中国农民工问题研究述论 (2)

何爱国
2009年08月11日17:33   来源：《当代中国史研究》
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三、关于“农民工”现象与“农民工”浪潮肇始的时间
关于“农民工”现象出现的时间，有“改革开放以前”与“改革开放以后”两种说法。第一种说法认为始于土改完成后的20世纪50年代初期。武力、郑有贵等认为，由于“农民工”现象在土改之后出现，1952年政府开始限制农民“盲目流入城市”，1952年7月政务院全国劳动就业会议通过《关于就业问题的决议》，制定了《关于解决农村剩余劳动力问题的方针和办法（草案）》。《关于就业问题的决议》指出，农村中的剩余劳动力“目前是在无组织无计划地盲目地向城市流动着”，办法是“大力说服农民”留在农村，就地吸收转化。1952～1958年，政府每年都发布有关限制和制止农民工“盲目流动”的文件。 ［16］
更为普遍的说法是“改革开放以后”说。陆学艺认为，“农民工现象”是20世纪80年代　初伴随乡镇企业的兴起而出现的，而“农民工问题”则是进入90年代以后因农民工体制改革　滞后而出现的。 ［3］ 蔡 、王德文、都阳认为，改革开放以前，人口的地区迁移是由公安部门通　过配额控制的，计划安排之外的农村向城市的迁移几乎是不可能的;劳动力的产业转移则由劳动人事部门计划调配，不存在自发的劳动力市场。改革开放以后，农村改革放松了对农民身份的限制，使得潜在的农业剩余劳动力显形化，农村劳动力转移经历了从不流动到流动、从小规模流动到大规模流动的独特过程。80年代中期，农村劳动力跨地区转移过程已经开始。［17］《国务院关于解决农民工问题的若干意见》也认为，农民工是我国改革开放和工业化、城镇化　进程中涌现的一支新型劳动大军。
关于大规模“农民工”浪潮的兴起时间，有20世纪50年代、1984～1988年、80年代末（或1989年）、90年代初、1992年等几种说法。武力、郑有贵等认为，1953年初，由于我国进入大规模经济建设阶段，城市就业机会增加，同时农村正是农闲，大量农民涌入城市与工矿区。各地劳动部门纷纷告急。1953年4月17日政务院发出《关于劝止农民盲目流入城市的指示》，禁止企业自行招收农民为工人，政府与单位不得为农民流动开具介绍证件，动员农民还乡。1958年5月中共八大二次会议掀起“大跃进”高潮以后，由于劳动力招收调配权层层下放，企业大量增加职工，大批农民进城做工。1961年以后，这些原为农民的新职工大部分被动员回乡务农。［16］（pp.411～412，465～466） 李晓西、曾学文、赵少钦等认为，1984～1988年，允许农民工自带口粮进入小城镇，农村劳动力的流动与转移开始迅速增长，年均达1100万人。［18］邓大松、孟颖颖也认为1984～1988年为“允许流动”下的农村剩余劳动力大量转移时期。［19］陆学艺认为，20世纪80年代中期，“进厂又进城，离土又离乡”的农民工大量出现。 ［3］魏城认为　“民工潮”的兴起大概始于80年代末。［11］（p.序言4）孙立平认为肇端于80年代末期和90年代初　期 ［4］韩俊认为1989年出现了以农村劳动力大规模跨区域流动为特征的“民工潮”。 ［20］徐勇认为，“民工潮”这个词出现于1992年。但农民可以自由流动始于1978年后的改革，先是流向乡镇企业（80年代初），被就地消化;到后来（90年代初），由于地方发展的不平衡，农民开始了有规模有组织的流动，主要流向珠三角、长三角这些沿海地区，形成了农民工进城大潮。［21］温铁军则认为，农民工流动是从1992年以后真正开始的。农民工“进城打工潮”在90年代形成的三个原因是:其一，政府放开了计划分配生活必需品的制度，1992年取消凭票供应，只有西北的少数县份还没有取消粮票。农民进城打工可直接用货币购买食品和生活必需品，这是1992年突然出现4000多万农民工进城打工的必要条件;其二，与90年代初期连续三年的农产品卖难有关，农产品卖难导致农民收入下降，农民就要寻找农业外的就业机会以增加收入;其三，是乡镇企业吸纳非农就业能力大幅度下降。［22］
建国以来的农民工浪潮应该有四次，分别是“一五计划”期间（1953～1957年）、“大跃进”期间（1958～1960年）、80年代（1984～1988年）与90年代以来（1992年以来）。前三　次缺乏可持续性，一再被强行中断，只有第四次具有连续性。但是，进入新世纪以前的“农　民工”浪潮无一例外被称为“盲流”，既说明计划经济体制对我们的观念影响之深刻，也说明　了农民实际上对发家致富、城镇化、市民化与现代化的迫切渴望。
四、关于“农民工”问题的历史发展及其处理对策变迁
关于“农民工”问题的历史发展及政府处理政策变迁，目前学界主要有两种视野。第一　种视野是把“农民工”现象或“农民工”问题放在新中国60年来的现代化进程中去审视。武力、郑有贵等分为八个历史时期:（1）国民经济恢复时期（1949～1952年），“农民工”开始　被看作“盲流”，要求“遣送还乡”，在农村“就地吸收转化”;（2）“一五计划”期间（1953～1957年），由于大量农民涌入城市与工矿区，国家采取“随到随遣送”的办法，限制农民工自由流动;（3）“大跃进”时期（1958～1960年），大办县社工业，大力推进重工业发展，大批农民进城做工;（4）国民经济调整时期（1961～1965年），大量职工与城镇人口下乡，严格限制农民工流动;（5）“文化大革命”与徘徊时期（1966～1978年），“城里人务农”、“知识　青年上山下乡”与“农民做工”（社队工业发展）并存;（6）农村改革启动时期（1978～1984年），农民就地转移到乡镇企业，逐渐放松农民进城限制;（7）为市场化改革探索时期（1985～1991年），乡镇企业异军突起，农村城镇化启动，农村劳动力就业结构发生显著变化;（8）全面向市场经济过渡时期（1992年以来），农民工在市场经济与统筹城乡经济发展的体　制下获得进一步解放。 ①
韩俊分为五个历史时期:（1）新中国成立之初，农民有充分的自由迁居城市的权利;　（2）50年代后期到70年代后期，严格限制城市企业从农村招工，并通过户籍制度限制农民工在城市的发展，由于统购统销制度与人民公社制度的实行，农村内部自由变更职业的权利也被剥夺;（3）80年代，“农民工”进入以“离土不离乡，进厂不进城”为主导模式的就地转移时期;（4）90年代，逐步转向承认、接受、鼓励流动（异地转移）的时期;（5）2000年以　后，进一步进入“以人为本”、平等就业、共享服务的时代。［20］（pp.173～175）
李晓西、曾学文、赵少钦等分为六个历史时期:（1）改革开放前，农村长期存在劳动力过剩和相对有限的土地资源之间的矛盾，同时由于其人力资本水平较低和户籍制度的管制，束缚了过剩劳动力的流动，造成农村大量的隐性失业;（2）1979～1983年，伴随家庭承包经营的推行和乡镇企业的发展，农村劳动力市场开始起步，但国家对农村劳动力向城镇的转移进行了严格限制;（3）1984～1988年，允许农民工自带口粮进入小城镇，农村劳动力流动与转移开始迅速增长;（4）1989～1992年，政府对劳动力流动政策进行调整，加强了对农村劳动力流动的管理，各行各业清退临时工与农民工;（5）1992～2001年，中国正式确立了市场经济体制改革的思路，要求从企业用工、劳动力市场建设、劳动力流动渠道建设和社会保障制度等各方面进行系统性的配套改革，但由于这个时期城市下岗职工增加，部分省市又出台了各种限制农村劳动力进城及外来劳动力务工的规定和政策;（6）2001年以来，进入城乡统筹改革时期，积极推进城乡劳动力市场一体化和劳动力的自由流动，要求取消对农民工就业及在城市生活的歧视性政策与制度，使农民工享有与城市居民同等的权利。　 ［18］（pp.178～179）
胡鞍钢用形象的“红灯—黄灯—绿灯”三阶段论，来说明中国政府对待农民工的政策化。1958～1984年为“红灯阶段”，农民工不能进城;1984～2000年为“黄灯阶段”，允许农民工进城，但必须自带口粮;2001年以后为“绿灯阶段”，政府提出“城市化加速”，还专门制定了城市化发展的专项规划，为农民工进城敞开了大门。［11］（p.120）
第二种视野是从改革开放以来农村劳动力转移与城乡关系变迁角度认识“农民工”问题的发展及其处理对策变迁的。蔡 、王德文、都阳认为，改革开放以来，农村剩余劳动力转移的第一步，是在农业内部从种植业部门向林牧渔业部门转移，促进了农业全面发展;第二步是在农村内部向非农业产业转移，乡镇企业发展为农村劳动力就业转移与异地转移作出了重要贡献。在1996年以前，农村非农就业增长与乡镇企业就业增长是高度一致的。1996年以来，私　营企业的发展成为推动农村非农就业的重要力量。从1995～2006年，农村个体私营企业就业　人数增加了35.6%。［17］（pp.57～58）
主张“四阶段”论的有邓大松、孟颖颖、郭春丽等。邓大松、孟颖颖认为，1979～1983年为“控制流动”下农村剩余劳动力转移准备阶段;1984～1988年为“允许流动”下的农村剩余劳动力大量转移阶段;1992～2000年为“规范流动”下农村剩余劳动力转移加速阶段;2000年以来为“公平流动”下的农村剩余劳动力转移稳步加快阶段。［19］郭春丽认为，1978～1984年为二元结构矛盾开始缓解、城乡关系趋于缓和、农民工尚处于“离土不离乡”时期，农村劳动力向城市转移的范围与数量都很有限;1985～1992年为二元结构矛盾出现反弹，城乡关系发生反复，劳动就业总体上向市场化迈进时期，乡镇企业异军突起，城乡关系朝着协调方向发展;1993～2002年为二元结构矛盾有所强化，城乡关系反反复复，探索性推动农村剩余劳动力向非农产业转移时期;2002年以来，城乡关系在制度层面发生深刻变迁，为统筹城乡发展、消除对农民工的限制与歧视、努力实现公平就业与均等服务的时期。［23］
主张“三阶段”论的有张宇、卢荻、徐勇等。张宇、卢荻等认为，改革开放以前，中国劳动力布局根本上呈现二元特征，即除了在国有经济部门中通过计划配置的有限劳动力之外，大量存在的是城乡之间的对立。改革开放以来，由于实施家庭承包经营，解放了农民对土地的完全依附，农村劳动力市场伴随乡镇企业的发展逐步发展起来。由于农产品市场的逐步放开、户籍制度的松动、城市就业制度的改革，劳动就业逐渐市场化，劳动力流动性变强，大批外来　工在城市被雇佣。到21世纪初，户籍制度在小城镇和部分城市进一步松动，农村劳动力大量　流入城市。［10］（p.119）徐勇认为，第一阶段是改革开放以前，由于城乡二元结构的限制，将农民牢　牢地束缚在有限的土地上，农民因此不仅成为职业，而且成为一种身份性概念;第二阶段是改　革开放初期的有限放开，农民可以走出土地进城务工，但体制性障碍使他们的流动仍然受到诸　多限制;第三阶段才是进入新世纪以后打开城门让农村人口进城工作，开始享有平等的国民　待遇。［8］（p.1）
综合“农民工”现象与国家对策，历史地看，新中国成立以来的“农民工”流动经历了　从计划经济体制下受到严格限制的有限流动（包括计划内的流动与“盲流”），到20世纪80年代二元体制下的农村内部向乡镇企业的大规模流动，进而到90年代以来市场经济体制下的相对自由的全国性流动，最后进到21世纪以来城乡统筹发展战略下的城乡一体联动的自由流动。60年来，“农民工”流动的制度环境不断好转，成为中国城镇化的动力源与工业化的加　速器。
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