为加快完善中国特色社会保障体系提供借鉴　人民日报-人民网

为加快完善中国特色社会保障体系提供借鉴（热点追踪）
——关于世界社会保障发展问题的研究综述
张怡恬　乔庆梅《 人民日报 》（ 2010年09月02日   07 版）
建立和完善中国特色社会保障体系，是深化改革的重要任务，是推动科学发展、促进社会和谐的重要内容。近年来，我国学者对世界社会保障发展问题做了较为深入的研究，力求总结和把握社会保障发展的规律，为推进我国社会保障改革和发展、加快完善中国特色社会保障体系提供借鉴。
发达国家社会保障发展的趋势
社会保障发展水平与一国经济社会发展阶段密切相关。经济发达国家社会保障制度的共同特点是：建立时间较长，覆盖面较广，体系比较完备，保障水平较高。社会保障建设面临的共同问题是：人口老龄化严重，社会保障财务压力增大。近年来，发达国家的社会保障改革主要围绕公平与效率问题展开，在多样化发展中呈现以下几个主要趋势。
实行多层次养老保障，降低公共养老金给付压力。为了应对人口老龄化带来的巨大养老金给付压力，各国政府在实施基本养老保险制度的基础上，鼓励企业和个人投保补充养老保险或进行养老储蓄，形成多支柱、多层次的养老保障体系。比如，德国2001年和2004年两次改革养老保险制度，建立以法定养老保险为基础、企业补充养老保险和个人储蓄养老保险为补充的三层次养老保障；瑞典在20世纪80年代分别建立了工人、白领雇员、中央政府雇员、地方政府雇员职业养老金。实行多层次养老保障制度，可以充分发挥企业、个人以及社会组织在养老保障中的作用，促进保障水平提高和养老保险制度的可持续发展。
引入市场机制，提高社会保障制度运行效率。社会保障是一种准公共物品，快速膨胀的社会保障支出表明其存在被过度消费的可能。有鉴于此，很多发达国家把引入市场机制作为提高制度运行效率、减少浪费的有效手段。比如，将社会保障基金的集中性垄断管理转变为分散性竞争管理；鼓励社会机构参与社会保障项目管理。引入市场机制比较成功的领域是医疗保险。比如，实行全民免费医疗的英国，20世纪90年代通过适当引入竞争机制和社会资源，提高了医疗服务效率。德国、加拿大、法国、比利时、奥地利、卢森堡、荷兰和瑞士等国均采取了加强疾病保险基金管理机构之间的竞争、与医院签订医疗服务合同、限制药品价格和提高患者自付比例等措施，在保障人民基本健康权的前提下控制医疗成本过快增长。
适应经济社会条件变化，完善保障项目。20世纪后期，家庭小型化、人口老龄化和预期寿命延长，不但使发达国家的养老保险和医疗保险制度面临巨大的资金压力，而且使老年人生活护理成为一个社会问题。一方面，现代家庭的照料功能逐渐弱化；另一方面，由于有较高的医疗福利，相当一部分老人需要生活护理时会选择住进医院，从而占用大量的医疗资源，带来严重医疗赤字。为了在降低费用的同时保证老年人生活质量，20世纪90年代以来，发达国家纷纷建立了长期护理保险制度，对老人入住医疗机构或在家中接受他人护理所产生的各种费用给予补偿。目前，长期护理保险制度在发达国家方兴未艾，并向保障老年人的医疗照顾、精神慰藉和生活照料方向发展，由此也催生了一个新的产业——老年产业。
发挥社会保障制度的经济功能，促进经济发展。社会保障制度不仅是一项有利于促进社会稳定、保障人们生活的社会制度，而且具有促进劳动力再生产、创造新的经济活动、平缓经济周期波动等重要经济功能。很多发达国家将社会保障制度视为促进经济发展和劳动力流动的重要工具。20世纪70年代以来，“社保制度作为一个生产要素”的命题开始出现并日益引起人们重视，相应的制度设计思路也发生变化，社会保障制度在促进经济发展中扮演着更为积极的角色。比如，欧盟为了扩大就业人口规模，为社会保障制度改革确立了“就业友好型”的目标，将失业保险的目标由保障失业者的生活改变为鼓励人们寻找工作。在应对此次国际金融危机导致的就业压力中，欧盟积极劳动力市场政策的社会保障改革取向在其经济刺激计划中得到明显体现。美国则利用现金补贴等社会救助政策，刺激消费需求。前不久，美国通过的医改方案是“社保制度作为一个生产要素”的又一具体体现。
普遍性和全民化原则被更广泛地接受。进入21世纪以来，尽管发达国家的社会保障改革仍以增收节支、控制成本过快上涨为主要目标，但制度普遍性和全民化的原则并没有动摇，维护社会公平依然是基本价值取向。日本作为少子、高龄化最严重的国家之一，虽然也采取了诸如合理确定自付比例、控制医疗服务项目等措施抑制医疗费用过快增长，但在2006年医疗保险改革中依然明确提出“国民皆保险”的原则。一些社会保障制度尚未达到全民覆盖的发达国家一方面在努力控制某些项目费用过快上涨，另一方面把制度覆盖全民作为重要目标。奥巴马政府的医改方案终获通过，说明即便在美国这样强调效率的国家，社会保障的普遍性和全民化仍然在向前推进。
社会保障在发达国家已有120多年的发展历史，历经多次世界经济萧条而日益完善，在纾解社会矛盾、推动经济发展、促进国家长治久安等方面显示出强大功能。总体上看，提高效率并努力实现效率与公平之间的平衡，是发达国家社会保障发展和改革的方向。
新兴市场国家社会保障发展的趋势
受发展水平所限，新兴市场国家社会保障制度建立较晚、保障水平较低，目前多处于建立和完善阶段。新兴市场国家很多是转型国家，其发展阶段和发展中所遇到的问题与我国有颇多相似之处，因而具有重要的研究价值。
责任共担是新兴市场国家社会保障制度普遍采取的原则。比如，俄罗斯于1990年建立独立于国家预算的养老基金，由国家、单位和个人三方负担；1993年正式实行强制医疗保险制度，由企业和个人共同缴纳保险费用。同俄罗斯相似，白俄罗斯建立了失业、养老、医疗或工伤保障制度，国家、地方财政、企业和劳动者个人都承担一定的社会保障义务。
多层次保障相结合是许多新兴市场国家社会保障特别是养老保障的发展趋势。人口老龄化的到来和发达国家的前车之鉴，使许多新兴市场国家在社会保障制度建立或改革初期就形成了多层次保障的发展导向。俄罗斯2002年1月开始的第二阶段养老保险制度改革规定，退休人员的养老金由基本养老金、强制养老保险金和养老储蓄金三部分组成。阿根廷于1994年建立了新的混合式养老保险计划，由全国统一的基础养老金、辅助的现收现付养老保险计划或积累性的养老保险计划组成，并赋予参保人员在后两者中选择的权利。波兰在1998—2000年建成了包括强制性的公共养老金、强制性的私营养老金和自愿性的私人养老金的“三支柱体系”。
扩大覆盖范围成为新兴市场国家社会保障的发展方向。比如，针对家政服务人员无保障的情况，阿根廷政府2006年颁布法令，要求家政服务人员从当年起全部参加强制性社会保障。菲律宾社会保障机构于2002年启动了解决非正规劳动者社会保障问题的计划。印度政府于2004年为非正式部门的就业者提供养老金计划、医疗保险和个人事故保险，并确保最贫困的人包括农民享受到社会保障。
对我国的启示
我国的社会保障体系建设是新中国成立以后从零起步的，改革开放以来取得了巨大进步。目前，中国特色社会保障框架体系已初步建立：基本养老、基本医疗、失业、工伤、生育五项社会保险制度基本建立并逐步完善，以最低生活保障为重点的城乡社会救助体系基本形成，各项社会保障覆盖范围不断扩大，保障水平稳步提高。但总体上看，我国社会保障体系还存在城乡发展不平衡、制度运行效率低等问题。借鉴国际经验，我国学者对加快完善中国特色社会保障体系提出了建议。
树立共建共享的社会保障理念，为加快完善中国特色社会保障体系奠定认识基础。共建，是有劳动能力者的共建；共享，是改革发展成果的全民共享。共建着眼于效率，共享着眼于公平，二者互为条件、互为依托。在共建中共享、在共享中共建，生动诠释了公平正义这一中国特色社会主义的本质属性，是公平与效率相统一的要求在社会保障领域的具体体现。只有在全社会树立共建共享的社会保障理念，才能维护好人民群众的社会保障权益，形成全社会共同参与社会保障事业、全体人民共享改革发展成果的良好局面。
坚持社会保障水平与经济发展水平相适应，努力实现人人享有基本生活保障的目标。世界各国社会保障的发展都经历了从制度残缺、不健全到逐步调整、健全的过程。从各国实践来看，社会保障规模和水平只有与经济发展水平相适应，才能为经济发展、社会和谐增添动力。从我国的现实国情出发，应当建立惠及全民的社会保障制度，把人人享有基本生活保障作为优先目标。
深化社会保障制度改革，加强统筹协调和政策衔接，推进各类社会保障制度整合。主要内容是：以城乡一体化的社会保障为长期目标，健全农村社会保障项目；加快制度整合，提高基金统筹层次，建立多层次保障体系；以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，逐步将各类人员纳入社会保障覆盖范围，逐步实现基本社会保障制度的统一和城乡衔接；以发挥失业保险基金预防失业、促进就业的作用为方向，完善失业保险制度；以治本脱贫和发挥人的潜能为目标，推动最低生活保障制度向综合救助的方向发展；以动员社会资源为着力点发展福利事业、慈善事业；稳步增加财政性社会保障支出占财政支出的比重，财政性社会保障投入重点向农民、农民工、被征地农民、城市无业人员和城乡残疾人等特殊困难人群倾斜。
加快制定和完善社会保障法律法规，增强社会保障的强制性、规范性、稳定性。社会保障作为通过国家立法强制实施的社会经济制度，必须有完善的法律法规作保证。世界各国社会保障发展的历史证明，社会保障法制完善的国家，制度稳定性、规范性都比较强，制度目标能得到较好实现。目前，我国社会保障法制建设滞后于发展需要，导致政策执行随意性大、制度稳定性差的问题比较突出。因此，应当加强社会保障法律法规建设，加快社会保障立法步伐。