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对集体合同单独立法若干问题的认识
[摘要]
随着我国经济体制改革和市场经济体制的建立，劳动关系发生深刻变革，作为调整劳动关系的重要法律制度——集体协商和集体合同制度得以在我国建立并得到迅速发展，有关集体合同的立法也逐渐深入。但与集体合同推行的实践相比，集体合同的立法却相对滞后，现行法律中存在的问题也暴露出来，阻碍了这一制度的发展。因此，制定单独统一的《集体合同法》势在必行。本文着重阐述了集体合同单独立法的必要性和迫切性，探讨了集体合同单独立法的可行性，并就今后集体合同立法需要进一步完善的问题提出了相应的建议，同时，也就集体合同单独立法后工会面临的挑战，提出了相应的对策。
[关键词] 劳动关系调整   集体合同   平等协商  立法  工会
一、集体合同单独立法的必要性和迫切性
（一）我国市场经济体制下的劳动关系调整迫切需要集体合同制度
自改革开放以来，我国劳动关系发生了巨大而深刻的变化。随着近年来经济结构的调整和市场经济的进一步深化，劳动关系呈现出复杂多变、躁动不安且矛盾加剧的特点，主要体现在以下方面：
1.劳动关系市场化的格局已基本形成并逐步占主导地位 .这一方面表现在我国非公经济迅速成长壮大，在数量上和吸纳就业人数上均大大超过国有企业，而在这些部门中劳动关系完全摆脱了计划经济的印记，均按照市场化模式建立；另一方面国有企业的改制使其产权制度特别是国有企业职工身份发生了根本性的变化，企业经营者与职工的利益取向和差别日益明显。这些均表明市场化的劳动关系已经建立并将继续深化，已逐步完成从计划经济向市场经济的过渡和转型。
2.用人单位与劳动者的地位严重失衡，劳动者合法权益受到用人单位的威胁和侵害。在市场化的劳动关系中，用人单位本身就具有占有资本、岗位资源和管理优势，在我国目前和相当长的一段时期内劳动力严重大于求的形势下，这种优势地位更加突出，与劳动者的弱势地位形成鲜明的对比。而双方利益追求的对立和不一致导致用人单位为实现其利益的最大化往往运用其优势地位压制和侵犯劳动者的正当要求和合法权益，劳动者为了生存大多选择忍气吞声，致使形成恶性循环，导致劳动者的地位更加脆弱。这一点突出表现在近年来失业率不断上升，拖欠工资现象严重以及工伤事故频发等诸多方面。
3.国有企业改制特别是近年改制的力度加大及不规范加剧了劳动关系的不稳定。国有企业的改制是我国国有经济战略性改组的重要举措。但是国有企业改制中的身份置换直接使劳动者面临失业、社会保障无着和生活水平骤降等风险。这些风险伴随着改制不规范而成为现实。突出问题是：改制分流方案不经职代会讨论；在解除与职工的劳动关系时未依法给予职工应有的补偿；欠缴社会保险金，职工社保关系难以接续等。由此引发的矛盾由于很难通过法律途径解决，因此往往演变为群体性的上访、静坐或酿成堵铁路公路甚至自杀或他杀等恶性事件。
4.收入差距拉大，广大劳工阶层不能共享社会经济发展的成果。改革开放以来，我国GDP和人均生活水平逐年大幅度增长，2001年为8%，2003年达到7.8%.而与经济高速增长形成强烈对比的是，一些劳动者的收入不仅没有随着经济增长而提高，相反却有所下降，这一现象较多出现在一些私营企业集中的地方和经济较发达的地方。如深圳民工的平均收入从20世纪90年代至今不仅没有随着资本积累和经济的发展得到提高，反而不断下降。 而形成此种收入格局的重要因素是劳资双方追求自己利益的能力高度失衡。
5.劳动争议不断持续上升，大量信访案件集中在职工与企业的劳动关系矛盾，劳动关系不安加剧 .自1994年我国开始建立市场经济体制，劳动关系发生根本变化后，劳动争议呈大幅度持续攀升的态势，且群体性劳动争议增幅较快。据统计，1995年全国劳动争议仲裁委员会共受理劳动争议案件3.3万件，涉及劳动者人数，而2003年全国劳动争议受理总数首次突破20万件，为22.6万件，比2002年增长了22.8%，增速为1999年以来的最高水平，涉及劳动者人数比2003年增长31.7%，增幅同样为1999年以来新高 .上述数字只是依照法律途径解决劳动争议的统计，由于经法律途径处理争议耗时过长，还有大量劳动争议劳动者选择信访或其他非正常手段解决，造成社会的极端不稳定。毫不夸张的说，劳动关系矛盾已构成对我国社会稳定的最大的威胁和最严重的隐患。
6.我国目前的劳动法治状况令人堪忧。这突出表现在以下方面：首先，立法缺失；我国虽然在1994年颁布了劳动法及一系列法规和规章，但一些调整劳动关系急需的重要法律如《劳动合同法》、《集体合同法》、《工资法》、《社会保险法》、《劳动争议处理法》等还没有出台，即使已有的法律所覆盖的劳动者范围也较窄，一些新兴行业和非正规就业者还未被纳入劳动法的保护范围，成为法律保护的盲区。其次，劳动执法和司法无力；目前劳动执法机构的人、财、物严重匮乏再加上没有有效的执法手段，使劳动执法难以发挥作用。我国目前还未建立强有力的劳动争议处理制度，劳动争议案件必先经过仲裁才可诉讼，审理时间过长，大量的劳动争议不能及时迅速地通过法律途径得以解决，迫使相当一部分劳动者不得不采取其他手段保护自己的合法权益，严重影响了社会稳定。最后，用人单位劳动法律意识非常淡薄，不守法现象十分普遍；用人单位不与劳动者签订劳动合同，任意加班加点且不支付劳动者加班费，拖欠工资，劳动条件恶劣，不给劳动者上社会保险等违法行为十分突出。
综上所述，我国劳动关系矛盾重重，劳动关系状况令人堪忧，而这些矛盾的本质在于劳动者与用人单位的力量和地位相差悬殊，仅依靠双方自主调整只能使情况进一步恶化，因此，急需多层次的法律调整机制即宏观、中观和微观机制予以规范和协调。其中宏观机制即法律制度，中观机制即集体合同制度，微观机制即劳动合同制度。而在多层次的法律调整机制中，由于法律只能规定最低标准，劳动合同更多体现用人单位单方意志，集体合同制度无疑成为协调劳动关系至关重要的法律制度。这也是成熟市场经济国家经过一百年实践得出的人类宝贵经验和财富。
（二）我国现有集体合同立法的缺陷和不足
虽然近年来我国集体合同立法有了较大的发展。但随着我国集体合同制度的推行，立法中存在的问题也逐渐暴露出来，这些问题包括：
1.法律规定分散，过于原则，缺乏操作性，且法律之间规定不相一致。
劳动法和工会法虽然都规定了集体合同制度，但只涉及到集体合同的主体、内容、
争议处理等基本内容。即使如此，劳动法和工会法的规定也不甚统一，突出体现在签订集体合同的自愿或强制这一问题上。劳动法第33条规定：“工会可以代表职工与企业签订集体合同”，这一选择性的规定成为实践中一些企业拒绝与工会签订集体合同的“法律依据”，不仅未起到促进集体合同制度发展的作用，反而造成一定的阻力。修改后的工会法显然意识到这一问题，取消了原有工会法中的“可以”，修改为“工会代表职工与企业签订集体合同”，这虽然较之前的规定有所进步，但其表达较为含混。这势必造成实践中的混乱。
2. 规章的立法层次低，缺乏法律的权威性。
关于集体合同的立法，目前我国主要有劳动和社会保障部2004年颁布的《集体合同规定》和2001年颁布的《工资集体协商试行办法》。这两项均属部委规章，在立法层次上处于较低层次，其效力低于法律、行政法规和地方性法规。集体合同作为调整劳动关系的重要法律制度，仅由规章予以规范，不仅缺乏法律的权威性，在实际推行中由于执法手段有限也难以得到贯彻执行。
3.集体合同的实施范围过窄，缺少对行业或产业以及地区集体合同的规定。构建集体协商和集体合同的全国、行业或产业及地区和企业的多层次结构，使之形成一个对劳动者立体交叉的保护网，既是市场经济国家的成功经验，更是符合我国现实情况，切实发挥集体合同功能的重要途径。但是我国关于集体合同的规定依然停留在企业一级，对于区域和行业、产业层面的集体合同没有规定，虽然近年也有一些地方对此进行尝试，但缺乏相应的法律依据。由于集体合同只能在企业一级展开，企业工会又与企业存在的难以割舍的依赖关系，集体合同的形式化也就难以避免，这不能不说是立法上的一个缺陷。
4.没有明确集体协商和签订集体合同的责任。集体合同制度是一项法律制度，而没有法律责任的规定法律制度则无法成立。我国法律和规章对集体协商谈判中的企业责任没有规定，《劳动法》第33条的规定更给企业逃避集体协商提供了一条法律依据。《集体合同规定》虽然规定了企业在收到集体协商要求无正当理由不得拒绝，但并未明确何种理由为正当或不正当，更未规定拒绝协商的法律责任。至于企业在协商过程中应承担的其他责任以及违约应承担的责任则更没有规定。这在相当程度上影响了这一制度的权威性。
（三）集体合同流于形式的现象颇为严重
集体合同制度虽然近几年在我国发展较快，取得了一定成绩，但毋庸质疑的是，集体合同流于形式的问题相当严重。具体表现在以下方面：主体错位；一些工会并未真正认识和摆正自己在集体合同中的法律地位，颠倒了主体和代表的关系，出现职工对集体合同毫不知情，工会自己确定协商代表和协商内容，自己与企业签订集体合同，签订后也不向全体职工公布的情况。 程序简化；一些工会和企业重签订轻协商的现象十分普遍，集体合同文本也多是统一印制的格式化文本，由企业经营者和工会负责人共同签字上报了事，协商程序往往成为一种形式。内容空洞，照抄法律。实践中集体合同照抄法律、法规的规定较为多见，即使写入一些内容也多是或作原则性的规定，或避重就轻地将一些并不是职工关心和企业实际问题写入合同中。据调查，在一些集体合同中，法律已经明确规定的实体条款的比例均超过了50%. 重签订轻履行；实践中，一些企业与工会只把这一制度作为一项上级布置的任务和指标来完成，往往签订了合同，上报了数字就大功告成，并未认真履行集体合同。
集体合同形式化问题已严重影响了集体合同制度作用的发挥。造成形式化的原因是多方面的，涉及政治、经济及工会体制等，但立法的滞后与疲软是其中不可忽视的重要因素之一。
二、集体合同单独立法的可行性
（一）我国集体合同实践为立法积累了宝贵经验
自1995年劳动法颁布实施以来，在全国总工会的推动下，集体合同制度在我国得以迅速展开。至2003年底，全国共签订集体合同67.29万份，覆盖企业121.4万个，覆盖职工1.035亿人。其中：企业单独签订53.74万份， 覆盖职工6706.67万人。其中，公有制企业18.67万个，职工4668.3万人；非公有制企业27.32万个，职工1293万人。签订区域性行业性集体合同共13.54万份，覆盖企业67.67万个，覆盖职工3641.6万人。其中，签订区域性集体合同9.52万份，覆盖企业54.27万个，覆盖职工2398.16万人；签订行业性集体合同4.02万份，覆盖企业13.4万个，覆盖职工1243.44万人。全国开展工资集体协商、签订工资专项集体协议的企业29.31万个，覆盖职工3579万人。全国建立各级三方协调机制5062个。 实践中的一些富有创造性的探索，不仅对集体合同立法提出了要求，更为集体合同进一步立法积累了经验。
（二）《集体合同规定》和地方立法为集体合同统一立法创造了条件
1.《集体合同规定》对集体合同立法的发展。主要表现在：（1）扩大了集体合同的内容。集体合同规定在劳动法列举的五项内容基础上，将集体合同协商和集体合同的内容进一步扩展，把女职工和未成年工保护、职业技能培训、劳动合同管理、奖惩和裁员这些与劳动者权益密切相关的事项纳入到集体协商和集体合同中；（2）规定了协商代表应履行的职责和对协商代表的保护措施。集体合同规定明确规定了协商代表应履行的参加协商、接受质询、提供情况、参加协商争议处理、监督履行、维护秩序、保守秘密等多项职责。同时对职工协商代表给予了特殊保护；（3）细化了集体协商程序和集体合同签订程序。集体合同规定根据近年来的实践，将集体协商的程序分为要约、回应、准备、协商、中止、再协商等，并对集体合同的签订、变更和解除作了具体规定，使集体协商程序趋于完善；（4）明确了集体合同审查的内容和程序。集体合同规定明确了集体合同报送后由劳动行政部门审查，并具体规定了报送的主体、报送的时间，审查的内容和审查的程序等，加强了政府对集体合同的规范管理。（5）具体规定了集体协商争议的处理程序。集体合同规定对争议的处理程序作了相应的细化，具体规定了协商争议的处理人员、处理程序，包括受理申请、调查情况、制定方案、协调处理、制作协调处理协议书，为集体合同争议处理制度的进一步完善奠定了基础。
2.地方立法对集体合同立法的探索。
为推行集体合同制度在各地的发展，各地纷纷制定了适应本地方情况的地方性立法，截止2003年，全国已有16个省（自治区、直辖市）颁布了地方性集体合同法规， 目前，又有2个省和2个市也出台了集体合同法规，为集体合同全国性立法积累了宝贵的经验。地方立法在集体合同制度的探索主要有以下方面：（1）集体合同制度的建立。大部分地方法规都将集体合同制度作为企业应当建立的法律制度，规定在企业中应当开展集体协商和签订集体合同。 这一规定是对《劳动法》第33条的一个突破，极大地促进了集体合同制度的推行；（2）职工协商代表的产生。针对未建立工会的企业职工协商代表产生有一定困难，有些地方规定由企业所在地的地方工会或者产业工会指导下由职工民主推举产生，并应当经企业职工代表或者全体职工过半数同意，保证了选举职工代表的可操作性和民主性；（3）规范了集体协商的程序。大多数地方性法规都对集体协商的程序作了较详细地规定，包括：协商要约的提出、对要约的回应及回应时间、协商主题的确定、协商的期限、协商中止等。这些规定较突出的是，内容明确具体，并具有实际操作性。（4）严格了职工代表大会或职工大会的讨论通过程序。一些地方规定职工代表大会或者职工大会讨论集体合同草案，应当有三分之二以上代表或者职工出席。有职工代表半数以上或者全体职工半数以上同意，集体合同草案即获通过。集体合同草案未获通过，双方代表应当重新协商修改；  （5）明确了对协商代表的保护措施及协商代表的职责。一些地方规定，企业不得因协商代表履行职责而给予不公正待遇。企业经济性裁减人员，协商代表有优先保留工作的权利。同时也规定了协商代表应当履行的义务，即收集反映职工的意见，代表和维护职工权益并向对方如实提供有关情况和资料，对其中属于法律、法规规定应当保密或者属于企业商业秘密的，不得泄密、失密，接受职工的咨询和监督；  （6）规定了法律责任和违约责任。为保证集体合同的签订和履行，很多地方都对违反集体合同规定的行为及其法律责任和违约责任作了明确规定。违法行为主要包括：拒绝或者拖延签订集体合同的；不执行集体合同约定的劳动标准或者其他事项的；不提供或者不如实提供签订或者履行集体合同所需真实情况和资料的；不当变更或者解除职工一方代表的劳动合同的；集体合同文本不按时报送劳动保障部门审查的。 如企业有上述违法行为，由劳动保障行政部门责令限期改正，逾期不改的，处二千元以上一万元以下不等的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一千元以上五千元以下不等的罚款； （7）明确了集体合同争议及处理途径。很多地方细化了因签订集体合同发生争议的内容和程序，因签订集体合同发生争议，双方协商解决不成的，由主管的劳动保障部门组织有关各方协调处理， 并应当自受理之日起30日内结案。因特殊情况需要延期的，经主要负责人批准可以延长15日，并向争议双方书面说明延期理由。
三、集体合同单独立法需进一步完善的内容
虽然《集体合同规定》和地方性立法作了有益的尝试和探索，但作为调整劳动关系的重要法律制度，集体合同制度在形式上需要以法律或行政法规制定，以提高立法层次，在内容上需要吸收集体合同规定和地方立法的经验在多方面加以完善。针对现行集体合同立法存在的问题，今后立法应着重从以下方面进行完善：
1.尽快制定专门的集体合同法律或法规，提高立法层次。作为市场经济条件下调整劳动关系重要的法律制度，专门的集体合同法律或法规的制定出台显得尤为迫切。从市场经济国家的发展看，很多国家逐渐认为集体合同制度的重要作用不仅仅是保护雇员，而是在充满紧张、利益对立的环境中，创造一总体合理的劳动生活制度，反映在立法上即将集体合同或是单独立法或制定集体劳动法，如德国、日本。虽然英美法系国家没有专门的立法，但集体谈判制度在规范劳动关系上承担了重要的角色。我国属大陆法系国家，秉承的是成文法的立法传统，加上集体谈判制度在我国还属于建立初期，劳动关系双方的地位极不均衡，需要借助法律和政府的强制力和引导加以推行，因此，制定统一的集体合同法势在必行。
2.建立多层次的集体谈判结构。我国目前的法律规定中，只规定了企业一级的集体谈判，对行业、产业等层次的集体谈判没有规定。从各国的规定和实践看，虽然侧重点有所不同，但多层次集体谈判结构是其共同的选择。考虑到我国企业工会目前的情况，企业工会与企业在多方面还存在着较为密切及依赖关系，具体体现在工会主席的产生、工会主席的待遇、工会主席的劳动关系以及工会经费的拨缴等多方面。这决定了在目前的状况下，企业工会难以以独立和平等的身份与企业进行平等协商，签订集体合同，即使签订也多是形式化的集体合同。实行多层次的谈判结构可以使企业工会相对超脱，在区域、行业或产业层次，由区域、行业或产业一级工会代表其所覆盖的企业职工与相应雇主组织平等协商，签订集体合同。由于工会与企业不存在依附关系，双方地位平等，从而能够避免集体协商和集体合同走形式的问题，使集体合同制度充分发挥其效能。具体可以采取下列做法：在中小企业较多的地区和行业可实行区域级或行业级谈判，也可以实行多个企业的工会或职工代表与雇主的联合谈判；在大中型企业则以企业级谈判为主。这不仅需要我们转变以往重视地方工会、忽视行业产业工会的观念和工作方式，大力加强行业、产业工会组织的建设，同时还需要培育相应的雇主组织。待集体合同制度在我国全面推行，工会体制改革基本完成，工会在企业中能够以平等独立的身份与企业协商谈判时，再在企业层面全面铺开，集体合同制度的作用才能真正显现出来。因此，今后集体合同立法应对区域、行业或产业集体谈判进行具体规定，以构建一个多层次集体谈判结构。
3.注重谈判内容的实效性。目前我国的集体合同突出问题是合同条款大多千篇一律，内容空泛而且包罗万象，照抄法律现象比较普遍。今后立法在协商内容上应着重强调合同的实效性：首先，应明确规定在涉及劳动者切身利益的事项上，如工资、工时、劳动纪律与奖惩、休息休假、解雇等，企业必须与工会进行协商签订集体合同；其次，对企业或行业的突出问题进行单项谈判和签订单项合同，如工资合同、生产定额协议、工时合同、安全卫生协议等；第三，在企业级的谈判中，特别是关于工资和定额的协议，应按照劳动者的工作性质进行分门别类的谈判，区别不同工种和不同岗位，使集体合同覆盖不同层次的劳动者，以使合同内容具有针对性。
4.明确集体协商谈判中的雇主责任。没有法律责任的制度严格说并不能成为一项法律制度，在我国劳资力量严重失衡的情况下，如果对企业在集体谈判中的行为不加以约束，则不能从根本上改变力量失衡的状况。可以借鉴其他市场经济国家的经验，在法律责任上作出如下规定：首先，对涉及劳动者切身利益如工资、工时、劳动条件等事项上，企业必须与工会进行谈判，对工会提出的谈判要求必须回应，不得单方或私下决定或改变。其次，企业在谈判过程中必须向工会或工人代表提供有关企业经营情况的真实信息，并在集体谈判的全过程中承担向工会提供资料的责任，如违反既意味着拒绝谈判需承担法律责任。 第三，明确规定违约责任，不仅应规定违约行为，而且应明确规定处罚的办法，包括处罚的量化标准、执行机构以及相关程序等。
5.明确集体合同由全体职工批准。我国劳动法和工会法只规定集体合同在签订前，集体合同草案应当提交职工代表大会或者全体职工讨论通过，合同生效是在报送劳动行政部门未提出异议后，《集体合同规定》只增加了审查程序，对于合同由谁批准并没有规定。集体合同的主体是劳资双方，合同内容关系职工和雇主利益，批准与否应是双方的权利。在市场经济国家，集体合同签订后，谈判双方不仅都有一个合同批准的程序，而且企业级的谈判一般要经过全体会员的投票批准，行业和产业级的谈判要经过其所属工会组织的批准。今后在集体合同立法中，应增加合同批准程序，并将批准的权利交还全体职工，这能够在根本上杜绝集体合同形式化的问题。
参考文献：
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4. 劳动和社会保障部课题：《转型时期的劳动关系研究》。
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8.  劳动和社会保障部课题：《转型时期劳动关系研究》。