浅论农村社会保障法律制度的完善

时间： 2010-01-28 |　文章来源： 《团结》杂志2009年第6期
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杨　波　齐　莘
在以往我国社会保障法律制度建设中，有关农村社会保障的立法是一个长期被忽略的领域，这种状况与我国农村居民占国民的绝大多数的基本国情不太相称，完善农村社会保障法律制度，己经成为当务之急。
完善农村社会保障法律制度，一方面是解决“三农”问题的关键点之一。我国农村社会保障的困境其实就是 “三农”问题的一个缩影。如果把“三农”问题比喻作一盘棋，那农村社会保障就是其中的关键的一步，所以农村社会保障问题必须要放到整个“三农”问题这个宏大的战略中去通盘考虑。而困扰“三农”问题的关键症结在于农村社会保障制度的缺失，尤其是农村社会保障法律制度的缺失，因而建立健全农村社会保障法律制度，是促进农村经济持续、稳定、健康发展乃至解决“三农”问题的治本之策。
另一方面，完善农村社会保障法律制度是缩短与城镇社会保障法律制度差距的迫切需要。在我国社会保障法律体系中，与城市社会保障相比，农村社会保障严重滞后。建设社会主义新农村，要彻底改变历史上形成的城乡二元经济社会结构，扭转地区之间的经济社会差距，最大限度地减少贫困人口，不仅迫切需要深化分配制度改革、健全社会保障体系，而且迫切需要以法律形式促进农村社会保障制度的创建和发展。
当前我国农村社保法律制度存在的问题
我国农村社会保障法制建设现在尚处于初始阶段，虽发挥了一定的积极作用，但仍存在较大问题。
1．体系不完整。
农村社会保障法律体系，是由一个国家的全部农村社会保障法律规范按照一定标准分类组合所形成的，具有一定纵向结构和横向结构的有机整体。其纵向结构，是由不同效力层次的各种法规，按照效力层次的高低顺序所组成的“宝塔式”结构，即宪法所统辖的各专项农村社会保障法律及以下各层次农村社会保障法规的组合。其横向结构，是由全部农村社会保障法律规范按照一定标准所划分的若干项农村社会保障法律制度所构成，包括社会保险法、社会救助法、社会优抚法与社会福利法。而当前我国的农村社会保障法律，体系很不完整。目前只有2006年3月新修订的《农村五保供养工作条例》及1992年民政部制定并颁布的《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》。农村医疗保险、优抚安置、社会救济主要以政策为导向，靠行政命令的方式推行。
2．内容不完善。
一是空缺与矛盾多。由于立法缺乏统筹规划，散乱而不统一，法律规范中规定的保障项目不齐全，保障的对象、保障的标准、相关主体的义务与责任、权利救济的程序等问题，也缺乏明确的规定。筹资机制、保障机制、管理机制、运行机制与监督机制都不健全。
二是立法层次低，权威性、连续性与稳定性不够。根据我国立法体制与行政管理体制，地方各级政府及其职能部门颁发的办法、决定、意见、通知、规定等规范，法律地位低于地方性法规，适用范围十分有限。加上政出多门，政策的随意性大，而农村社会保障中所涉及的社会关系十分广泛而复杂，政策的权威性、连续性与稳定性就难以满足实际的需要。这就容易导致“头痛医头，脚痛医脚”以及“上有政策，下有对策”的后果，不利于农村保障社会保障的长期、稳定发展。
三是覆盖面小，保障水平低。农村不仅没有城镇居民享受的失业保险、生育保险、工伤保险、社会福利等待遇，已有的养老保险、新型合作医疗、最低生活保障等项目，覆盖的地区与人口也十分有限。绝大部分老年人未能享受社会养老和医疗保险，失地农民的社会保障在相当多的地区还没有得到落实。相关数据显示，自2005年起到2007年，国家连续三年提高企业退休人员基本养老金，企业月人均养老金从714元提高到963元。农民的养老保险，中央财政的投入为零，保险金的水平与交费多少直接挂钩，也就是自己缴费养老。例如农村合作医疗一年内累计得到住院医药费的补偿，最高限额为1.5－2万元，最多是实际支出的35%。这样的保障水平，不能从根本上帮助农民抵御患大病的巨额经济风险。
3．农村社会保障的法律监督和实施机制薄弱。
我国现行农村社会保障制度中监督机制薄弱，主要体现在缺乏对农村社会保障基金筹集和运营的监督，导致保障基金的管理混乱，违规投资和违规使用基金现象在一些地区大量存在。我国刑法未将社会保障基金列入特定款项的保护范围，从而在某种程度上弱化了农村社会保障基金的保护。
完善我国农村社保法律制度的建议
社会保障的性质在于它的政府强制性和非盈利性，然而缺乏法律手段的社会保障是不可想象的。农村社会保障立法能够对各个社会保障项目的原则、种类、范围、获得保障的待遇条件和标准能够作出明确的规定，而且通过法律确定下来的农村社会保障法律关系参与者的权利义务以及违反法律的责任，可以大大增强农村社会保障制度的国家权威性。根据我国和谐社会与科学发展观的本质要求，我国的农村社会保障法律制度，要进一步完善立法、执法、司法与法律监督以及其他配套制度等方面。
1．建立配套的社会保障法律制度，健全社会保障法体系。
针对目前我国农村社会保障法律十分欠缺的现状，全国人大常委会应尽快制定《农村社会保障法》，国务院相应制定《农村养老保险条例》、《农村合作医疗条例》、《农村社会救济工作条例》、《农村优待抚恤工作条例》等规章，同时完善《农村五保供养工作条例》的内容，使农村社会保障主要内容的法律规定具体化。
2．强化农村社会保障法律制度的实施机制与监督制度，落实各项配套措施，建立高效的农村社会保障工作制度和体系。
各级政府及其职能机构应严格守法，打造贯彻执行法律的社会环境，推动农村社会保障事业的健康发展；政府履行农村社会保障职能的各机构严格执法，做到执法必严，违法必究；创新法律监督的制度、方法与途径，强化对社会保障的法律监督。建立社会保障纠纷的首问责任制与责任追究制。
要建立政府责任机制，强化政府的规划、引导和管理职能；加强农村社会保障的档案管理和信息化建设；本着精简、效能的原则，切实落实经办机构的人员编制和经费，加强基层管理机构和服务网络的建设，全面提高经办能力和水平。
3．健全社会保障的司法机制。
在人民法院设立劳动和社会保障法庭，专门从事审理劳动和社会保障争议案件，使农村居民在其社会保障权益受不法侵害时获得司法保护；人民法院对社会保障领域里发生的违法、犯罪案件，应当依法及时审理；对拒不缴纳法定的社会保险费、拒不履行支付保险金义务、不正当使用保险基金、贪污、挪用、侵占保险基金的行为，应当依法追究其刑事责任、行政责任和民事责任。
改革现行的法律服务体系和司法救济制度，强化农村社会保障纠纷的救济制度。加强对农民解决纠纷的法律援助和律师协助；简化基层法院及其法庭的办案程序，改变坐庭审案的办法；适当调整基层人民法院的人员安排，充实民事法庭的法官队伍，提高劳动和社会保障案件的审理速度与质量。
4．增强农民社会保障的法律意识。
农村社会保障法制建设重点是农村社会保障的立法工作，但农村社会保障法律法规出台后，农民是否接受，是否满意将影响着法律法规的执行效果。要通过广泛的宣传教育，使农民充分认识到社会保障的重要性，积极参加，从而为农村社会保障的推进，为建立和完善农村社会保障法律制度创造条件。
（作者均系重庆伟豪律师事务所律师／责编　张海鸿）