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兰州城管行政执法监督缺位的法律思考——追述“12·27”兰州城管行政执法事件
时间：2008-3-19 10:39 来源：甘肃法制报 作者：高洁 许雯
兰州城管执法既是‘裁判员’又是‘运动员’”？
“早知有陇南，何必下江南”这副既有诗意又有创意的宣传广告，已经彻底从兰州市民的眼球中消失了。消失的原由来自兰州市城市管理行政执法局一次“悲剧”性的执法：破坏性的拆除。
1月12日，兰州终于迎来入冬后的第一场雪，空气变得如此清新。
记者来到了兰州市城市管理行政执法局“12·27”执法现场。虽然现场已经被薄薄的积雪掩盖，但是，裸露在外面目全非的中国航空集团旅业西北公司蓝天广告中心广告设备，似乎在诉说着那天兰州城管在此执法的整个过程……
2007年12月27日，和往常一样，整个城市都洋溢着一种和谐的气氛。但是，兰州市城市管理行政执法局“12·27”执法行动的现场——兰州市黄河北盐什公路东大梁南山山头，似乎少了这份应该属于任何人的宁静。
当时，就在兰州市黄河北盐什公路东大梁南山山头上的空地上，一边是身着制服的兰州市城市管理行政执法局城管执法人员，手持警棍，头戴钢盔，一边是中国航空集团旅业西北公司蓝天广告中心员工，空手赤拳，手无寸铁。
此时，空气变得如此凝聚，一幅只有在影视片中看到的双方对峙场景，后来就演绎成了执法者与被执法者相互“格斗”的结局。结果，导致11人不同程度受伤的“12·27”执法事件的发生！
“城管执法中所发生的矛盾，属于非对抗性的矛盾，属于人民内部的矛盾。从目前的执法环境来看，这种矛盾发生绝不是偶然的。”兰州市城市管理行政执法局新闻发言人李永忠在接受记者采访时强调说。
据记者了解，兰州市城市管理行政执法局是2005年8月28日由甘肃省人民政府批复兰州市开展相对集中行政处罚权工作时设立的。主要负责全市综合行政执法工作的组织协调、监督检查和业务培训。
“兰州市城市管理行政执法局成立两年来，按照国家法律法规的相关规定，已经逐渐形成了规范的管理执法体系和执法流程。”李永忠说。
在执法局采访时，法规处的工作人员拿出了已经编印成册的执法流程资料，从这些印刷精美的资料上记者看到，兰州市城市管理行政执法局12项职责中，其中“负责全市城市管理行政执法人员的日常监察工作，查处城市管理行政执法人员在执法过程中的违法、违纪行为，纠正、处理城市管理行政执法工作中的处罚不当和不作为行为”的规定，最引人注目。
“这就是自己监督自己，自己查处自己。兰州城管既是‘裁判员’又是‘运动员’？虽然，兰州城市管理行政执法局已经聘请了包括媒体记者参与的有效监督群体，但是，没有法律法规所规定的实体意义上的监督主体，监督权力就是一句不实际的空话。”甘肃法制报社法律专家数据库的行政法学专家郑红这样说。
行政权力就是公权，遇到私权碰撞的时候，我们的城管在执法过程中的违法行为究竟谁来监督而后查处呢？
早在1997年12月17日，甘肃省人民政府第五十八次常务会议通过了《甘肃省行政执法监督规定》，1998年1月1日起施行。实施十年的《甘肃省行政执法监督规定》明确规定，县级以上人民政府法制工作机构是本级人民政府行政执法监督的执行机关，承办本行政区域行政执法监督的具体工作。县级以上人民政府所属工作部门的法制工作机构是本部门行政执法监督的执行机关，承办本系统行政执法监督的具体工作。
2005年5月28日，甘肃省人民政府关于兰州市开展相对集中行政处罚权工作批复中明确规定，“城市管理行政执法局在实施相对集中行政处罚权工作中，应严格遵循‘两个相对分离’的原则，明确自身的监督管理职责，将管理审批权与监督处罚权适当分离，为改革现行的行政执法体制积累经验。”
“监督主体缺位，是法律法规不完善造成的。兰州市城市管理行政执法局其实质就是兰州市政府的一个职能部门，由它的同级法制机构来监督具体的行政行为，本身就是对上位法一种的误读。”甘肃法制报社法律专家数据库的王啸鸣律师明确表示，兰州市城市管理行政执法局之所以受到全国媒体的关注，之所以能发生类似“12·27”执法事件，足以说明兰州城管执法监督是缺位的。所以，按照甘肃省人大2007年9月27日已经通过的“公民可以参与立法”的规定，他准备在适当的时候上书甘肃省人大，建议修改《甘肃省行政执法监督规定》。“兰州城管执法是否违反法定程序”？
记者在采访时了解到，中国航空集团旅业西北公司是中国航空集团旗下的一家国有企业，主营航空客运、货运、旅游、广告等业务。是中国航空集团在西北的惟一办事机构，是甘肃最大的航空业务集散地。兰州市民非常熟悉的“96778，机票送到家”的广告语，就是中国航空集团旅业西北公司的在甘肃兰州一张服务“名片”。
2002年10月，为了响应兰州市政府提出的“绿化南北两山”的号召，该公司向兰州市机械电子工业局林场(现属兰州市经委)承包了位于兰州市黄河北盐什公路东大梁南山山坡林地，为了筹集到更多的养护林地资金，该公司在此山头设立了两块广告牌，并按规定取得了各类合法手续。据公司刘副总介绍，中国航空集团旅业西北公司这种以广告养林地的模式，在2007年的甘肃经济工作会议上，得到了省上领导的肯定和表扬。
但就是这两块刚刚受到肯定的“小小广告牌”，却引发了一场11人受伤的冲突事件。据刘副总介绍，在2007年12月27日下午2时左右，兰州市城市管理执法局在未向中国航空集团旅业西北公司作任何通知的情况下，欲强行拆除这两块广告牌，得知有人要拆除公司广告牌的消息后，中国航空集团旅业西北公司的员工也赶到了现场，在强制拆除过程中，双方人员发生争执并导致该公司5名职工受伤。
刘副总告诉记者，兰州市城市管理行政执法局在强行拆除中，将两块广告牌的照明灯具、画布、电缆线全部砸坏，给公司造成了巨大的经济损失。同时由于发布的广告正处于合同履行期，并且公司已经收取了广告客户为期5年的招商宣传费，现由于画面已遭破坏，广告客户已向公司提出索赔要求。
“程序是执法的灵魂。程序错误，那么整个执法过程就是违法的。”王啸鸣律师明确表示，兰州市城市管理执法局在这次执法过程中，执法程序明显存在瑕疵。
记者调查得知，2007年12月18日，兰州市城市管理行政执法局就引起“12·27”事件的两个广告牌，向中国民航兰州蓝天广告中心下达了兰城直预字(2007)第020号《兰州市城市管理行政处罚预先告知书》。但是，此预先告知书并未直接送达给中国民航兰州蓝天广告中心，兰州蓝天广告中心截止今天也没有收到这份预先告知书。
“令人意想不到的是，2007年12月21日，在没有预先告知的情况下，中国民航兰州蓝天广告中心却收到了兰州市城市管理行政执法局兰城直罚字(2007)第020号《兰州市城市管理行政处罚决定书》，给予‘限期拆除’处罚决定。”中国航空集团旅业西北公司蓝天广告中心刘副总吃惊地告诉记者。
“没有送达《兰州市城市管理行政处罚预先告知书》，就直接下达《兰州市城市管理行政处罚决定书》，就等于剥夺了当事人要求举行听证的权利，执法程序从一开始就呈现违法状态。”王啸鸣律师认为。
针对这个非常专业的问题，记者在1月11日向兰州市城市管理行政执法局新闻发言人李永忠求证时，得到“非常专业”的答案：“主管此案件的魏副局长今天正好出差考察在外，这个问题待他本人回来之后予以答复。”
但是，记者却在没有送达的《兰州市城市管理行政预先告知书》的“执法人员”一栏中，看到“黄石柱”、“刘名扬”个人签名。难道具体办案人员也出省考察去了吗？
不知是什么原因，就在记者发稿时，兰州市城市管理行政执法局并未向记者提供此次执法前，必须送达预先告知书的《送达回证》。
同时，记者从中国航空集团旅业西北公司蓝天广告中心了解到,针对“12·27”执法事件，该中心已经开始着手向具有管辖权的人民法院提起诉讼前的准备工作。
在此,我们似乎从“12·27”这出执法“悲剧”，中再次读出法律的缺憾。城管背后的关键词：行政执法侵权
在现时的中国城市，所有的城管执法背后，都有个非常专业的法律名词：相对集中行政处罚权。
1996年颁布的行政处罚法规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”
根据这一规定，1997年，国务院开始在全国部分地区有针对性地开展相对集中行政处罚权制度改革试点工作。10年试点，全国已有300多个城市推行了相对集中行政处罚权制度。
推行这项制度的一个载体，就是这300多个城市都成立了“城市管理综合行政执法局”，人们通常简称：城管执法局。
“甘肃兰州算起步最晚的城市之一。如今的城管执法已不仅仅是清理摆摊设点、清理马路市场等简单的工作，以往的执法方式已不能适应当前形势。针对目前执法工作中出现的新问题和新情况，迫切需要解决执法人员自身存在的精神状态不佳、素质偏低、责任不落实等问题。为了提高城管系统行政执法队伍整体素质，提升兰州市城市管理行政执法水平，系统城管人员的城市管理法律法规知识、行政执法业务知识、内部规章制度，把文明执法、以人为本的精神贯彻到日常执法活动中去，我们在2007年11月20日至12月14日，分5期对全局50岁以下的执法人员进行强化培训”李永忠说。
记者调查得知，2008年1月3日，中国航空集团旅业西北公司蓝天广告中心收到了兰州市城市管理行政执法局“关于12.27阻扰执法情况通报及责令立即拆除违法设置户外广告的函”，在这份公函中兰州市城市管理执法局指出“对你中心未经审批设置的违法户外广告，再次责令你中心在2008年1月10日前自行予以拆除，逾期不拆者，我局将依法予以强制拆除，所造成的后果，由你中心负责。”
刘副总告诉记者，“12.27事件”发生之后，为稳定职工情绪，公司做了大量的安抚工作。同时，这两块广告牌是经相关部门在2002年10月就批准设立的，而兰州市城市管理执法局是2005年9月才成立的，兰州市城市管理执法局在没有任何通知的情况下就进行野蛮拆除，公司800多名员工对此非常不满。
“《物权法》的颁布解决了公权与私权邂逅后所发生的一切问题。具有行政执法主体资格的执法主体，在执行具体行政行为时，会遇到以前不一样的执法结果，多少会触及‘侵权’的问题。”王啸鸣律师说，在“12·27“执法事件中，兰州市城市管理行政执法局采取“野蛮”执法方法，将正在使用的广告设备如灯具、广告载体全部损坏，其实质就是在依法执法过程中对私权的一种亵渎，是典型侵犯物权的侵权行为。
记者在《兰州市城市管理行政处罚决定书》中看到，此“行政处罚的履行方式和期限”一栏明确写到：“中国航空兰州蓝天广告中心自接到本处罚决定书，即自行拆除该广告，逾期依法拆除。”也就是说，当事人接到这个处罚决定书，就必须执行。即使采取复议或起诉等司法救济措施，都不能停止本决定书的执行。
“试问，现行哪一部法律或者法规，为城市管理执法主体赋予了‘立即执行’的权利。”王啸鸣律师有些激动地告诉记者，这种“借法执法”可以视为权力无“法治”下的“副产品”。
目前，兰州近郊四区重要部位设置了大型公益广告91块、1.1万余平方米，设置公交车站点公益广告193块、道路标牌公益广告1080块，设置交通护栏公益广告300余块、墙体公益广告近2万平方米，另外14块大型公益广告牌将陆续在城市出入口、广场和重要路段进行设置，公益广告的制作工艺、材质样式、色彩搭配也更加精美，注重品位和内涵，对省城兰州对外宣传起到了一定的作用。
“12·27”执法事件发生后，1月2日，兰州市常务副市长吴继德明确批示“关于户外广告的设置问题，市政府已经明确规定，由市规划局和市执法局审批，并按市场化运作方式进行，由市城投运作。其他社会任何单位均无权审批。对历史遗留问题可视实际情况逐步解决。”
从这个批示中，我们不难看出，兰州市的户外广告全部审批权限只有兰州市规划局和执法局，其他任何单位都无权审批。市场化运作的主体单位就是兰州城投公司。但对历史遗留问题要按照实际情况逐步解决，并没有要求“立即执行”。
其实，兰州市城市管理行政执法局其基本职能职责是，贯彻执行国家、省、市有关城市管理行政执法方面的法律、法规和方针政策，拟定本市城市管理行政执法方面的地方性法规、规章，经法定程序颁布后组织实施；负责指导全市管理行政执法工作，制定城市管理领域城市执法工作目标，统一部署全市城市管理行政执法工作；负责市区城市管理综合行政执法及行使规定的相对集中行政处罚权工作；负责组织协调、指挥调度全市重大行政执法活动，负责查处跨区、跨单位及在全市有重大影响的行政违法案件；负责与相关行政管理部门业务工作的衔接和协调；负责全市城市管理行政执法工作的监督检查；负责全市市容监管工作，负责户外广告设置、临时占用道路(不含工程性临时占道)的审批和举办各类大型活动的审核，会同市公安交警部门对在城市主要街区设置车辆停放点(包括临时停放点)进行统一规划和管理；负责受理全市城市管理行政执法方面违法、违规行为的举报与投诉；负责全市城市管理行政执法人员的日常监察工作，查处城市管理行政执法人员在执法过程中的违法、违纪行为，纠正、处理城市管理行政执法工作中的处罚不当和不作为行为；负责全市城市管理行政执法责任制评议和考核工作；负责全市城市管理行政执法队伍的建设，组织全市行政执法人员业务培训工作；承担市委、市政府授权或交办的其他事项。但在现实中，我们经常会听到有关“暴力执法”或“暴力抗法”的消息。
“城管执法人员和管理对象的冲突从何而来？”全国人大代表、甘肃振兴集团董事长李季月认为，一个重要原因就是城市管理执法于法无据。城管执法职能、执法范围、执法手段等不够明确，没有具体的法律依据，没有可操作性的程序法。法律不规范，城管人员的执法就难规范。
李季月委员调研发现，从1997年国务院推行相对集中行政处罚权制度至今已11个年头，在城市管理综合行政执法领域，还没有出台一部城市管理综合行政执法的独立法规。
“现在大家形象地说我们是‘拿别人的手管理城市’，我们是‘借法执法’。”兰州市城市管理行政执法局新闻发言人李永忠说，目前实施城市管理综合行政执法的依据，都是原管理部门的法规、规章，划转的执法职能也很不完整，影响了城市管理综合行政执法的刚性原则。
为解决实际执法过程中存在的法律问题，北京市、各省和有地方立法权的城市，出台了一些政府规章，但内容各不相同，集中的事宜也多少不一。“缺乏全国统一的法律法规，导致相对集中行政处罚权在实施过程中很难集中，影响了综合行政执法的严肃性和权威性。”李永忠说，“兰州市只有半个立法权，只能出台政府文件和规章，更难推进相对集中行政处罚权制度改革。”
甘肃兰州不知何时也有一部规范城市管理相对集中行政处罚权的地方法规？我们拭目以待。
2008-01-14
 
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