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2008年14号 浙江省应加快立法 规范非税收入管理的建议
发布日期：2008年01月25日 点击数：174
领衔提案人:  省民盟
在我国现阶段的预算管理体制下，政府性资金按照管理方式分为预算内资金和预算外资金，按取得资金的形式分为税收收入和非税收入，非税收入是指除税收以外的政府收入，其构成包括三部分：财政预算内的非税收入、预算外非税收入和制度外收入，制度外收入这部分资金分散在地方各个部门，完全游离于财政管理之外。目前非税收入的主体还是预算外资金。近年来，政府非税收入增长较快，据统计，2006年全省政府非税收入达1081亿元，相当于全省财政总收入的 42 %，相当于全省地方财政收入的83.27%，其中省本级政府非税收入达188亿元。随着我省经济和社会事业的发展，这部分收入还将大幅度增长。针对浙江省现阶段改革和发展要求，制定一部政府非税收入管理的地方性法规，以规范政府非税收入的征管行为，推进公共财政体制建设，规范政府活动的范围和方向，显得十分必要和紧迫。
浙江省人大常委会于2000年12月28日审议通过的《浙江省预算外资金管理条例》，是目前浙江预算外资金管理依据的法律。条例颁布实施7年来，为我省加强预算外资金管理提供了法律依据，发挥了重要作用。但随着社会主义公共财政体制的逐步建立与完善，原有预算外资金的管理模式和方法已不能适应财政改革和发展的需要，取而代之的政府非税收入新理念逐渐形成。为适应财政改革和发展需要，规范我省政府非税收入管理，我们建议在《浙江省预算外资金管理条例》的基础上，制定《浙江省政府非税收入管理条例》，并将该项目尽快列入省人大立法计划项目。
一、加快立法，规范非税收入管理的必要性
（一）规范政府非税收入管理是规范政府活动范围和方向的需要。当前，由于政府非税收入管理法制建设不健全、管理办法不规范，一些部门和单位将政府非税收入视为“自留地”，有的千方百计设立收费项目，想方设法提高收费标准，谋取部门小团体或个人利益；有的把收取的政府非税收入据为已有，不纳入政府财政的监管范围，使其中一部分资金脱离公共财政的使用方向。规范政府非税收入管理，实现对政府非税收入实行统一征管、统筹使用，做大财政“蛋糕”，有利于集中财力解决民生问题和促进社会和谐发展
（二）规范政府非税收入管理是公共财政体制改革的重要环节。当前财政改革的核心是要建立和完善部门预算制度和国库集中支付制度。政府非税收入既是财政收入的重要来源，也是部门预算的重要组成部分。对政府非税收入不实行统一征收管理，统一编制综合预算，实行部门预算、政府采购和国库集中支付改革就难以真正到位，公共财政体制的建立也就无从谈起。因此，只有切实规范政府非税收入管理，才能为财政改革提供必要的条件。
（三）规范政府非税收入管理有利于促进党风廉政建设。长期以来，由于政府非税收入管理不到位，一些地方“三乱”现象比较突出，一些部门收费养人、乱收滥支的问题比较突出，损害了政府的形象。因此，必须通过加强法制建设，规范政府非税收入管理，实行收缴分离、收支脱钩、综合财政预算和部门预算等措施，将政府非税收入管理置于法律规范、人大监督、政府控制和社会关注之下，变“暗箱操作”为公开管理、规范管理，以促进党风廉政建设。
（四）规范政府非税收入管理有利于推进“法治浙江”建设。《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》（财综 〔2004〕53号）要求：“条件成熟的地区，要在国家有关政府非税收入管理政策的指导下，积极研究制定和完善地方性政府非税收入管理法规制度，加快政府非税收入管理的法制化进程。”据我们了解，财政部已将政府非税收入管理条例列为下一届政府的立法项目，全国目前已有湖南、海南、安徽、辽宁等省出台了政府非税收入管理方面专门的地方性法规和政府规章。如果一项如此重要且金额巨大、涉及面广的非税收入管理缺乏法律法规依据，必然导致管理上的混乱，加大监督上的执行难度。因此，尽早立法出台《浙江省政府非税收入管理条例》，对于推进“法治浙江”建设、实现非税收入管理的法制化、规范化具有十分重要的意义。
二、对非税收入管理立法规范的几点建议：
（一）将政府非税收入分步纳入预算管理
非税收入是政府参与国民收入初次分配和再分配的一种形式，属于财政资金范畴，不是部门和单位自有资金，必须纳入财政管理。各级政府应当将本级政府非税收入纳入部门预算，统筹安排，有法定专门用途的应当专款专用。政府非税收入分成比例应当根据所有权、事权以及相应的管理成本等因素确定。
建议在清理和规范行政事业性收费等政府非税收入的基础上，逐步实行全口径预算管理，维护政府预算的完整性。
（二）依法设定政府非税收入项目、确定征收范围和标准。
应明确政府非税收入包括：行政事业性收费收入、政府性基金收入、罚没收入、彩票公益金和发行费收入、国有资源（资产）有偿使用收入、国有资本经营收入、其他收入。任何机关、单位不得违反规定擅自设立政府非税收入项目、改变政府非税收入的征收范围和征收标准。
（三）明确政府非税收入管理原则
明确政府非税收入的主管机关是各级人民政府财政部门。法定征收单位负责政府非税收入项目的征收。未经财政部门批准，任何部门和单位不得擅自下放或违法委托征收政府非税收入。
政府非税收入纳入综合财政预算，实行“收支两条线”管理。政府非税收入应当按照资金性质，分别纳入一般预算、基金预算和财政专户管理。收入按规定的预算级次缴入国库或者财政专户，相应支出由同级财政部门按部门预算的规定予以安排。同时要规范部门行为，切实提高资金管理和使用的科学性。
（四）明确政府非税收入征收管理办法
建议政府非税收入实行收缴分离的征收方式，由征收单位开票、银行代收。除法律、法规规定的除外，执收单位及其工作人员不得当场收取现款。缴款义务人应当按照规定的时间、数额，将有关款项缴入财政部门在公开选定的代收银行设立的政府非税收入汇缴结算账户。执收单位一律不得开设政府非税收入过渡性账户。
征收非税收入，应开具统一的非税收入发票，严格非税收入票据的发放、使用、缴销等制度，加快票据管理的规范化进程，强化“收缴分离、票款同步、以票管收”措施，实现以票控收。
（五）规范和加强对非税收入的监督检查。
财政部门应当加强对政府非税收入征收或者收取、汇缴、划解等的日常监督工作，建立、健全政府非税收入的稽查、年检制度。审计部门应将包括非税收入在内的全部性政府资金作为政府审计的对象和范围，加强对非税收入的审计力度。物价、纪检、监察等部门，应当按照各自职责范围，加强政府非税收入的监督检查。同时要积极发挥社会监督作用。加强非税收入管理的透明度，各级财政部门应编制本级行政事业性收费和政府性基金项目目录，向社会公布，接受社会监督。逐步建立将非税收入向人大报告制度。同时要规范对非税收入违法违规行为的查处办法，加大查处力度。