾害打乱的正常生活；另一方面保持乐观自信的理智态度，树立战胜灾难的坚定信念。越是危难之时越能考验一个人的心理素质，战胜困难需要勇气和信心，更需要必胜的信念。总之，健康的心态是应对风险的必然要求，也是风险意识的基本内涵之一。
（三）掌握防范社会风险的要点。对于社会风险的分类，按照不同领域可以分为，经济风险、政治风险、文化风险和生态风险等。考虑到我国社会风险与我国社会问题之间的复杂关系，亦即，我国社会风险潜藏于社会问题之中，而每一种社会问题往往不是内含一种社会风险，而是内含着多种社会风险，大多数问题都与不同类型的社会风险是相互关联的。作为公众来说，面对如此复杂的风险，必须掌握最基本的风险防范要点。对于不同种类的社会风险，无论是经济风险还是政治风险，作为公众来说，首要的一点就是在国家法律以及立法允许的范围内理智地面对问题，不恐慌、不盲从，认识到个人在社会中的责任及义务，相信党、相信国家，这才是防范风险最基本的要点。
（四）建立社会风险日，完善应急管理机制。社会风险具有多变性、频发性以及复杂性，并且社会风险对整个国家、社会，包括每一个公众都会带来巨大的影响。由此看来，社会风险占据着重要的地位，因此我国也应该为社会风险建立风险日。建立社会风险日，首先，可以肯定社会风险的重要地位，它已经成为整个世界共同关注的课题；其次，可以更好地宣传和教育公众，让他们能够充分地认识和了解社会风险，居安思危；再次，社会风险日的建立，可以让公众和国家记住曾经的历史，总结经验，服务于未来；最后，也能督促政府更好地完善我国的应急管理机制来有效地应对社会风险。
（作者单位：甘肃政法学院）
主要参考文献：
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