农民工问题研究

——基于制度视角的考量
黄伦宽
农民工是城市化进程中规模巨大的特殊群体。据调查，城市环卫工人、家政从业人员、餐饮服务人员绝大多数是农民工，有些城市离开农民工可能就会陷于瘫痪。在北京等大城市，一到春节农民工返乡，就会出现家政服务人严重短缺的现象，城市运行功能和居民生活都受到较严重影响。可以说，目前的城市已离不开农民工。农民工不仅是城市化要吸纳的主要群体，也是城市化建设的重要力量。农民工问题直接牵涉到亿万农民工及其家属的切身利益，是一个包含了经济利益、社会权益、政治权力及文化融洽、精神和谐等内容的综合性问题。妥善解决农民工问题，既是能否最终解决好“三农”问题的核心所在，也是能否加速推进中国工业化、城市化和现代化进程的关键所在，从而迫切要求国家通过调整制度安排及政策措施来加以解决。
一、问题的提出
农民工问题实质上是一个农村剩余劳动力转移问题，更广泛地，可以说是一个人口流动问题。在工业化、城市化的过程中向城市移民，这就客观上促使了农村劳动力向城市的流动。据统计，重庆现在常住人口2800万，其中在农村1500万,农村的户籍人口有2350万,说明有850万农民离乡到城镇。按照我市三次党代会的目标，到2020年,城镇化率从目前的46.7%上升到70%，如果按2020年常住人口3000万考虑，那么在城市居住的人口至少应该有2000万以上,这意味着在12年中有近千万农村人口转移到城市来。截至2006年底，重庆市已转移农村劳动力825万人，其中市内务工435万人，加上来自市外的农民工87万人，市内共吸纳农民工522万人，占全市城镇职工总数的60%。现行户籍制度下形成的城乡二元结构，以及由此形成的城市制度安排的相对封闭性，使得农民工群体处于城市农村的双重边缘化状况。正由于这些制度性的因素影响导致了农民工自身权益不能得到充分保障，公平竞争权、自由择业权、社会保障权等权利受限制甚至被剥夺，引起了社会和学术界广泛关注。我认为，农民工的核心问题主要包括三个：一是进城务工农民的权益如何得到保障，就业环境如何得到改善的问题；二是农民工如何有序进入城市生活，并逐步成为市民、完成城市化的问题；三是更广大的农村富余劳动力如何逐步、合理地转移出来，实现比较充分就业的问题。而这些问题的解决离不开相关制度的创新与变革，离不开一整套完善科学的制度给予支撑和保障。
二、农民工问题形成的制度缘由
户籍制度和建立在户籍之上的各种制度构成了流动人口融入城市社会的制度性障碍(或制度排斥)，学术界对此已基本形成共识。在城市现有的制度安排下，流动人口面对的是一系列有别于城市居民的制度，如就业制度、社会保障制度、医疗制度、教育制度等。二元化的城市制度生存环境根源于城市的二元化户籍状况。城市相关制度被人为地贴上了“户口”的标签，使得原本应当与户籍无关的制度却与户籍的性质产生了千丝万缕的联系。在这个意义上，户籍制度已经超越其本身单纯的人口登记和统计的功能，成为上述城市制度的“母体”，并成为制度性排斥的基础性制度。户籍制度被认为是一种“社会屏蔽”制度，即它将社会上一部分人屏蔽在分享城市的社会资源之外。户籍制度的直接后果是造成城市农民工身份与职业、角色的背离。城市农民工通过职业非农化的过程完成了从农民到工人的角色转换，但从身份上看，他们依然是农民。也有学者认为把农民工身份定为“准市民”或“准农民”比较准确。户籍对流动人口在城市生活产生了深远影响。户口的差异不仅增加农民工在城市生存和发展的成本，同时也因其所内含的不平等因素使得农民工融入城市社会的难度加大。第一，户口及与之相应的用工制度、子女教育等方面的政策使农民工某些权利缺失，使其很少能享受到城市的各种公共资源和福利，加大了他们进入城市的成本。他们虽与城市人从事相同工种、相同劳动强度的工作，但报酬则少于后者，他们在工厂中一般是临时工，相当一部分人没有签订劳动合同，劳动权益缺乏必要的保护，他们的子女入学需要交纳较高的借读费用，他们没有参与当地选举和被选举等政治活动的权利，等等。有人曾经统计过，隐藏在户口本背后的农民与城里人的待遇差别竟达47项之多。第二，因为户口的差别，城市人有一种优越感，这种优越感造成对流动人口的不平等意识，在一定程度上破坏了流动人口融入城市的信心和努力。第三，户籍制度阻碍农民工群体社会地位的向上流动。在社会地位的上升流动的职业渠道、经济渠道、政治渠道、教育渠道、婚姻渠道等各种方式中，城市农民工的地位变迁都受到了户籍制度的障碍。王春光认为，我国是根据社会身份来安排再分配资源以及社会流动机会的，农村流动人口进城务工经商，在一定程度上仍然是从一个边缘社会(农村实际上就是我国的边缘社会)进入另一个边缘社会(城市边缘)，等于是水平流动。总之，户口以及与之相关的制度，容易导致农民工城市化进程的中断，把农民工重新推回土地。相当一部分农民认为居留城市并非长久之计，“回流”是农民工在现行户籍管理制度下的一种无奈而理性的行为。任远在上海的调查研究中提出，大多数农民工对迁入或长期居住的城市持否定的态度，这并非是他们本意的表达，而是一种“自知之明”的理性决策，制度对他们的限制及就业中的不平等与不稳定，会使他们不得不成为城市的过客，并在过客心态上形成的就业、消费和生活方式。由于农民工不能在城市中取得正式身份，这样就将农村的家庭视为自己永久的家庭，因此这一“中断的城市化”与欧美国家人口流入城市后定居城市进而融入所在城市完成城市化，形成了不同的过程。
三、农民工制度建设的构想
（一）改革传统户籍制度，实现农民工身份转变
我市有342万本市籍农民工在城市工作和生活，但却无法从法律上完成从农民到市民的转化。为了在2012年以前，促进这部分农民工转变为城市市民，建议改革现行户籍制度。
1、建立以收入为核心的户籍管理制度。（1）这一管理制度的核心是“户口依据收入定”；条件是各级政府加强对农民工收入的跟踪管理，建立一种科学的农民工收入知晓机制和信息平台，如推行农民工工资上卡制度，利用“工资卡”来进行跟踪管理。（2）一个农民工只要他在城市能够月收入在600元之上，年收入达到8000元以上，并持续获得不低于此标准收入2年以上，就可以申请所在城市的城市户口。（3）必须是持续稳定的收入，既可以是在企业事业单位的农民工，也可以是工商注册的个体经营者。（4）劳动合同文本、实际收入证明、工商登记证明、纳税证明等,都可以作为有稳定收入的证明依据。（5）只要农民工有自己购置的产权住房，就允许申请住房所在地的城市户口。
2、取消农民工迁入主城区城市户口的学历限制。农民工转为主城区居民，不宜设置类似于“人才引进”的标准。作为产业工人的农民工，无学历但有一定专长（如能工巧匠）并能获得稳定收入的，也可申请落户。
3、建立农民工档案制度。加强农民工档案管理，掌握农民工个人信息，为农民工市民化作准备。同时通过档案制度管理，树立农民工“职业人”意识，确定其退休年龄，从主观上延长职业生涯，还便于农民工市民化后的规范管理。
（二）完善社会保障制度，健全社会保障体系
户籍制度改革的最终完成，有待于覆盖城乡的全社会保障体系的建立和完善。建立全社会的社会保障体系，即是对过去在中国工业化进程中长期损害农民利益的正当补偿，也是保护城市自己。农民得不到社会保障的照应，没有“同在一片蓝天下”的亲和力，城市也得不到保障。通过建立全社会保障机制，实现政策的城乡贯通，有助于促成真正的城乡一体化。
1、积极推进我市社会保障制度改革，建立全市社会保障“一卡通”制度。在2012年以前，实现城乡居民社保项目全市接转，促进我市城乡统筹发展和农民工参加社会保障。
2、充分考虑农民工实际需要和实际经济承受能力，分类、分层次优先解决突出的基本保障。（1）按照普遍性原则，把农民工的工伤保险制度建设作为重中之重，强制推进，力争两年内实现高危行业工伤保险全覆盖。（2）在2012年之内，有区别地推进和实施农民工疾病医疗保障尤其是大病保障制度。（3）对职业稳定、有固定收入、已在城镇居住3年以上的农民工，实行与城镇职工相同的社会统筹个人账户相结合的医疗保险制度。（4）对非稳定就业的农民工首先建立大病医疗保险，着重保障住院当期医疗。（5）农民工大病医疗保险可采用低费率、保大病、保当期、用人单位缴费为主的方式。
（三）健全农民工创业制度
1、把农民工创业作为促进就业的首要任务。按“人人有股份，家家有物业”的理想目标，引导有条件的农民工选择合适的投资领域，加快资金变资本的进程；以特色产业集群为抓手，积极培育适合农民工投资或创业的项目，增加农民工投资或创业的选择性；发挥能人的创业示范带动作用，积极引进“星星之火”。鼓励农民工发展手工业、零配件加工业和运输等服务业，引导上规模的私营工业进入园区布点，形成“家庭孵化，园区扩容”的模式；优化创业服务体系。发挥财政资金引导作用，加大金融扶持力度，进一步健全服务体系；加强一线行政管理及执法人员的教育和监督，推进行政权力在阳光下运行，不断优化创业环境。
2、搭建农民工创业的服务平台。在行政审批、信贷等方面为农民工创业提供优质、方便、快捷的服务，为创业农民工提供项目信息、政策咨询等服务；帮助创业农民工与有关专业技术人员建立经常性联系，以便及时为他们解决生产经营中遇到的困难和问题。
3、拓宽农民工创业的融资渠道。加大信贷支持力度，改善对农民工创业的融资服务，拓宽抵押条件；建立和完善贷款风险管理制度、信用证制度、农户联保贷款制度，大力推进“农村信用工程”的建设，改革现行的贷款制度，改进资信评估制度，建立信用档案、评级发布和失信惩戒机制；政府用于开发性生产经营项目的资金，在使用方面向创业农民工倾斜；促使农业信贷金融机构对农民工创办的企业和从事种植、养殖业的项目给予优先支持，推行农民工创业贷款贴息制度；安排农民工创业专项扶持资金，主要用于创业补贴，为符合条件的创业人员提供融资担保等。
4、加大对创业农民工培训力度。政府部门对创业农民工进行免费培训，根据本地产业发展和市场需要，有的放矢，提高农民工创业能力；将农民工创办企业所招用的农村劳动力纳入“阳光工程”等组织实施范围，并按规定给予相应的职业培训补贴和职业技能鉴定补贴。
（四）健全农民工权益保障机制
要从根本上解决农民工问题，促使农民工融入城市并转变为“新市民”，必须尊重农民工的社会政治权利，建立农民工管理机构和自治组织，完善农民利益诉求机制，维护农民工的合法权益。
1、以组建农民工协会为突破口，提高农民工组织化程度。应尽快组建全市性的农民工协会，充分发挥协会组织的独特作用，把农民工的利益诉求转变为有组织的制度化的利益诉求。考虑到农民工的流动性，要探索建立农民工协会会员资格注册制，即农民工在加入协会成为会员后，不管到哪个企业或工地，只要到所在协会组织进行注册，就取得协会会员资格。
2、建立并推广“劳动工资债权协会转让”制度。具体的制度设计是：凡在重庆务工的人员，如果工资被业主拖欠，而且事实清楚、数额明确，面临经济上的特殊困难或特别情况的，只要提出申请，经调查符合“转让”条件的，双方签订《工资债权转让协议》，协会就可以先支付这些务工者的工资，最后由协会以债权人的名义，通过协商或法律途径向业主收回债权。这样就加大了对农民工法律援助力度，充分发挥协会组织在维权中的重要作用。
四、结语
当前，农民工虽然已实现职业的流动，但是这并没有使他们的社会身份和政治身份发生深层次变更。他们虽然非农化了，却没有实现城市化，成为真正意义上的“市民阶层”；他们虽然已经是实质意义上的阶层，但成为真正的“历史主体”还有相当长的一段路要走。西方发达国家工人阶级形成的历史提醒我们：农民向工人的转化，在不同的经济、政治与社会体制下，具有不同的途径和方式，也会有不同的客观效果。但无论如何，农民工城市化的过程将是不可规避的。为此，应当创造将农民工转化为稳定的城市产业工人和市民的制度环境，通过制度变革推进社会改革，促进并引导农民工社会身份和政治身份的双重转型。毕竟，农民工城市化的过程，是一个和工业化、城市化、民主化进程有着密切联系的动态实践过程。在这一过程中，结构与主体、历史与意志、现实性与可能性，都将得到生动的展现。
（作者系沙区党校教师）
（责任编辑：明朗）