当代西方国家社会保障制度的演变

[日期：2004-03-26] 来源：求是学刊  作者：黄安年
当代西方国家社会保障制度的演变（上A）
黄安年文 发表：《求是学刊》2002年第3期；学术交流网（www.annian.net）/社会保障研究/2002年5月25日网上首发；2002年8月13日重发；2004年3月26日再发
摘要：当代西方国家的社会保障制度类型不同，但是有着大致相同的发展进程：从不断扩大到相对收缩态势；由单纯扶贫转向开发扶贫；兼顾丰裕社会进程中不同弱势集团的贫困；协调社会保障安全网的完善和过度保障带来的新问题。
关键词：西方国家；社会保障制度； 演变
作者简介：黄安年（1936~ ）， 男，江苏武进人。北京师范大学历史学系教授，主要从事美国史、世界现代史、西方经济史、美国社会保障史研究。
中图分类号：F109 K02 文献标识码：A 文章编号：100-7504（2002）03-0110-06 手稿日期2002-04-04
当代西方世界各国的现代化进有着不同类型的社会保障制度,由社会保障的不断扩大态势到与社会发展水平相适应的相对收缩，由单纯性扶贫转向开发性扶贫，由着重追求经济增长和部分利益集团的富裕到注意社会发展的整体丰裕和兼顾解决弱势集团的贫困。西方国家从贝弗里奇报告到福利国家制度形成。在扩大社会保障的安全网发挥作用的同时也遇到了由于过度保障带来的新困境。然而在社会保障的安全阀功能上并无不同类型的本质区别。
一. 西欧和北欧国家的“福利国家”政策(1945-1970'S)
西欧和北欧国家是西方现代社会保障制度建立最早, 也最为典型的地区, 被誉为包揽人们从摇篮到坟墓的“福利国家" 形成于战后初期, 六七十年代, 社会保障进一步扩大和完善。
西方国家现代意义上的社会保障制度开始形成于本世纪初,德国是欧洲历史上最早实行疾病保险的国家。德国也是“俾斯麦式”社会保险的发源地。尤其是在经历了史无前例的三十年代大危机后。单纯依靠家庭和社会团体, 无力解决严重的失业和贫穷困境, 需要中央政府负起社会保障的责任。
三十年代瑞典等北欧国家独树一帜的社会福利保障政策已得到充分的发展。1935年8月14日美国罗斯福总统颁布的美国社会保障法[1],标志滞后于西欧的美国现代社会保障制度的初步建立, 它包括社会保险、公共援助、社会服务、老年伤残保险、医疗补助和孕、残儿童补助等六个方面,对于西欧现代社会保障制度的发展产生影响。
1941年8月14日的，《大西洋宪章》, 使用了社会保障一词。[2]1944年美国第26届全国劳工大会《费城宣言》,正式使用了社会保障的提法。1941年6月,英国首相丘吉尔任命英国经济学家威廉·亨利·贝弗里奇(1879~1963)[3]为英国各部研究社会保险及有关福利联合委员会的主席,负责考察和研究英国现行社会保险制度及有关福利问题, 并提出改革计划。
1942年12月,该委员会提出了《社会保险和联合服务报告书》,即贝弗里奇报告,该报告认为贫困一般是诸如健康不良、失业或老年等特定因素的产物,提出“国家所组织的社会保险和社会救济旨在保证以劳动为条件获得维持生存的基本收入”。建议实行福利国家政策,即实行失业、残废、疾病、养老、生育、寡妇、死亡七项社会保险。按照他的计划,社会保障包括社会保险、社会救济和自愿保险三类。社会保险用以满足居民的基本需要;社会救济用以满足贫困需要;自愿保险用以丰裕居民的需求。报告在英国和西方世界引起强烈反响,成为战后英国推行福利国家社会立法政策的蓝图。西方国家后来把贝弗里奇报告所设计的社会福利计划称为贝弗里奇制度,把推行这一制度的国家称为贝弗里奇国家。
战后初期,英国颁布了涉及有关社会成员生老病死,衣食住行等从摇篮到坟墓的一系列的社会保障立法,1948年,英国工党艾德礼政府宣称英国建成了福利国家,其后上台的保守党政府也把福利国家政策作为争取民心的旗帜。法国和德国等西欧国家也紧随英国之后, 完善和扩大社会保障立法, 相继建设“福利国家”。瑞典等北欧国家更是进一步发展了战前的社会保障措施, 成为西方国家“福利国家”的橱窗。
对于社会保障的界定和内容,各国并不统一。一般说来，社会保障即社会安全保障,是一种公共福利计划, 社会保障可包括:社会保险计划、保健、福利事业和各种维护收入的计划等。
社会保险一般指国家通过法令规定的有关对居民生、老、病、死、伤、残和失业等强制性、社会性和福利性的政策措施。
社会救济,一般指对居民中赤贫和遭遇不幸的困难者提供物质帮助的社会保障项目,它是社会保险制度的补充形式。
而社会福利则泛指国家和社会为改善和提高全体社会成员的物质和精神生活所提供的福利保障项目、福利保障措施和社会保障服务的总称。专指国家和社会对特殊对象提供物质帮助的社会服务。
由于二战后社会保障制度的扩大,迄今它在西方发达国家实际上已包括就业保障、失业福利保障、老年福利保障、健康医疗保障、教育福利保障、住房保障、退伍军人保障、其它公共援助保障、妇幼及伤残福利保障、自然环境保障等领域。它对个人、家庭、社会集团和社会生活产生了十分广泛的影响。
英国最早以“福利国家”自诩。1945年6月15日, 英国政府颁布了《家庭补助法》,1946年8月1日,颁布了《国民保险法》、《国民工伤保险法》。1946年11月6日,英国政府又颁布了《国民保健法》,它明确规定:“建立一套广泛的保健服务制度,以确保改善英格兰和威尔士人民的身心健康,为他们预防、诊断和治疗疾病。”除了明确规定收费外,“所提供的服务”“一律免费”。[4]
从1948年7月开始实施的这一立法,使英国成为世界上第一个实行全民医疗的西方国家。1948年7月5日,英国政府还颁布了《国民救济法》。英国政府的这些“福利国家”措施,使她成为当时西方国家拥有社会保障立法最为完备的国家,它既是一百多年来英国工人阶级和劳动大众长期斗争的胜利成果,也是资产阶级和工人阶级、劳动人民和其他受雇人员间的一种妥协,同时,它又是统治阶级为了稳定政局进行财富再分配的一种手段。社会福利越高,当然受雇人员要交纳的赋税也相应增加。
从1951-1964年的保守党执政时期,并没有改变扩大和完善社会保障制度的总趋势。在60年代英国经济相对迅速发展时期, 社会保障制度进一步发展。
战后英国社会保障的一个重要特点是全民保障和全面保障。一个在英国的居民甚至包括在英国居住的外国人,都不同程度地受益于全民和全面社会保障制度。公民自出生那天起就有一张社会保障卡,上面有他的号码,实际上当他在母腹中已经开始享受一定的社会保障,从他受抚养、上学、病残、就业和失业、丧偶或抚养子女、年老退休,直到死亡都可以按规定获得相应的社会保障。
由于社会保障的现实受益者,主要是低收入者和家庭、老年人、失业者和病残人,所以有人认为,英国的这种社会保障是这一代人保上一代人,收入高些的人保低收入的人,有工作的人保没有工作的人, 年轻人保老年人, 身体健康的人保病残人。有人统计英国目前80年代发放的各种津贴和补助有50种左右。
在欧洲国家中,英国是最早表现高福利国家和低经济效率相结合特点的国家,被称为是“英国病”的一个根源。[5]过多的社会福利开支迅速增长和英国经济缓慢发展的极不协调,导致经济增长的富国和连年超负荷的福利重担的穷国之间的尖锐矛盾。它加剧政府财务的恶化, 赤字增加,形成福利债务国。而政府不顾经济发展的承受能力大包大揽的做法,使人们普遍滋长了对社会保障的依赖心理,出现了“多干”和“少干”甚至“不干”差不多的反常情况,这种再分配的超前均等化没有促进劳动生产率的提高,而且出现了待业增多和职位空缺并存的怪现象。
“英国病”中的社会福利超负荷因素,实际上已经在极盛一时的福利国家热时,向西方国家发出了警钟, 然而,那些政治家们都不愿意冒断送政治生涯的风险来指出或纠正这一越来越凸显的弊端。
在整个西方国家中, 德国的社会保障体系和立法历史最久,实施最早,由于希特勒法西斯主义的肆虐,直到本世纪50年代中期以来才逐步完善社会保障制度,并形成“福利国家”。
概括起来,联邦德国的社会保障分社会保险和社会救济两大类。在社会保险方面包括:1)养老保险,2)医疗保险,3)失业保险,4)工伤保险,5)失业救济。 联邦德国社会福利保障制度的特点是: 在生老病死, 伤残孤寡, 教育就业失业等各个领域,均有促进,鼓励,保险,赔偿,补贴及救济等各项配套立法。它以社会承担为主, 2/3的开支由具有法人地位的各种社会保险机构来承担,其它1/3由政府和慈善机构负责。
法国社会保障立法的主要内容涉及: 1)年金制,2)失业保险, 3)疾病和医疗保险,4)工伤保险,5)家属津贴与补助,6)公务员福利,7)老年福利,8)对儿童的社会扶助,8)残疾人津贴,10)住房津贴和建房补助。
二战后, 北欧国家成为福利国家的样板。虽然不少立法可以追溯到本世纪初,但有关疾病保健和津贴、失业保障等综合性改革是近1/4世纪的事。在疾病保险方面,到1963年所有北欧国家都建立了义务保险制度,原则上包括全体居民。在老年津贴方面,实施不需调查家庭经济情况而领取津贴的规定。在孩子的家庭津贴、住房支持、小学生义务保健等方面,北欧国家也相当完善。
1981年3月15日北欧丹麦、芬兰、冰岛、挪威、瑞典五国签署通过了《北欧五国社会保障公约》,明确规定公约适用于“北欧国家关于下列社会保障制度分项目的所有有效法规”: 1）残病与养育子女救济金, 2）残疾、老年与死亡救济金,3）工伤救济金, 4）失业救济金, 5）儿童普通现金津贴, 6）社会医疗。[6]
战后以来,瑞典被称为社会福利经济的典范,瑞典政府成了世界各国社会保障政策研究者的朝圣地,瑞典模式也成为瑞典的一大出口品。社会福利保障一直是瑞典政界竞选战略的重头戏。在1946-1950年间,瑞典政府进行了一系列的扩大社会福利改革,包括老年年金、医疗保健、儿童津贴、房租补贴、以及教育科研等。
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当代西方国家社会保障制度的演变（上B）
黄安年文 发表：《求是学刊》2002年第3期；学术交流网（www.annian.net）/社会保障研究/2002年5月25日网上首发；2002年8月13日重发；2004年3月26日再发
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二. 美国和加拿大社会保障政策(1945-1980'S)
当代美国政府的社会保障政策, 大体上分为两个阶段:1945-1969年间为美国政府推行社会保障的继续和发展时期, 1970年以来则开始了社会福利保障制度的调整时期 。
1945-1969年间是美国罗斯福社会福利保障政策的继续和发展时期。杜鲁门政府继续罗斯福新政的社会福利保障政策,其间最为重要的是杜鲁门签署了1946年2月20日的《就业法》, 宣布政府有责任“为那些能够工作、愿意工作和正在工作的人提供有益的就业机会 ”[7]艾森豪威尔政府对美国社会福利保障的管理进行了调整, 扩大了福利保障的范围, 特别是在1956年8月1日签署社会保障修正法案,将1939年的老年遗族保险制度增补为老年遗族残疾保险制度。1958年9月2日艾森豪威尔总统又颁布了《国防教育法》,这是为改变美国基础教育的落后局面采取的重要决策, 是联邦政府对全国所承担的一项重大教育义务。[8]
在60年代美国经济繁荣时期,社会保障的规模进一步扩大,项目进一步增加。肯尼迪政府开辟了社会福利保障的新领域,提出了反贫困战略。林登·约翰逊继任总统后则把社会福利保障推向了新的高峰,它集中表现为:提出“伟大的社会”计划,宣布“向美国的贫困无条件开战”。
1964年8月20日总统签署了国会通过的具有重大意义的《经济机会法》[9],这是一个综合性的反贫困立法。
1965年7月30日签署了关于老年人的医疗照顾和援助法案, 这是作为保险性质的医疗照顾和作为救济性质的医疗援助相结合的妥协产物。它强调医疗照顾自愿参加,是一种公私混合型的老年医疗保险。[10]
1964年通过《食品券法》和儿童营养补助法, 确立国民基本食品保障政策, 一改30年代大危机时期销毁剩余农产品的处理方法。
宣称做“教育总统”,实施联邦政府援助教育的保障政策,在约翰逊总统任内通过了如1965年4月11日的《中小学教育法》和1965年《高等教育法》等40多个有关教育的法案。在人力政策方面,实施关于青年职业培训和再培训计划,包括职业队计划,邻里青年俱乐部计划和美国志愿服务队计划。在社区行动计划方面实施了对低收入家庭儿童的良好开端工程和跳班计划。
进一步改善和发展城镇居民住宅,1965年8月10日通过了住房和城市发展法,对住不起体面住房的穷人给以租金补贴。1968年4月10日总统还签署了开放住房的法案,规定在10年内为低收入家庭提供600万套补助住房,并禁止在购买和租用住房时的种族歧视;1966年又签署住房拨款法案, 用以帮助穷困的城市。
扩大环境保护措施,通过了一系列有关空气、水、固体废物处理等领域的环境保护法令。
扩大和完善社会保险项目。在重振落后地区方面,还要特别提及的是1964年提出的阿巴拉契亚山脉地区发展法案, 用以帮助美国最贫困之一的地区尽快脱贫。从杜鲁门到约翰逊政府都进一步强化和扩大了社会保障的力度、广度和深度。
70年代以来, 由于经济滞胀和社会保障过度出现的新问题, 美国社会福利保障进入了调整巩固的新时期。尼克松政府提出了新联邦主义的主张。就广角度来说,它包括改社会福利政策,变救济性福利为工作性福利;实施就业培训计划,为寻找新工作创造条件;改革医疗保险制度;改革政府管理社会福利保障的权限,推行岁入分享计划;实行综合治理环境政策;精简政府的社会保障机构。[11]
1972年10月国会通过了分享税收的《州和地方财政援助法》,赋予地方当局在组织福利方面更多的权力, 这是一个各种利益集团妥协的产物。作为一般岁入分享计划,由联邦政府将资金直接拨到州和地方,依据财产、人口和财政状况来支援贫困地区。而作为特别分享计划,则需要按规定的程序办理专项用途,不得挪作它用。[12]
1970年12月30日, 美国国会还通过了《美国国家环境政策法》, 这是一部有关国家环境政策的根本大法,它规定“保证为全体美国人民创造安全、健康富有生产力并在美学和文化上优美多姿的环境。”[13]从此,美国依据这部立法,使环境保护走上了法制化轨道,环境政策成为社会福利保障的重要组成部分。
卡特政府继续进行了社会福利保障制度改革的探索,他主张实行灾祸保险,对享有福利待遇的人规定严格的工作条件,防止滥用医疗经费。1977年8月6日,卡特宣布了推行工作福利计划,即更好地工作与收入计划, 把工作与福利紧密结合, 以求缓解失业和减少福利开支,他认为工作、工作、再工作是从根本上解决福利负担问题的重要途径。[14]
里根、布什政府任期一改新政以来扩大社会福利和联邦政府干预政策,紧缩社会福利规模并逐步转入私人经营轨道,以减轻联邦政府的沉重负担。[15]他削减了一些社会保障项目, 尤其是“随意性”的社会福利开支,其中包括削减对抚养未成年儿童家庭的补助项目,减少联邦对州和地方政府在医疗补助方面的资助,取消在食品券方面联邦对州和地方政府的补贴,在住房方面逐步增加租赁者交付房租的份额;他还强调州和地方政府要承担社会保障的某些责任, 推动私营福利事业的发展,寄予私人养老金计划以更多的税收优惠。
当代美国社会保障制度和西欧、北欧及加拿大的社会保障制度有着明显的不同之处,他的明显特点可以概括为五个方面[16]:
1) 管理社会福利保障的一体多元制
表现为兴办和管理社会福利保障的一体多元化, 公私兼顾, 联邦和地方政府兼顾, 在不同时期其侧重点有所调整。联邦政府和州、地方政府的兼顾主要表现为联邦美国政府的主导作用和公司、社团和私人发挥的能动作用。前者又表现为联邦政府和州及地方政府的分工和分享。
真正将联邦政府和州及地方政府共同和分别管理社会保障项目的是尼克松以来的历届美国政府。推动美国社会保障政策由强化联邦政府职能到联邦政府和州及地方政府的兼顾是由多方面因素促成的。问题集中涉及到大政府、大开支、高福利引起的财政负担难题。
在国家垄断资本发展、经济全球化趋势加强、国际经济竞争加剧的情况下, 削弱联邦政府的某些职能是不明智的,但是在社会福利问题上分权却是一条可行的办法。各级政府承担和社团、公司及私人承担的公私兼顾体制在雇员就业和失业保险、老年保险、健康保险等主要社会保障项目中表现得很明显。
属于“私”方的社会保障有各种不同的组织, 如各类社会福利保障的慈善机构;各种非盈利性社会福利保障组织:蓝十字会、蓝盾协会;各类基金会福利保障;各类教会福利社会保障机构:基督教、天主教、犹太教、基督教青年会、华人教会等;工会所属机构的社会福利保障:劳联——产联、其它工会团体的社会保障;各种社区保障:康复组织、老年服务、精神病患服务、改变酗酒、吸毒者服务等;家庭各类社会服务。一般说来,1945-1969年间政府特别是联邦政府的作用比较突出,而70年代以来强化了地方和州政府及私人团体的作用。强调联邦政府和州、地方政府的责任和义务。
2) 美国社会福利保障项目的多层次
美国的社会保障项目有就业和失业福利保障、老年福利保障、健康医疗保障、教育福利保障、住房保障、退伍军人保障、以及其它公共援助、妇幼及残疾福利保障等大类。每类中又分若干方面,如健康医疗保障涉及公共健康保险、公共医疗补助、私人健康保险、工伤保险等。住房保障涉及公共住房、房租补贴、妇女、婴儿和儿童住房补贴、消除贫民窟和新镇运动等。其它公共援助、妇幼及残疾福利保障涉及抚养未成年儿童家庭补助、为老年人、盲残人提供补充保障收入、对永久性完全残疾人的补助、食品券、儿童营养补助、儿童服务、参疾保险等。
以食品保障项目为例, 在1950-1975财政年度间, 美国有:为贫困家庭提供的食品分配、食品券计划、国民学校午餐计划、特别牛奶计划、学校早餐计划、特别学前食品服务计划、特别暑期食品服务计划7类。
3) 美国社会福利保障财源的多渠道
这集中体现在:联邦政府提供的经费起了主渠道作用, 但是在不同时期和不同社会福利项目上重点有所侧重;政府通过征收企业公司雇主的税收及企业主为雇员提供的福利经费成为社会保障项目的重要资金来源;各种社区及和各种社会福利组织也为不同利益集团提供了社会福利保障的部分经费;私人通过交纳保险税和为特定的保险项目提供了社会保险经费,此外一些人的慈善性捐助也起了很大作用。对于社区、公司和私人的投保力量占有美国社会保障资金来源的重要部分。
4) 美国社会福利保障制度的不完善
由于美国市场经济的发展和主导作用,美国自由主义思想和多元价值观念的影响, 以及美国二元联邦主义政治体制及地区经济发展的不平衡,在美国社会保障制度是很不完善的。这种不完善集中各州和地方规定的税收和社会保障福利金额待遇有相当大的差距,其中经济发达的东北部地区和南部等经济后进地区相距甚远;此外不同的企业由于经济实力和盈利情况不同、高技术和大企业雇员的福利待遇和小企业及盈利低的企业福利待遇、工会力量的强弱等都对福利待遇发生影响。
5) 美国社会福利保障受惠的不平衡
美国虽然实行对低收入和贫困家庭的福利补助, 同时又在税收政策、退休政策等方面实行对高收入者有利的倾斜。例如社会保险税规定了应课工资的最高额,凡超过了最高工资额的可以免税; 那些富有者的红利、利息、租金等非劳动收入都是免税的; 有钱人捐赠的福利基金也是免税的,这些实际上相对于低收入家庭来说是种事实上的不平等。再如关于退休制度的规定政府工作人员、官员、职业军人等享有特别的优惠,他们的工作时间要求相对其他雇员要短,退休的年限也短, 这样他们在退休后还有机会在取得退休金后再从事另一份职业, 然后又获得一份退休金,这种双重退休金现象在1978年州政府和地方政府工作的1200万人中, 几占70％
加拿大社会保障的起步也晚于美国, 但是二战后全民社会保障的发展势头很快,用了1/4世纪的时间建设了富有自己特色的“福利国家”制度。
加拿大的社会保障项目累计有100多种,在加拿大的社会保障体系中, 失业保险和社会福利金是两大主要支柱。主要的保障内容大体分为: 1)年金保险,分养老年金和收入补充年金。2)医疗保险, 从1958年起实施免费医疗,1968年起扩大了享受免费医疗的范围。加拿大的医疗保险与美国等国家的突出区别在于:不论受益人和家庭条件,一视同仁,交纳同一标准的保险金,享有平等的医疗服务;在享有国家医疗保险的同时,不排除参加私人医疗保险或雇主资助的医疗保险;这种全民保险是由政府的非盈利性机构负责管理的。3)工伤保险,迄今的覆盖面约占70％-90％的受雇人员,农业工人尚未包括在内。4)失业保险政府实施强制性的失业保险制度。5)家属津贴。6)残疾人保障。7)社会救济。8)住房补贴。9)实施义务教育。
（下接下篇）
[2002年5月24日说明：本文发表在《求是学刊》2002年第3期（2002年5月）第110-115页。网上发表时将注释一律放在文尾。黄安年
《学术交流网》（www.annian.net）/社会保障研究/2002年5月25日网上首发 ]
[2002年8月13日说明：重发时分上、下篇]
学术交流网（www.annian.net）/社会保障研究/2002年5月25日网上首发；2002年8月13日重发
再发时分上A、上B篇
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