辽金元政治法律制度的特色

六  辽金元政治法律制度的特色

    辽金元都是少数民族建立的政权。它们在一定程度上都受到了两宋制度的影响，在汉化过程中借鉴甚至仿照了两宋之制。但是，它们又以少数民族的原始方式，冲击着两宋制度体系中的腐朽成分。

    辽（907—1125年）为契丹族所建之国，起初，由八个部落的“大人”轮流担任可汗，在耶律阿保机手里，才建立了皇帝制度，此后的帝位承继，依然保存着诸部“大人”确认的仪式，而且皇族耶律氏和与其世代通婚的国舅部萧氏的关系非常密切，国舅部萧氏一直在辽国政治中有重大作用。辽国的汉化是有限度的，具体来说，就是在契丹部落实行旧制，在汉族区域实行汉法。“官分南北，以国制治契丹，以汉制待汉人。”（《辽史·百官一》序）政府分为两个系统，治理契丹的称北面官，实行少数民族的世袭制；治理汉人的称南面官，实行仿照唐宋的科举制。

    辽国实行科举制起于圣宗统和六年（988年），分乡试、府试、省试三级，后来又增加了殿试，一两年或两三年举行一次不定。起初进士分为诗赋和经义两科，后来以诗赋为正科，以法律为杂科。但是，辽国科举纯为汉人设立，契丹人禁止参加科举。

    金（1115—1234年）为女真族所建之国，建国后依然保留着称为“勃极烈”的部落议事会议制。到金熙宗完颜直天眷年间，极力推行汉化政策，建立了太子制，废除了“勃极烈”，仿照唐宋制度建立了政治体系，设尚书、中书、门下三省，史称“天眷新制”。但是，金国只是学到了汉制的形式，却没有掌握汉制的实质。例如，唐代三省并立，其目的是互相制约，防止宰相专权。而金国为了消除三省的互相制约，在新制实行后不久即废除了中书、门下二省，由尚书省独揽政务。

    金国科举分为乡试（县级考试）、府试、会试、殿试四级，三年一次，后来废除乡试。女真和汉人分别考试，女真试题简单，只考策论；汉人则分诗赋和经义两科，难度较大。由于金国汉化程度较辽国高，科举制的政治作用也较辽国大。

    元代（1205—1368年，1279年改名元朝以前为大蒙古国时期）是蒙古族以武力建国，直到世祖忽必烈才采用汉制。但是，元代一直保留着部落联盟时期的“忽里台”（诸王大会）制。即使立了太子，还得经过“忽里台”会议承认。皇帝处理政务也不正规，一直没有朝参议政制度。元代宰相权力过大，往往是权臣执政，特别是怯薛（皇帝身边的亲兵伴当）在政治中有重大作用，多数大臣出身于怯薛。元朝的中央政府，以中书省掌管政务，以枢密院统领军政，以御史台掌管监察谏诤。从忽必烈以后，中书令和枢密使均由太子挂名，实际宰相则由中书令的名义下属左右丞相、平章政事充任。宰相往往兼知枢密院事和兼领宿卫，这是元代宰相专权的一个重要途径。在地方建制上，元代的重大举措是创立了行省制。大都（北京）周围称为“腹里”，由中书省直辖，腹里之外设置十一个行中书省，分辖地方事务。

    元初，由于科举以文取士的性质与蒙古以武立国的宗旨不合，一直未能采用科举制。直到仁宗皇庆二年（1313年）才确立科举之法，分乡试、会试、殿试三级，对现任官员参加科举不加限制。科举的操作办法，与宋代相似但较为粗略。考试内容以经义为本，词章次之。经义以四书五经命题，用朱子集注。元代科举最大的特点是奉行民族歧视政策，蒙古人和色目人为一套试题，汉人和南人为一套试题。从乡试开始，按地域分配录取名额。乡试共录取三百人，其中蒙古、色目、汉人、南人各七十五人。会试录取一百人，四色人等各二十五人。殿试有所淘汰，录取名额不定，在三四十人到七八十人之间。及第者除状元外，一般授七品至八品官职。

    元代的官吏来源，以宿卫亲兵和吏员为主，科举出身者在官僚队伍中所占比重极小，升迁上不具优势，而且还被蒙古人看不起，在仕途中没有重要作用。相反，吏员在元代不但比例大，而且为统治者所看重。史称：“由进士入官者，仅百之一，由吏致位显要者，常十之九。”（《新元史·韩镛传》）对吏员入仕，元代有考试、递补、岁贡等多种制度。

    从秦汉开始，在官吏队伍的构成上就有“儒”与“吏”的区分。到宋元时期，这种区分发展到了严重对立程度。大致上，儒士经过多年读经陶冶，以信念见长，却不善理事；吏员经过长期实际操作，以干练见长，但操守较差。从汉到唐，统治者儒吏兼用，长短互见。唐代刘晏就曾说过：“士陷赃贿，财沦弃于时，名重于利，故士多清修；吏虽廉洁，终无显荣，利重于名，故吏多贪污。”（《文献通考·选举八》）宋代科举制度的发展，使儒士占据了官僚队伍的绝对优势，官员精忠报国屡见不鲜，然而政府无能与此不无关系；元代轻视科举，排斥儒士，吏员和宿卫亲兵成为官僚队伍的主要采源，雷厉风行见效一时，然而官场腐化也与此高度相关。后人有“宋亡于儒，元亡于吏”之说，尽管有失偏颇但有一定道理。

    辽金元法制建设的成就不如唐宋，带有一定的原始性。“金初，法制简易，无轻重贵贱之别，刑赎并行，此可以施诸新国，非经世久远之规也。”（《金史·刑法志》）金熙宗以后，陆续颁布了一些律令，但较为零散。直到金国晚期的章宗泰和年间，才制定了较为系统的《泰和律义》，其内容大略不超出唐律。元初本无法律，断理狱讼沿用金律。忽必烈即位以后，逐渐开始法制建设，陆续制定了《至元新格》等条文。到英宗至治三年，修成《元典章》与《大元通制》两部法典汇编。《元典章》在体例上仿照《唐六典》，共十门六十卷三百七十三目，收集了从元世祖到英宗的诏令、判例及典章制度。《大元通制》汇辑了元世祖以来的“法制事例”，分为诏制、条格和断例三种二千五百三十九条。元代法律为一事立一法，缺乏系统性；而且均为现行规定，强调“古今异宜，不必相沿”，不取唐宋旧典。具体案件的决断，则以具有蒙古民族色彩的断例为主。在刑罚种类上，元代大量恢复了肉刑。

七  皇权专制的再度强化与体制弊端（明清）

    明（1368—1644年）清（1644—1911年）两朝，皇权专制得到了进一步加强与再度发展。

    在重大政治决策上，明清都强调“乾纲独断”，即皇帝的个人独裁。明太祖朱元璋为了防止权臣专政，废除丞相制度，由皇帝直接统领六部，处理政务，大大强化了皇帝的作用。然而，明代政治中的制度性弊端，正是强化皇权带来的负效应。永乐以后，明代的皇帝多不争气，有的贪玩，拿国家大事当儿戏，如明武宗和明熹宗；有的同大臣意见不合闹别扭，如嘉靖帝和万历帝。结果不是把权力交给阁臣，就是把朝政交给宦官，导致了政治的昏暗。清代皇帝着力扭转明制之弊，视朝听政不辍，解决了宦官专政问题，但专制独裁的根本弊端依旧存在。

    明代的太子制度，已经出现了危机。明太祖的太子早逝，朱元璋立了“皇太孙”，结果引发了“靖难之役”。万历帝想立自己宠爱的郑贵妃之子，违背了“立嫡立长”的规则，大臣们力争不可，导致了长达十四年的“争国本”，反过来又深深扩大了皇帝与大臣之间的裂痕。清朝康熙帝深受汉文化的影响，实行太子制，却因为太子的不胜任深受困扰，并引起了后来残酷的宫廷斗争。到雍正帝时，总结历史教训，创立了“密建皇储”制度，即由皇帝在所有皇子中秘密选择继承人，写成两份密旨，一份置于乾清官“正大光明”匾后，一份随身携带。皇帝死后根据密旨继位。这一变化，对于保证继任皇帝的品行能力具有一定作用。清代皇帝多数比较明智，同密建皇储制度有相当关系。

    明代由于制度原因引起的皇帝与大臣冲突，以“大礼议”最为典型。明武宗暴死无嗣，大臣迎立已故兴献王之子朱厚熄，即嘉靖帝，导致了能不能立兴献王为“皇考”的“大礼’之争。以首辅杨廷和为代表的一大批大臣，主张按礼制以武宗为“皇考”；以观政进士张璁为代表的揣摩迎合嘉靖帝的官员，则提出立兴献王为“皇考”。皇帝不接受内阁的主张，内阁也不接受嘉靖帝的旨意。皇帝与内阁的严重不和，使明朝政治受到了极大影响。内阁以集体辞职要挟，皇帝以廷杖笞责威逼，结果引发了嘉靖帝四十年不上朝，斋醮炼丹，求道求仙，政务荒废。万历时的“争国本”，与嘉靖时的“大礼议”具有类似作用。这表明，皇权的高度强化已经使皇帝本身发生了异化，缺乏制约的皇帝一旦把个人感情凌驾于国家利益之上，则会造成无法协调的政治冲突，旧有的体制对此不能化解。

    皇帝统领政务，主要通过视朝和批阅奏章进行。为了协助皇帝，明代形成了内阁制度，为皇帝提供批答奏章的草稿，称票拟。然而，从宜宗起，宦官机构司礼监开始制约内阁票拟。英宗起重用宦官王振，导致“土木之变”，后来又依靠宦官夺门复辟，从此开始了明朝的宦官专政。皇帝不再视朝，宦官就成为皇帝处理政务的重要助手，替皇帝批答奏章，传递命令。而为了保证皇权，皇帝又要加强对百官的监督，于是，宦官统领的东厂、西厂、锦衣卫等特务组织，就成了皇帝监控官员的得力打手。由此，使明代的宦官专政达到了极点。清代通过皇帝亲自处理政务，直接与大臣沟通，较为彻底地解决了宦官专政问题，厂卫特务组织也因为弊端太多而在清代被废除。为了保证皇帝掌握情报，清代从康熙起建立了“密折奏事”制度，即给皇帝信得过的大臣官员赐予密折奏事权，所奏的密折直达皇帝，任何其他人不得观看，皇帝的批答也直送本人。密折的格式随意，内容无所不包，凡有关政治经济、民间舆论、流言蜚语、官场秘密等大事琐闻，均通过这一渠道上达皇帝，成为皇帝了解下情、控制官吏的重要手段。

    明初朱元璋借胡惟庸案废除了中书省，以防止大权旁落，还以“皇明祖训”的形式，规定后代子孙一概不许设立丞相，如有提议设丞相的就以奸臣论处。然而，皇帝日理万机，终须有人辅佐，于是，明成祖时正式创立了内阁制度。所谓内阁，就是以一些翰林院官员入直文渊阁，参与政务，协助皇帝。内阁的主要职责，是为皇帝充当顾问，票拟批答。后来内阁逐渐升级扩大，阁臣中有一人总负责，称为首辅。到嘉靖、万历时，内阁地位越来越高，成为不是宰相的宰相，嘉靖帝自己也说，内阁首辅，“虽无相名，实有相权”。如嘉靖时的严嵩，万历时的张居正，都以首辅身份权倾一时。尽管如此，内阁的性质始终只是皇帝的秘书顾问，在权力上同以前的宰相不能相提并论。

    清代沿用了明代的内阁制度，但其作用下降为掌管文字的秘书班子，军政大事并不由内阁商议。内阁大学士以殿阁为名，习称中堂，名义上是宰相；他的助手为协办大学士，习称协揆，名义上是副相，然而并无宰相副相之权。真正的政务中枢，清初是议政王大臣会议，雍正以后为军机处。内阁只是一个承办各种文书的机构，负责草拟章奏批答和起草诏旨。军机处设立后，内阁连重要文书都不再经办，只是处理一些常规例行的公开文件。

    清人关前夕设立议政王大臣会议，称为“国议”，作为皇帝的辅佐机关，重大政务都由它决定。康熙时，重用南书房的侍从，以抵消议政王大臣会议的作用。乾隆时，议政王大臣会议被正式裁撤。雍正时为了适应西北用兵的需要，在养心殿外设立军机处，取代了南书房职责，统管军政大事。由皇帝任命军机大臣，下有军机章京协助。军机处不用书吏，草拟文稿都由军机大臣亲自进行，间或由军机章京代拟。一般文件，仍由内阁处理发放，称为“明发”；重要文件，则由军机处密封驿送，称为“廷寄”。军机大臣每日入直，与皇帝天天见面，皇帝巡幸则军机大臣随从。事关军政要务，军机大臣可向皇帝提出建议，但事事均由皇帝定夺。大学士虽然有宰相之名，但不入军机，不能算“真宰相”。至此，专制皇帝的辅政机构最终定型。

    明清均由皇帝直辖六部。六部的设置，基本上沿用唐宋旧制而略有变化。六部以吏部为首，吏、礼、兵三部，按职能各设四司，户、刑、工三部，则按省设司。清代为了统管少数民族和边疆事务，还设有理藩院；与六部并列。六部的长官为尚书，副手为侍郎，习称堂官。  

    六部之外的重要机构，有翰詹科道和通政司、大理寺。：翰为翰林院，主要职责是编辑校勘图书史籍。但在明清时期翰林院有一特殊职能，就是高级人才的储备训练。部院长官一直到内阁军机，大都出自翰林院。从明代起，高级官吏的选拔上就有“非进士不入翰林，非翰林不入内阁”之说。詹为詹事府，本来是辅导太子的机构，与翰林院通职。到了清代废除太子制，但詹事府依旧保留，职能与翰林院混同。科为六科给事中，道为十三道监察御史（清为十五道，光绪时改为二十道）。通政司是明代开始才有的特殊设置，专管向皇帝呈转所有奏章，后来又负责撰写贴黄引黄。贴黄是奏章韵摘要，引黄是在外封书写的条目要点。由于明代通政司掌握了通向皇帝的所有信息通道，有喉舌之称，权力过大，清代则削减了通政司的权力，各种奏章直送内阁，密折连内阁都不经过，通政司的职责只是核对公文程式和呈转。大理寺是司法审判机构。明清的三法司分工为：刑部初审，大理寺复审，都察院监督。大理寺专管复审刑部和行省审决的案件。明清时期所说的九卿，就是六部长官加上都御史、通政使和大理寺卿九人。

    明清在地方建制上沿用了元代的行省制，明代分全国为十三行省和南北两直隶，清代分全国为十八省（包括直隶）。另外，清代的东北、内蒙古、外蒙古、回部、西藏五个地区不设省，作为特别行政区由中央直接管辖。清末，陆续又增设了新疆省、台湾省和东北的奉天、吉林、黑龙江省。

    明代在各省设置三司：以都指挥使司掌管军事，简称都阃或都司；以承宣布政使司掌管民政，简称布司或藩司；以提刑按察使司掌管刑狱和监察，简称按司或臬司。三司互不统辖，分别对中央负责。为了统辖事权，克服三司互相抵牾之弊，明代中后期开始向各省派遣巡抚，统管一方事务。随着巡抚的固定化，藩臬二司逐渐成为巡抚的下属机构。另外，明代还在部分地区派遣过总督，以协调各省和各镇的军事行动。

    清代在全国固定设置八大总督（直隶、两江、闽浙、湖广、陕甘、两广、四川、云贵），统管一省或数省军政民政，习称制台或制军，也叫部堂。另外，还有河道总督和漕运总督，专管治河和漕运。按省设置巡抚，作为一省最高行政长官，习称抚台或中丞，也叫部院。总督和巡抚衙门不设佐贰属官，没有下属部门。每省设布按二司，为一省的正式官府，属督抚管辖。明清的督抚藩臬虽为大员，特别是清代督抚，号称封疆大吏，但是却要受中央的严密控制，不可能形成地方势力。直到晚清，在镇压太平天国时湘淮军兴起，督抚权力才日渐增长，中央和地方的关系格局有所变化。

    明清的官吏选拔制度中，最重要的是科举。科举三年一次，分为乡试、会试、殿试三级。乡试和会试各为三场，第一场为四书义三道，五经义四道；第二场为论一道，判五道，诏、诰、表选一道；第三场为时务策五道。殿试只有一场，考时务策一道。清代乾隆以后，改为第一场为四书义三道，五言八韵诗一道；第二场为五经义各一道；第三场依旧为时务策五道。

    明清科举与宋元相比，最大的不同是八股取士。八股又叫制义，以宋儒注解的四书五经命题，如《四书》用朱子集注，《易》用程传，《书》用蔡氏传，《诗》用朱子集注，《春秋》用左氏、公羊、谷梁三传及胡安国传等等。作文要仿古人语气，替圣贤立言，采用特定的格式，分为破题、承题、起讲、提比、中比、后比各个部分。时人号称有“作文十法”，即命意、立句、行机、遣调、分比变化、虚实相生、反正开合、顿挫层折、琢句、练字十种作文要求和技巧。^［5］八股取士并不是简单的死记硬背，既要考知识，更要考智力和悟性。

    乡会试的主考、同考由皇帝钦定派遣。乡试提调由布政使担任，监试由按察使担任，清代则由巡抚监临。会试提调由礼部司官担任，监试由科道官担任。主考和同考称内帘官，提调、监试称外帘官。考试有严密的程序，考官人院，提调官和监试官立即封锁内外门户，不得擅自出入。甚至运送物料，都要由提调、监试会同开门点检送入，再行封锁。乡试人院时，要逐人搜检。嘉靖以后，会试也要搜检。考生所带考具均有规矩，如帽用单毡，鞋用薄底，砚台不得过厚，笔管不得镂空，食物必须切开，木炭不过二寸等等，以防夹带。开考后有巡绰官负责巡逻监督。考生交卷时由受卷所登记收缴，转送弥封所编号密封，再送誊录所朱笔誊抄，对读所对读朱墨二卷核对无误，将朱卷交同考官分房阅卷。同考再向主考荐卷，均要写出评语。名次确定后在公堂上调入考生原作墨卷对照字号，确定名单发榜。殿试则较为简单，只有一场，收卷后同样弥封编号，交读卷官评定高下，报皇帝钦定名次，送内阁填写黄榜公布。

    明代起，乡试逐渐有了名额限制，大省一百余，小省数十名，清代略有增加。乡试考取者为举人，第一名俗称解元。会试名额每届三百名左右，部分年份有所增加。除正榜外，清代乡会试增加了副榜。从明代开始，会试分南北卷，按南北分配名额，以保证地域上的平衡。会试第一名俗称会元。殿试不淘汰，取中者为进士，分三甲。一甲三人，俗称状元、榜眼和探花，赐进士及第；二甲若干人，赐进士出身；其余为三甲，赐同进士出身。

    明清考中举人即可任官。考中进士后，经过挑选庶吉士，其余进士直接任官。   

    明清的庶吉士制度在培育人才中有着特殊作用。选拔庶吉士称为馆选，具体办法就是在新科进士中选拔优秀者，进入翰林院，继续学习三年，然后考试决定去向，称为散馆。优秀者直接授翰林院编检官，其次出任科道，再次出任部曹，再次出任州县。其后的转迁升任，都优于他途。

    明清的科举制度，就其制度的严密性、规范性来说，堪称完备。八股取士，实际上是古代科举向标准化规范化方向发展的必然结果，在技术手段上，达到了古代所能达到的最高成就。然而，随着封建政治的僵化，八股取士也同思想禁锢结合为一体，特别是“所习非所用，所用非所习”的积弊，在八股制义的束缚下达到了极致。在晚清大变革的格局中，最终成为妨碍中国政治转型的重要一环，被历史所淘汰。然而，其中的某些合理因素，还值得今天借鉴。

    明代官吏铨选，文归吏部，武归兵部。文官初授官职，都要参加吏部的大选。明清的官职，有繁简冲要的区别。进士出身，一般在京为清要，在外为繁剧。举人出身，则一般为边远简职。监生听选，则要仿唐制考身言书判四事。为了防止铨选中的行贿请托，明代万历以后一直到清代铨选实行掣签法。即把对应的职务和具备任职资格的人员分别制签，以抽签方式决定具体职务的担任人员。明清铨选极重出身，正途和杂途有天壤之别，在一定程度上保证了官员的基本素质。

    明清在官吏管理上还建立了一套较为严密的考核制度。明代分考满考察两法。考满主要按年资进行，任职期满按考核等次决定升降和调繁调简。考察主要是纠察不合格官员及举荐优异官员。考察又分为京察和大计。京察在中央官员中进行，六年一次；大计随地方官员朝觐进行，三年一次。京察大计特别卓异的，不次提升；不合格的，按八法处理。所谓八法，是指贪、酷、浮躁、不及、老、病、罢（pi）软、不谨八种情况，分别予以革职、冠带闲住、致仕、改调等处置。清代考察则发展为“四格八法”之制。四格是才、守、政、年四项标准，才分长平短，守分廉平贪，政分勤平怠，年分青中老，综合四格决定官员的加级、升职、留任、降调。八法与明代相同，只是处置办法略有变化。

    在法律制度上，明清是一个体系。洪武三十年，明太祖主持制定了《大明律》三十卷四百六十条，首列名例，次按六部分类。明孝宗弘治十五年，又制定了《大明会典》，作为行政规范性质的法典。正德、嘉靖、万历时对《会典》进行了多次校刊增订。流传至今的《大明会典》就是万历续纂本。清朝顺治四年，在《大明律》的基础上制定了《大清律集解附例》，体例内容基本同《大明律》相仿。康熙、雍正、乾隆时对《大清律例》不断修订，到乾隆五年定稿。今天看到的《大清律例》就是乾隆本。康熙开始，仿照明会典编纂《清会典》，其后屡次增订，形成了《雍正会典》、《乾隆会典》、《嘉庆会典事例》、《光绪会典》五部会典。值得一提的是，清代还制定过《回律》、《番律》、《蒙古律》、《西宁番子治罪条例》和《苗例》等针对少数民族的单行法律法规，以适应不同民族地区的司法需要。

    随着封建法制的发展，到了明清，“例”越来越重要。由于明太祖强调“祖制”不得更改一字，在法律实施中为了弥补《大明律》的不足，从明孝宗时开始用“条例”和“事例”辅助法律。后来，由“以例辅律”发展为“以例破律”。清代继承了明代编订条例的做法，在编制《大清律》时就附有条例，康雍乾嘉道咸每个皇帝都增订条例，到同治时仅例就增至1892条。由此，导致清代司法中“例”占具优先地位，有例从例，无例才从律。而各种条例越来越繁复，这就给司法留下了极大自由裁量空间。在刑罚种类上，明清在杖、徒、流、绞、斩的基础上，增加了充军（流刑附加刑）、发遣（配边远驻防军人为奴）、枷号、凌迟等罚则。明清两代在司法的宽严程度上大不相同，大体上，在对官吏的法治监督上明代失之严峻，清代失之宽容。

    明太祖惩元之弊，以重典酷法治国。在《大明律》之外，还专门制定了《大诰》^［6］作为司法依据，使“诏狱”制度化。在司法方面，古代向来都有诏狱，即由皇帝诏令在法律之外处理案件，判决不是根据律条而是根据皇帝的意旨。明初朱元璋处理的胡惟庸、蓝玉、郭桓、空印四大案，是诏狱的典型案例。胡案和蓝案是屠戮功臣，株连四五万人，将元老宿将一网打尽。郭桓案是借口户部侍郎郭桓贪污收拾京官，六部长官多数被杀。空印案是怀疑地方到户部核对钱粮的空印文书有弊，将府州县主印官员以及部下杀头流放。另外，明朝还创立了廷杖之法，对不听话的官员当廷杖责，打得皮飞肉溅甚至死于非命，相当多的正直之士遭受过这种屈辱。这种做法，打掉了多数官员的廉耻和自尊。法网稍一松弛，吏治立刻败坏到不可收拾的地步。清代法学家沈家本对此评价道：“仁义者养民之膏粱也，刑罚者惩恶之药石也。舍仁义而专用刑罚，是以药石养人，岂得为善治乎?”（《寄簃文存》卷六）

    清代司法，强调“以德化民，以刑弼教”，一般较为宽松。即使人称暴戾的雍正帝，其残暴冷酷，主要表现在与“夺嫡”有关的宫廷斗争上，而在治理国家上则循法守规。但是，出于满汉隔阂，清朝整饬吏治从宽，整饬思想则从严，对官员司法以宽大为主，对文人司法则以严酷出名，大兴文字狱，在思想文化的专制上走向了极端。

    在法制监督上，明清改御史台为都察院，并将六科在名义上改归都察院管辖，从体制上完成了台谏合一，使其成为法制监督最重要的机构。都察院的最高长官为都御史，执掌纠察司法，大狱重刑则会同刑部、大理寺共同鞫讯，称为三司会审。三司会审不能决断者，则交由九卿会审。吏部考察官吏，由都察院监督。都察院下辖科道，但十三道监察御史和六科给事中相对具有较大独立性、独立办事。监察御史按省分道，分别负责弹劾官吏，巡视京城，刷卷（审核文档），监督科举，巡查仓库，纠察礼仪，上书进谏，巡按地方。给事中按六部对口设置，分别负责审查对口各部的奏章文书，监督部政，驳正违失，进谏议政。六科未签署的公文，六部不得执行，六部有事，堂官要赴科画本（签署）。清代都察院与明代作用类似，所不同处是根据省份的变化改十三道为十五道。

    秦汉以来的法制，以皇权为法律的基本渊源，刑法、民法、行政法诸法合一，司法行政不分，形成了中华法系的基本特点。明清的法制体系，把中华法系推到了尽头，却缺乏向近代法制体系转化的内在机制。到了晚清，在西方列强入侵的冲击下，逼迫统治者对法律条文做了一些修改。但是，最终也未能走上立法民主化、司法独立化的近代化道路。

    中国古代的政治、法律、选官制度，经过长期的历史积淀，形成了极为丰厚的内容，并且在历史演变中具备了高度的自洽性，能够不断自我修复完善并自我发展。在一定程度上，完善的制度体系，可以对包括皇帝在内的人的因素形成一定的制约。从技术和操作性上看，古代的这一制度体系，比较有效地维持了统治秩序的稳定，有利于在统治集团中吸纳社会精英，形成较高素质的官僚队伍，其中有些方法和措施，如政府机构的权力配置与相互制约、科举选官的操作方式等，已经达到了非常精致的程度，不乏可供现代参考借鉴的成分。

    不过，中国古代的这一制度体系，在整体上是同皇权专制的“家天下”体制相适应的。专制体制的人治本质与制度规范的法治要求，存在着深刻的内在肿突。因此，中国古代的法制，与现代法制有着本质差异。现代从西方引进的法制概念，本身就是一种理念；而中国古代所说的法制，更多侧重于工具性。严复在翻译孟德斯鸠《法意》（《论法的精神》）一书时，注意到了这一区别，说：“西文‘法’字，于中文有理、礼、法、制四者之异译，学者审之。” （《法意》卷一案语）因此，现代所谓法制，实际是指整个制度体系，而中国古代所谓法制，一般是指“禁令”和制裁体系。正因为如此，中国古代的法制，可以与专制体制紧密结合，专制君主只是把法制作为自己治民治吏的一种手段，自己则凌驾于法制之上。严复站在近代法制概念的基础上说过：“专制云者，无法之君主也。”法制要求“上下所为，皆有所束”，而从秦到清的所谓法治不过是刑治而已。“若夫督责书所谓法者，直刑而已，所以驱迫束缚其臣民，而国君则超乎法之上，可以意用法易法，而不为法所拘。夫如是，虽有法，亦适成专制而已。”（《法意》卷二案语）正因为如此，同一个制度体系，在不同的君主手里，可以形成相反的社会效果。汉承秦制，唐承隋制，宋承唐制，清承明制，制度体系并无大的变化，但由于操纵制度的人员不同，理念不同，一治一乱，几成天壤之别。即使在同一王朝，王朝前后也会出现截然相反的制度效果。

对于这种制度体系的本质和弊端，明清之际的思想家黄宗羲指出：“后世（指三代以后）之法，藏天下于筐箧者也。利不欲其遗于下，福必欲其敛于上。用一人焉则疑其自私，而又用一人以制其私；行一事焉则虑其可欺，而又设一事以防其欺。天下之人共知其筐箧之所在，吾亦鳃鳃然日惟筐箧之是虞，故其法不得不密，法愈密而天下之乱即生于法之中，所谓非法之法也。”（《明夷待访录·原法》）中国古代的这种置天下于一家之“筐箧”的专制性质，使其制度建设更多地侧重于保证君主的绝对权力，保证政治统治的有效性，防范所谓“奸邪逆党”，而对社会管理重视不够。对此，严复也曾指出：“盖惟专制国家，其立法也，塞奸之事九，而善国利民之事一，此可即吾国一切之法度，而征此言之不诬。”（《法意》卷一一案语）就拿科举制和现代公务员考试录用制来说，尽管在具体操作技术上有许多相似之处，但是，二者存在着本质的区别。科举所要选拔的，是忠于君主和专制体制的臣仆；而公务员考试所要选拔的，是忠于国民的公仆。不注意这种区别，就可能会导致评价上的偏颇。通过学习历史，能使我们更深刻地认识到，历史的积淀给我们今天规定了发展方向的路径选择限制。要实现现代化，可以借鉴古代制度体系中经过时间检验并被证明是行之有效的技术手段和操作措施，但需要本质上的制度转换。