我国行政诉讼被告举证程序规则的优化

如前所述，经过多年的探索和实践，我国行政诉讼规范尤其是最高人民法院的相关司法解释已经从总体上完成了对于被告举证规则体系的创建工作，这对于强化司法权对行政权的监督体制，具有明显的实际意义。但是，我们也应该看到，在我国，司法权对行政权的监督，并不是一帆风顺的，《行政诉讼法》所确立的人民法院对行政案件的独立审判原则并未完全在实际中得到真正的贯彻实施。因此，有些从表面上看来已经确立起来的规则如果没有更为有效和严格的配套规则加以保障，很可能会使我们的制度所确立的这些规则流于形式，从而使行政诉讼监督行政权的合法行使和维护公民合法权益的目的无法实现。只有通过完善的程序规则，才能在行政诉讼中使法院对行政权行使的合法性作出准确的判断，达到我们设立这一制度的根本目的。“司法复审是纠正不法行为的基本措施。蒙受行政裁决或其他行政行为损害的个人可以就这些行政裁决或行政行为的合法性问题向法院提起诉讼”，[1]但是，如何通过行政诉讼纠正违法的具体行政行为，是必须通过严密的程序规则来实现的。由于体制、意识和其他相关的原因，我国行政诉讼的实际情况尚不如人意，行政机关干涉行政审判和法院不依法审判的现象还时有出现。那么，就更要在制度和规则上设置更为严密的防线，以防止行政诉讼制度在实践中演变为一种“虚设”的制度。笔者认为，在我国行政诉讼被告的举证规则之中，至少还有五个方面的问题值得进一步探究：
第一，关于“全部证据”之判断规则。对于被告在行政诉讼中向法院提供的证据，是否应当是全部证据，理论上和实际中都曾经有过争议。有的学者认为，要求行政机关提供主要证据即可。其主要理由是，《行政诉讼法》第54条第2项确立的证据审查标准是具体行政行为主要证据不足的，法院判决撤销或者部分撤销。行政机关只要向法院提供据以作出具体行政行为的主要证据，法院便可以对具体行政行为是否构成主要证据不足进行审查。但是，也有学者认为，从行政诉讼证据的特殊功能来说，应当要求被告提供全部证据，一是从理论上讲，行政机关在作出具体行政行为时，应当已经收集到足以认定案件事实的所有证据。既然行政机关已经收集到这些证据，就应当提供给法院，由法院对其行为的合法性进行审查。二是《行政诉讼法》第43条要求被告提供作出具体行政行为的“有关材料”，应当理解为有关被诉具体行政行为的所有材料，即行政机关据以作出具体行政行为的全部证据材料和所依据的规范性文件。三是被诉具体行政行为是否构成“主要证据不足”，其审查的主体是法院而不是行政机关。如果规定被告可以只提供主要证据，则意味着允许被告在提交答辩状的时候，对其作出具体行政行为所依据的证据进行筛选，将何为主要证据，何为次要证据的判断权力交由行政机关行使。若行政机关经过筛选向法院提供了主要证据，而法院却认为其提供的证据不是主要证据，要求其补充证据。这会带来一系列的问题，将会导致诉讼程序和举证责任负担上的混乱。[2]为了消除这种由于认识上的不同而导致的实际操作上的不同，更主要的是体现行政诉讼证据的特点，最高人民法院《行政证据规定》第1条第1款已经确立了被告应当向法院提供全部证据的制度。同时，最高人民法院发布并于2003年1月1日起实施的《关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定》和《关于审理反补贴行政案件应用法律若干问题的规定》都明确规定，人民法院依据被告的案卷记录审查被诉反倾销和反补贴行政行为的合法性。被告在作出被诉反倾销和反补贴行政行为时没有记入案卷的事实材料，不能作为认定该行为合法的根据。这实际上确立了行政程序中的“先取证，后裁决”和“案卷排他性”的基本程序规则。“案卷排他性”规则是指在行政程序中，行政行为只能以案卷作为依据，即以经过听证记录在卷的证据为事实根据，不能在案卷之外，以当事人未知悉的和未质证的证据为根据。在行政诉讼中，作为被告的行政机关向法院提供的据以作出具体行政行为的证据材料，同样应当是其在行政行为作出过程中形成的案卷所记载的证据材料。美国《联邦行政程序法》非常典型地规定了这一规则，该法第556条第5款规定：“证言、物证，连同程序中提出的文书和申请书，构成本编第557条规定的作为裁决依据的唯一案卷。当事人只要交付费用，即可以得到该案卷的副本。”[1]但是，由于在我国的行政程序中，并未在事实上真正建立起证据的展示制度，当事人在一般情况下根本无法获得行政机关在行政程序中所收集的所有证据，即使通过行政机关的告知或者通过听证程序对行政机关所采用的证据有所知晓，但是由于在法律上没有确立起当事人有权获得行政程序证据的制度，相当一部分证据保存在行政机关手里，相对人根本无从知晓行政机关作出具体行政行为究竟是依据了哪些事实证据。在这种情形之下，行政机关在作出行政行为之后甚至在收到起诉状之后的事后补证的可能性就不能排除。到了诉讼阶段，虽然最高人民法院规定被告应当提供作出具体行政行为的全部证据，行政机关也可能信誓旦旦地称其所提供的是“全部证据”，但是如何通过法定的程序或规则来判断其所提供的确实是其在行政程序中收集并采用的“全部证据”呢?如果无法判断，仅凭行政机关说了算，那么，我们在行政诉讼阶段要求行政机关提供全部证据的规则就会成为没有任何意义的“一纸空文”。在行政诉讼中，法院只能对已经发生的具体行政行为进行审查，同时法官也不是行政程序的亲历者。而且，如果是利害关系人所提起的行政诉讼，由于原告本身可能也未参加过行政程序，更是无法知晓行政机关究竟依据了哪些证据作出了行政行为。因此，如何保证和判断行政机关所提供的证据确实属于全部证据，就成为法院在行政诉讼中对被告作出具体行政行为的事实依据进行审查的首要问题。笔者认为，解决这一问题的关键还是在行政程序之中，应当在行政程序中真正确立行政证据的公开和固定制度。第一，在行政程序中真正确立行政公开制度。对于行政机关作为具体行政行为事实根据的证据材料，不仅应当依法公开，而且还应通过相应的法律手续使其固定化。一旦依法固定，便不能有任何变动，从而从根本上杜绝行政机关在作出行政行为之后、提交证据之前可能出现的事后补证行为。第二，借鉴美国等国家的做法，确立相对人或者利害关系人在支付了法定的费用之后，有权获得行政证据的副本的制度。第三，被告在行政诉讼中所提供的证据与已经依法公开和固定了的证据不一致的，应当认定其所提供的证据不合法，法院应判决其败诉。这样做不仅使相对人或利害关系人对行政程序证据的知情权得到保障，更为关键的，是使法院在行政诉讼中对具体行政行为合法性的审查尤其是被告所依据的证据的合法性有了明确的判断标准。
第二，关于被告在法定期限内举证之证明规则。《行政诉讼法》和相关的司法解释都明确规定了被告应当在收到起诉状副本之日起的10日内向法院提供作出具体行政行为时的证据，司法解释还明确规定了被告不提供或者无正当理由逾期提供的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据，法院应依法判决其败诉。这一规定，固然是依照行政诉讼特点所作出的符合行政诉讼规律的规则，体现了对被告举证期限的严格限制。但是，由于法律和司法解释均没有规定在被告举证时应有原告在场并履行相应的法定手续，所以非常容易使这一问题成为行政诉讼中一个有争议的问题，而且争议的主体不仅是原告和被告之间，很可能扩展到理应作为司法审判中立者的法院。因为从微观角度说，虽然法律和司法解释明确规定了被告应在法定期限内举证，但如何确认被告确实是在法定期限内提供了证据，实践中确实有很多原告对此提出过质疑。然而，由于在我国，也同样由于体制、观念等各方面的原因，行政审判中的不尽人意之处还比较严重地存在，由此人们对法院是否会对行政机关的行政行为依法审判产生了不同程度的怀疑。我们不能说这种质疑没有一点道理，相反我们应当认为这种质疑对我们进一步完善被告举证的程序规则、从而进一步促进司法公正具有相当程度的积极意义。在司法实践中，一般都是由法官在早就超过举证期限之后的开庭审理过程中宣布被告已经在法定期限内向法院提供了作出行政行为的证据。对此，从法理上说，原告是有权提出质疑的。因为法官是纠纷的裁判者，其理应居于中立地位，在法庭审判中，由其单方面地宣布在纠纷的一方当事人并不参与的情形之下另一方当事人已经履行了法定的举证义务，且没有任何法定手续加以证明，这种宣布实际上是缺乏依据的，至少有“不透明”之嫌，也在一定程度上违背了司法的公正性。因此有些原告提出质疑是完全有道理的。因为被告是否在法定期限内举证，关系着诉讼的结果，原告对其关注，表明其对自身合法权益的维护。对此，原告要求法院出示证据证明被告在法定期限内举证的事实，是符合法治原则的。所以，笔者认为，既然法律和司法解释均规定被告应在法定期限内举证，且这种举证行为是被告不可免除的法定义务，那么就应该设置严格的程序规则加以保证和公开，同时也体现法院的中立性和司法活动的公正性。因为，“法律程序有助于从心理层面上对和行动层面上解决争执。法律程序的诸多内容无助于判决之准确但有助于解决争执。”[1]为此，笔者建议，《行政诉讼法》应该规定，在被告举证之时，规定原告可以要求到场，并由法院当场将被告所提供的证据副本发送给原告。同时，将被告举证情况作好笔录，由双方当事人签名认可，一方面可以避免相关争议，更重要的是从程序上完善被告依法定程序举证的制度，促进司法透明和司法公正，同时也体现当事人在诉讼程序中地位的平等性。
第三，关于延期举证的正当事由之判断规则。《行政诉讼证据规定》第1条第2款规定，被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由，不能在法定举证期限内提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起10日内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后10日内提供证据。逾期提供的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。这一规定体现了法律的实事求是和原则性与灵活性相结合的精神实质。但是，这里同样存在一个该条所指的正当事由应如何认定的问题。根据这一条款的规定，应当由法院对被告的申请进行审查，并依法作出是否准许延期举证的决定。然而，由于行政诉讼被告举证期限严格的法律限定性以及这一问题在司法实践中的敏感性，仅由法院单方面进行审查而无原告的意见参与同样似有不妥。笔者以为，为体现双方在诉讼中的平等地位和防止法院在审查这一问题过程中的“暗箱操作”，应当规定在出现这一情况时，法院应当将被告提出申请的情况及时告知原告，原告可以对被告提出的申请提出意见，并可以要求法院将查明的情况告知原告，然后再作出是否准许的决定，从而保障原告的知情权，也保证法院审查过程的公正性。同时，建议在《行政诉讼法》的修改过程中对正当事由的内涵和外延作出比较明确的界定，以便于司法实践中的准确把握和判断。
第四，管辖权异议出现时的举证期限之规则。根据《若干问题的解释》第10条的规定，当事人提出管辖权异议，应当在接到人民法院应诉通知之日起10日内以书面形式提出。对当事人提出的管辖异议，人民法院应当进行审查。异议成立的，裁定将案件移送有管辖权的人民法院;异议不成立的，裁定驳回。在实践中，当管辖权异议问题出现时，被告的举证期限究竟应当从接到起诉状之日起计算，还是从法院对管辖权异议作出裁定之后计算?对此，司法实践中有不同的看法，有一种看法认为既然当事人已经提出了管辖权异议，而在法院对管辖权异议的审查阶段，案件的审理一般都是中止的，所以被告的举证期限可以从法院对管辖权异议审查作出裁定之后计算。尤其是在管辖法院有变更的情况之下，应当允许被告在管辖法院重新确定之后再重新确定举证期限，履行举证义务。笔者认为这一观点违背行政诉讼的被告举证规则。被告在行政诉讼中所举之证据，是其在行政程序中已经收集并作为具体行政行为的事实依据的材料，与管辖权问题没有必然的联系。而且，管辖权异议问题也并不影响被告依照法定程序所规定的举证期限依法履行举证义务，被告仍然应当依照法定期限向法院提供作出具体行政行为的证据。第一，法律和司法解释明确规定了被告应当在收到起诉状之日起10日内举证，受诉法院已经向被告发送了起诉状副本，被告就应按法定程序所规定的期限举证。第二，管辖权异议仅涉及到法院的管辖是否合法的问题，并不涉及到被告的举证是否可以延期的问题，无论哪一法院管辖，被告都必须严格依照法定期限履行自己的举证义务。即使管辖法院有所变更，受移送的人民法院也不应当重新接受举证。第三，如果允许被告可以在管辖权异议确定之后再重新确定举证期限，那么，就可能会使行政机关利用管辖权异议这一程序上的权利故意拖延举证，或者违背法律的程序规定再进行取证，将违法取得的证据再经过装饰、打扮之后以合法的面目提供给人民法院，这不但给人民法院的依法审判带来消极影响，也从根本上违背行政诉讼的宗旨。
第五，复议程序中收集和补充的证据以及复议程序中不提交证据行为之认定规则。《行政诉讼证据规定》第61条规定：“复议机关在复议程序中收集和补充的证据，或者作出原具体行政行为的行政机关在复议程序中未向复议机关提交的证据，不能作为人民法院认定原具体行政行为合法的依据。”根据这一规定，如果被告在行政诉讼中提交的是复议机关在行政复议程序中由复议机关收集和补充的证据，由于复议程序在行政行为程序之后，该证据不但严重违背行政程序规则，而且证据收集和补充的主体也不合法，这类证据不能作为法院认定被诉行政行为合法的依据是顺理成章的。而被告在复议程序中没有向复议机关提交证据，但却在诉讼中提交了相关证据，即使该证据能够证明行政行为的合法性，然而由于被告在行政复议程序中没有履行法定的举证义务，从而理应导致其证据在证明行政行为合法性问题上的失效。我认为，这一规定是完全符合行政诉讼特点的。问题是，我国的行政诉讼和行政复议在法律上尚不存在程序上的明显衔接，法律和司法解释也没有规定要求被告应当在诉讼中向法院提交在行政复议程序中的所有证据，这就产生法院在司法审判中究竟将通过怎样的途径获悉被告所提交的证据是由复议机关在复议程序中收集和补充的，或者被告所提交的证据是在复议程序中没有提交的问题。在这一条规定之下，并没有相应的程序规则规定法院将如何获取这样的信息。而不能获取这样的信息，法院将不可能根据该条作出正确的判断，从而使该条的规定完全“落空”。尤其是根据《行政复议法》第14条的规定，在被告是省、自治区、直辖市人民政府或者国务院部门的情况下，其既是作出的行政行为的行政机关，又是对自己作出的行政行为依法履行复议职能的机关，如果被告不向法院明确说明的话，法院将难以区分被告的证据究竟是在行政行为作出过程中收集的，还是在复议程序中收集和补充的，或者究竟是在复议过程中自己提供给自己的，还是仅仅是在诉讼中提供的。笔者认为，法院对这一条款的执行与否，关系着被诉行政行为在司法认定上的合法性，同时更关系着原告以及第三人的利益，如果没有配套的程序规则，法院将很难加以认定。所以，建议在《行政诉讼法》的修改中对法院的认定规则加以明确。