现行行政诉讼法律规范中被告举证程序规则分析

我国《行政诉讼法》实施以后，无论是行政法学界，还是司法实际部门，对于被告必须在行政诉讼中承担行政行为合法性的举证责任的认识是一致的。《行政诉讼法》规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件依据。该规定明确了作为行政行为的作出者，被告应当在行政诉讼中对其所作行政行为的合法性承担举证责任。由于行政诉讼是发生在行政程序之后的一种司法活动，更确切地说，是对行政程序中的活动是否合法的判断与审查。既然如此，由被告对行政行为的合法性进行举证，就非常的顺理成章和必要，这是由行政诉讼的特点所决定的。我国《行政诉讼法》的这一规定是完全符合行政诉讼特点和行政诉讼特定目标的。同时，为了使《行政诉讼法》的这一规定得到落实，该法同时规定，被告应当在收到起诉状副本之日起10日内向法院提交作出具体行政行为的有关材料，并提出答辩状。但是，《行政诉讼法》的这些规定仍显得过于简单和粗疏，实际上仅仅是规定了被告的举证责任和举证时间，而对于被告应当如何通过具体的举证规则来实现举证责任的承担则基本上没有涉及。
为了弥补《行政诉讼法》的不足，最高人民法院积极发挥司法解释职能，通过司法解释对相应规则进行进一步完善。《若干问题的解释》在《行政诉讼法》对被告举证问题所作规定的基础之上作了较为进一步的规定，该解释第26条除了在第1款中除又重复了《行政诉讼法》第32条的规定外，再进一步重申了被告在法定举证期限内不提供或者无正当理由逾期提供证据、依据的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。同时，第28条对于《行政诉讼法》第34条第1款所规定的“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据”的内容进行了具体化，规定了只有在两种情况之下，被告经人民法院准许可以补充相关的证据，一是被告在作出具体行政行为时已经收集证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的;二是原告或者第三人在诉讼过程中，提出了其在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的。此外，《若干问题的解释》还在第31条第3款规定了被告在二审过程中向法院提交在一审过程中没有提交的证据，不能作为二审法院撤销或者变更一审裁判的根据，从而明确了被告必须在一审过程中的法定期限内提交的证据才可能被视为合法有效。《行政诉讼证据规定》又在《若干问题的解释》的基础之上，对于被告的举证问题作了更为详细的规定。该规定第1条在进一步重申《行政诉讼法》关于被告对所作出的具体行政行为承担举证责任的同时，再一次明确规定了被告应当在收到起诉状副本之日起10日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。为了解决被告确因正当事由逾期提供证据的问题，体现司法的实事求是精神，该条第2款规定了被告因不可抗力或者客观上不能控制的其它正当事由，不能在法定期限内提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起10日内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后10日内提供证据。同时，又在第2条中规定了原告或第三人提出在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据的，被告可以在第一审程序中补充相应的证据。而且，《行政诉讼证据规定》的最引人注目之处在于其根据《行政诉讼法》关于证据种类的规定，用整个一章的形式规定了包括被告在内的当事人所举证据的形式要求，明确了证据的形式要件，如提供书证、物证应提供原件、原物，笔录类书证的签名或盖章手续，提供视听资料的要求，证人证言的形式要求，鉴定结论的法定要求，现场笔录的法定形式要件，以及在我国领域之外所形成的证据材料的认证、证明手续和外文书证或者外国语视听资料的翻译问题等，这理应也是对行政诉讼被告举证程序的规定，甚至也可以说，是基本上针对被告而言的举证规则，对于规范被告的举证行为非常具有实际意义。
从以上内容可以看出，我国《行政诉讼法》对于证据的规定尤其是被告举证程序的规定相对是比较原则的，而最高人民法院《若干问题的解释》和《行政诉讼证据规定》则在《行政诉讼法》的基础之上又有了较大的发展和进步：(1)明确了被告举证的期限以及在法定期限内不提供证据或逾期提供证据的法律后果;(2)在要求被告依照法定期限举证的基础之上，从法定情形和法定程序上对于被告补充证据的行为加以必要的限制;(3)从被告提供证据的诉讼程序的阶段进行控制，即规定被告必须在一审程序的法定期限内提供证据，从而保证了一审合法裁判的严肃性;(4)明确了被告因具有法定正当事由而延期举证的程序规则;(5)明确规定了包括被告在内的当事人举证的形式、手续等具体要件，从而规范了当事人尤其是作为被告的行政机关在行政诉讼甚至在行政执法过程中收集证据的具体要求，也体现了法律对于证据形式合法性的具体要求。这些规定从制度框架的构建角度来说，似乎已经比较完整。然而，从制度或者规则完整性的要求来看，似乎还缺乏从行政诉讼被告举证责任的特点的角度体现对其举证程序的进一步规范，即在具体的程序规则上还有明显的不尽严密之处。根据笔者的分析，至少有以下涉及被告举证责任的规则方面有待于进一步通过程序规则的优化加以规范：一是有的规则“有头无尾”，缺乏进一步保障前一个规则实施的“落实性规则”，如要求被告提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据，但又缺乏对被告是否提供全部证据的认定规则;要求被告在收到起诉状副本之日起10日内提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据，但又没有认定被告是否在法定期限内举证的具体证明规则;规定被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由，可以逾期举证，而又没有关于对正当事由的判断规则;对被告在管辖权异议后如何依法定程序履行举证责任，同样缺乏相应的程序规则的规定等;二是有的规定是针对法院对某些事实的出现作出了结果性的认定要求，但却缺乏对认定该事实程序规则的具体规定，如规定被告在诉讼中提供的是行政复议机关在复议程序中收集和补充的证据或者被告提供了在复议程序中未向复议机关提供的证据而在诉讼中提供的证据，不能作为人民法院认定原具体行政行为合法的依据，但却缺乏对这种事实认定的具体规则，从而很可能使这样一种出于良苦用心制定出来的规定在实践中陷于“落空”的境地。笔者认为，这种程序规则上的缺乏很有可能会在一定程度上影响我国通过行政诉讼制度对行政权力的司法监督功能的完整实现，因而在我国《行政诉讼法》的修改过程中，理应应当从完善行政诉讼程序制度的角度，对其引起足够的重视。
非诉行政执行的时间把握
行政机关依法作出行政处罚决定后，为确保行政高效而使行政处罚决定得到切实的执行保障，一条根本途径就是申请人民法院强制执行，而如何界定申请执行的具体时间则是实现强制执行的关键点。
行政处罚决定作出后，在什么时间可以申请人民法院强制执行，首先就要搞清楚行政处罚决定何时发生法律效力，即对行政相对人有法律上的约束力。实践中存在有二种观点，一种观点认为具体行政行为只有处于一种稳定的不可更改的状态，相对人除履行外别无选择时才发生法律效力，也就是说不仅要等法定起诉期限届满，还要等最终的法律文书生效后，行政机关才能在180日内申请人民法院强制执行，其直接的法律依据来源是最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释(以下简称若干解释)第八十八条的规定。按照《行政复议法》及《行政诉讼法》的时限规定，那么只有在60日复议期满而相对人不起诉，或经过3个月法定起诉期后(特别法规定除外)才能达到这种状态要求。这种观点其实把具体行政行为的生效、执行与当事人的司法救济途径混为一谈了，属于思路不清的体现。它没有充分理解到《若干解释》第八十八条的规定实质上是对行政案件进入诉讼程序后行政机关申请执行的最后时间上的激励限制。所以这是对法律基本精神不吃透而形成的一种误解。另一种观点认为具体行政行为的生效，在行政处罚决定书送达之日起即发生法律效力。笔者同意这种观点。行政行为即是国家法律赋于行政机关法定权力的具体体现，一经作出，相对人首先必须服从，这是行政高效原则的法律体现。《行政处罚法》第四十五条规定：“当事入对行政处罚决定不服申请复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外”。既然是执行，说明行政处罚决定是已经发生法律效力的了。同时一些相关规章，例如《湖南省林业行政处罚程序规定》第三十四条规定行政处罚决定一经送达即发生法律效力。但这并没有剥夺当事人得到司法救济的权力，《行政复议法》及《行政诉讼法》正是针对当事人的司法救济权力而作出了很多的具体规定。也就是说，一方面当事人对行政处罚决定必须先予服从，如有不服，可以通过司法救济途径解决，这就是俗话说的“犁归犁路，耙归耙路”了。既使具体行政行为因违法而造成了当事人的损失，《国家赔偿法》也给予当事人提供了法律上的救济途径，说明我国行政法律体系的保障还是比较完善的。
行政机关在什么时候可以申请人民法院执行其具体行政行为?《行政处罚法》第四十四条规定：“行政处罚决定作出后，当事人应当在行政处罚决定的期限内，予以履行”。而第四十六条只规定罚款部分的履行期限为15日。那么笔者认为行政处罚决定的其他部分(例如没收违法所得)的履行期限，有法律规定的从其规定，无法律规定的就可由行政机关指定一定期限内履行，这可视为法律赋予行政机关的自由裁量权。那么这里就存在了一个当事人的自动履行期限。根据《行政处罚法》第五十一条规定，只要当事人在规定履行期限内不予履行，行政机关就可以申请人民法院强制执行。具体讲来：行政处罚决定的罚款部分，自行政处罚决定送达之日起15日后，其他决定部分自，法律规定履行期限或行政机关指定履行期限过后，即可申请人民法院强制执行。但有些行政机关仍然认为，既使有这样的强制手段，在当事人自动履行期限内，如果当事人恶意逃避执行，例如隐藏、转移、买卖、毁损标的物的行为，这样就会导致具体行政行为会出现一种将来根本无法执行的困境夕形成强制手段不能顾及的真空阶段。其实不然，《若干解释》第九十二条规定：“行政机关或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行前，有充分理由认为被执行人可能逃避执行的，可以申请人民法院采取财产保全措施。后者申请强制执行的，应当提供相应的财产担保”。据此，当事人如确有逃避执行行为的话，行政机关即可申请人民法院进行财产保全而采取查封、扣押等强制手段，切实保障具体行政行为的执行。
不服非诉行政执行裁定的救济途径
一、现有的法律及司法解释，对上述问题没有作出具体规定。
根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下称若干解释)第九十三条规定，人民法院行政审判庭对行政机关申请执行的具体行政行为进行审查后，应当就是否准许强制执行作出裁定。根据若干解释及行政诉讼法的规定，不服是否准许强制执行的行政裁定不能提起上诉，并且也未规定可以向作出裁定的人民法院申请复议，这就导致实践中当事人(主要是被执行人)对准许执行裁定不服却找不到救济途径。
案例：2001年1月杨某因违反动物防疫法律法规的规定，被动物防疫部门予以处罚，因杨某不能自动履行义务，动物防疫部门向人民法院申请强制执行其作出的处罚决定，人民法院受理后经审查作出了准许执行的非诉行政裁定，并按行政处罚决定所设定的处罚内容，强制执行完毕。2004年4月杨某到法院要求确认人民法院作出的准许强制执行行政裁定违法，并赔偿其损失。
评析：本案的问题在于1、被执行人若对人民法院作出的非诉行政执行裁定不服，应当以何种方式、在多长的期间内寻求救济;2、人民法院对于被执行人提出的异议，应当以何种方式予以答复。
二、人民法院作出非诉行政执行裁定，需要给当事人以救济途径。
对非诉行政执行裁定未规定上诉权及复议权有其理由，但本文认为，1、若干解释对非诉行政执行案件规定的的审查强度较低，只有明显违法才能裁定不许强制执行，实践中因为司法职能尤其是行政审判职能的地方化，行政审判庭的审查往往比起规定的标准还要宽松;2、对非诉行政执行案件，人民法院大多只是进行书面审查，并不去听取被执行人的陈述及申辩。故而对这类案件审查的准确性，有必要设置一定的监督、救济途径。
另外，即使需要满足行政行为效率的要求，那么执行后也应当给被执行人一个正当的而且是可以普遍适用的救济方式。有人提出，若执行以后人民法院发现据以执行的具体行政行为违法，让作出具体行政行为的行政主体进行国家赔偿就可以了。这观点是不正确的，因为具体行政行为经人民法院裁定准许强制执行后，执行就是司法执行而不是行政执行，如执行所依据的具体行政行为违法，被执行人有权先行要求人民法院对据以执行的行政裁定的违法性进行确认，人民法院也应当先予处理;处理完毕后，如果作出具体行政行为的行政主体申请执行时提供的执行依据违法，人民法院可以要求该行政主体承担责任。
三、在现有的法律框架内救济途径的创立。
对被执行人提出的不服非诉行政执行裁定异议，可作以下处理：1、参照民事诉讼法第九十九条关于先予执行裁定的相关规定，在行政裁定书中规定，当事人对裁定不服的，可以向作出裁定的人民法院申请复议一次，复议期间不停止裁定的执行)这样不仅可以保证当事人享有陈述与申辩的权利，且可以让人民法院及时发现审查中未发现的问题，并进行纠正，同时也可满足行政行为的效率要求;2、若干解释第七十三条规定，当事人申请再审，应当在判决、裁定发生法律效力后二年内提出。因非诉行政执行裁定是行政审判庭对具体行政行为进行审查后作出的，所为，对这样的裁定，也应适用上述规定，即在非诉行政执行裁定发生法律效力后二年内，当事人可以申请再审。人民法院对申请立案后，审查应当按照审判监督程序进行，若认为有理由的应当以通知的形式告知当事人对据以执行的具体行政行为进行重新审查。如果确属于不应当执行的，应先撤销原来的准予执行行政裁定，作出不准予执行行政裁定，并按照执行错误对被执行人由此而造成的损失予以赔偿;3、当事人在行政裁定发生法律效力二年后，向人民法院提出再审申请的，人民法院应当作出不予受理裁定，按照若干解释的规定，对此裁定不服，当事人可以上诉。
上述案例中，杨某申诉是在准许强制执行行政裁定发生法律效力两年后，人民法院对其再审请求应裁定不予受理，对此裁定，杨某有权提起上诉。