城管执法 行政强制立法一碗水端平

2006年1月19日，点击140次
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“我们的活儿真的不好干。”走进城管队伍，队员们都毫无例外地这样倾诉苦衷。一边是老百姓对城管不满乃至怨恨，一边是城管队员执行公务时遭受的无辜打骂，和普通人一样有家有口工作生活的城管队员们，带着这种“憋屈”的心情日复一日上街执法。对于刚刚提起审议的行政强制法草案，大部分受访的城管队员还有担心：活儿是不是更不好干了？
规范行政强制，基层执法部门该如何行使权力？该怎样认识行政强制立法？记者就此采访了中央党校教授傅思明、北京大学教授姜明安和中国政法大学副教授何兵，专家们一致认为，行政强制立法对于政府机关和相对人来说，应该都是一种保护。
法律法规缺位导致乱和软 规范行政强制对执法有利
目前行政强制存在的最大问题就是乱和软，即乱用滥用行政强制和行政强制手段不足。何兵认为，这两个看似对立的方面实质上源自同一个问题———法律法规的缺位。一方面，政出多门，强制执行中有利可图时，凡是沾边的部门都来分一杯羹。另一方面，无利可图的难执行的事务，谁都不管。即使管了，也因为没有法律明确规定的手段而显得软弱无力。
何兵告诉记者，行政强制法（草案）对强制权的设置、行使机关和手段等作出了规定，就是力图解决政出多门和手段不一的混乱状态。行政强制执行是行政行为的最后环节，问题和矛盾也容易集中爆发，而行政强制法治化对行政机关和相对人，都是保护。
不仅是对行政权约束 更是对行政机关授权
傅思明对记者说，行政强制法（草案）的出发点和归属都是政府，要求政府如何去行使它的公共权力，它给政府主动依法行政带来了希望，只要按照法定原则做，就不怕老百姓的质疑。
何兵认为，很多人关心，如果新的行政强制法出台，不允许城管再抄摊再强行扣留当事人的财产等，那么城管该怎样执法？其实有了这样的法，可使行政机关在实施强制行为时更为有理有据。所以，不仅要看到行政强制立法对行政机关限权的一面，还要看到对行政机关授权的一面。
他强调说，我们对待法的视角和期望必须转变，行政法律法规的制定和出台首先是为了约束政府强大的行政权，避免行政权侵害公民权，而不是为了治老百姓。城管原来执法过程中强行抄摊强行扣留当事人财产甚至限制人身自由，这些手段原本就是不对的。我们不能因为这些手段的废除会给执法带来暂时的不便就停止对正确和正义的追求，为一时的城市秩序而放任违法执法手段的肆行，无异于饮鸩止渴。
姜明安也认为，行政强制法(草案)可以改变那种“既要马儿不吃草又要马儿跑”的尴尬，为行政执法机关提供必要的适当的执法手段，而且为行政执法机关在哪些情况下可以采取哪些行政强制手段，立下了一些原则规定和基本标准。
行使自由裁量权 比例原则须考虑
傅思明告诉记者，他曾给某市城管机关讲过课，不少学员向他抱怨“老百姓不好对付”。问题是老百姓不好对付是不是就代表可以野蛮执法呢？傅思明认为，虽然政府在依法的前提下拥有自由裁量权，但自由裁量权不等于任意裁量权，必须按照行政强制法要求的比例原则实施强制。
其一是适当。采取的措施一定要达到所追求的目的，比如市容整洁等公共利益，措施只要能达到目的就可以了，否则就不是讲比例，比如明明罚点钱就能解决的问题却非要没收他的车就不适当。
其二是必要。采取行政强制一定要是“最小侵害手段”，就是达到目的的各种手段中对老百姓的侵害最轻最小的那种。为什么老百姓对城管印象差呢？很多时候是因为执法时往往A手段能达到目的的，却采用了比A手段更严格的B手段，这就超过了必要性。
其三是对应。行政强制的手段和目的要有对应关系，这是比例要求的落脚点。政府依法行政的理念必须转换，在比例原则的严格要求之下，在具体工作中使用适当、必要和对应，找到那个最小侵害手段。
完善事中保障预防损失 平衡公权力与百姓利益
姜明安认为，行政强制法(草案)进一步完善了我国的人权行政法保障机制。这种保障包括事中保障和事后保障，行政诉讼法、国家赔偿法等属于事后保障。而行政处罚法、行政强制法(草案)等则属于事中保障，防止损失发生，因此也更加重要。
何兵则从价值和精神理念上对行政强制法(草案)加以肯定，他认为行政强制法(草案)与行政处罚法、行政许可法一脉相承，体现出行政法的人文关怀精神。行政强制法(草案)中，相对人完全可以依据第五条和第六条申请行政复议或者提起行政诉讼，这个规定对相对人非常有利，相当于设置了一个口袋条款，将侵害相对人利益的相关情形全部收了进来，对相对人利益的保护体现得很明显。
傅思明认为，行政处罚法解决乱罚款的问题，行政许可法解决乱收费和乱审批问题，行政强制法(草案)则要解决老百姓违法时怎么“管”老百姓的问题，这3个法都既是实体法又是程序法。在今天的时代里，老百姓违法了政府不得不强制，但这个强制一旦不适当，就会侵犯老百姓的权利。行政强制法(草案)要寻求维护公共利益的行政权力与老百姓的权利保障之间的平衡。
行政管理体制未能理顺 行政强制措施谁来执行
姜明安从社会外部环境和城管内部原因等角度分析了城管目前执法难的原因。他认为，没有行政强制立法肯定不能解决好包括城管在内的各种行政执法难题，但有了行政强制立法也不代表能解决所有的问题。有法可依会有一些改观，改观的程度多大还要看整个大环境的变化，尤其是行政管理体制的改革和行政程序立法的进程。
现在不少城市试点的城市管理综合行政执法、联合行政执法，它的法律地位究竟是什么？具体综合哪些单位在内？是各自有什么权利义务还是整体有什么权利义务？现在都没有定论，全国也没有统一。城管执法队伍在名称上也各不相同，有执法局、执法处、执法大队等不同称呼。行政管理体制的问题不解决，即使有法，又由谁来执行那些行政强制呢？
对行政程序立法的进程，姜明安建议要“两条腿走路”。一个是行政程序法，这是行政法领域的基本法，大多数发达国家都有这个法；另一个是单行法的立法，目前我国对行政收费、裁决、确认、征收、征用、给付、奖励等行为都还没有法律规范，有了行政程序法后可以相应制定实施细则，但现在行政程序法短期内还出不来，单行法的制定也要跟上，尤其是行政收费法、行政裁决法和规范性文件法。