土地储备和一级开发融资渠道探讨——寻找政府房地产政策与金融政策的衔接点

土地储备和一级开发融资渠道探讨
寻找政府房地产政策与金融政策的衔接点
2008-07-15 | 作者：仇玉晓 | 来源： 中华工商时报 | 【大中小】【打印】【关闭】
资金和土地是土地储备制度的两大基本要素，土地储备过程是土地流转过程，也是资金循环过程。目前无论是政府财政拨款或是银行贷款，都未形成有效的资金筹措机制，特别是统一收购制度实施后，客观上要求政府对需要盘活的土地实施敞开收购，资金需求量很大。但长期以来围绕着土地储备和一级开发制度所产生的融资问题，一直是各方面临的一个难题。
事实上，目前在土地储备和一级开发的资金构成方面，除了外部资金直接投入外，通过融资来解决的主要渠道有两个，一是银行信贷，二是通过信托公司发行信托计划。不过，由于政策趋紧，这两个融资渠道均受到较大限制。
当前土地储备和一级开发出现融资难的深层次原因分析
（一）土地储备在制度安排上存在缺陷，导致其融资基础存在障碍。
国外许多学者都认为土地储备具有促进城市有序发展、降低住房价格、平抑地价、抑制土地投机以及提高城市生态环境质量等作用。然而，实际运作的情况却与愿景相去甚远，自实施土地储备和一级开发制度以来，在促进城市有序发展，降低住房价格方面似乎并没有起到应有的作用。究其原因，是土地储备制度的缺陷所导致的：
1．土地储备机构的主体地位没有明确的法律承认。土地储备机构的成立主要依据一些政府命令，由政府将原国土部门的某些职能机构、人员进行重组而成立的一个事业单位，实际上在行使政府职能。对于土地储备机构的法律地位，在《房地产管理法》、《土地管理法》中都无法找到。如此带来的疑问有二：一是土地储备机构有无权利行使这些职能；二是行使了这些职能而产生的债权债务关系能否得到法律的保护。因此，土地储备机构的融资行为首先面临的是债务主体不清的风险。
2．土地储备融资行为的合规性模糊不清。目前储备中心实行财政收支两条线管理，土地储备机构投入资金，开发后出让，但出让收入必须直接上缴专门的财政出让收入专户，政府财政审核土地储备中心的项目成本报表后，核拨相关成本费用。依据上述模式，就形成了借款人对借款资金投入后所取得的资金收入没有支配权，自身不拥有第一还款来源。从这种运作的本身来看，土地储备仍然是一种政府全额财政行为，这种行为要靠一种纯粹的市场化融资方式，显然会有许多冲突之处，其合规性方面难易理清。
（二）土地储备具有强烈的政府主导性和政策性，导致其融资行为的政策风险预期存在较大的不确定性。
土地储备机构代表政府经营的是一种不能再生的资源，如果没有较大的经济波动，它的稀缺性决定它长期增值的较大可能性，但并不表明短期价格没有波动。尽管土地储备机构贷款与房地产开发贷款本质上是有区别的，但是土地储备中心的运作还是具有一定的房地产开发企业的经营特征和风险特征。而且土地储备和一级开发行为与当地房地产发展形势紧密相关。而由于房地产行业的特殊性，使得每一次宏观调控，房地产行业都是首当其冲。这使得房地产行业的发展具有强烈的政府主导性，从而导致与之息息相关的土地储备和一级开发也具有明显的政策性和政府意志，最终可能会给土地储备融资带来较大的不确定性风险。
（三）金融当局对于土地储备行为的认识模糊，导致土地储备贷款这一品种上的融资行为举步维艰。
土地储备和一级开发制度在国外是一种成功的模式，国内在设立这一制度时，也有理想的目标，但该制度在实际运行中逐渐走偏，从而引发各方对该制度的争论一直没有中断过。事实上，政府在这里一直存在一个认识上的错位：企图用纯市场的方法（“招拍挂”）来交易一个并非市场化的物品（土地使用权）。由于土地资源的稀缺性和不同质，导致其价格缺乏参照，在土地需求不断膨胀下，供求之间的不平衡最终将导致土地价格的奇高。这样的例子比比皆是。
进一步分析金融当局出现这种现象的原因，我们认为是金融当局对于土地储备行为的认知还存在模糊之处，没有将土地储备中心融资和土地一级开发商融资分开对待，目前土地储备和一级开发融资主体可以分为三类：一是以各省市土地整理储备中心为主体的政府土地储备机构，二是各开发区投资公司，三是受政府土地储备机构委托，负责具体地块土地储备和一级开发的房地产开发公司。这三类实际上可以归为两个融资主体，一是土地储备中心，二是委托的开发企业。这两类主体的融资行为、属性是完全不相同的，将这两类行为混为一谈，导致政策指向模糊，从而难以开辟出有针对性的融资渠道。
土地储备和一级开发融资的渠道建议
事实上，围绕着土地储备行为，会有两个融资主体，一是土地储备中心，一是受托的开发公司。前者为政府的一派出机构，受政府委托进行土地储备行为，为财政的全额预算单位，其本质仍是政府的一种行为，对这样的一个机构，不能采取由商业性机构提供融资的做法，而必须由政府出面，通过政策性的手段来解决其融资问题；而受托的开发公司，虽然其受托业务具有强烈的政策性，但其本质是一个能够独立承担民事责任的法人，其融资行为是一种纯粹的商业行为，完全可以通过商业银行、信托公司等商业性机构来解决。因此，必须改变目前两类主体不分、单凭银行贷款来筹措资金的做法，为土地储备机构和受委托的一级开发商提供不同的融资通道。
（一）关于土地储备中心的融资，可以通过以下几个渠道：
1．土地一级开发地方政府债券
地方政府债券是由地方政府发行的债券，其目的在于筹集资金，用于当地开发公共设施建设。在2001年土地储备和一级开发制度实施后，土地储备行为的性质是一种政府行为，因此，通过发行政府债券的方式来获得土地储备资金是适合的。也应该是政府进行土地储备融资的重要途径。
一般地说，地方政府债券划分为一般责任债券和收益债券。一般责任债券由地方政府发行，以发行者的征税能力作保证，发行此种债券往往为了修建公路、市政设施等；收益债券是由地方政府的某一机构发行，以所建或所投项目本身的收益来偿还债券，多用于修建医院、大学、港口等项目。从这种划分可以看出，后者，即收益债券比较适合土地储备融资，也就是由土地储备中心来发行某一区域的一级开发债券，用该区域地块所获得的收益来偿还融资本息。采取这种方式至少有三方面的好处：
第一，地方政府债券的信誉度往往较高，本息安全较有保障，而且流通性好，变现能力强，投资人比较乐于接受，换句话说，债券销售前景看好。
第二，地方政府可以通过发行债券的规模，来调节当地土地市场的供应量、供应结构和供应价格，起到宏观调控的作用。
第三，地方政府债券可以由土地被征用人、被拆迁人优先购买，这样可以使他们享受土地未来价值增长所带来的收益，使拆迁等工作易于进行。
2．政策性银行贷款
由于土地储备政策关系到整个国家房地产行业运行的状况，对国民经济稳定健康发展和金融运行安全具有重要的影响，而且土地储备贷款具有资金周转量大、回款时间不确定等特点，受政府的政策导向、政府信誉、当地经济形势等一系列因素的影响明显，因此非常适合采取政策性贷款的方式来解决其融资问题。事实上，国家开发银行近年来逐步推广“开发性融资”，贷款已进入到部分土地一级开发商和政府土地储备中心。
3．土地资产证券化
借鉴香港的经验，实施土地资产证券化，推行《换地权益书》制度，不失为当前解决土地储备融资的一条重要思路。从产生的背景来看，换地权益书是政府在城市化的推进过程中，为了解决征地资金不足，以政府信用为担保，向土地占有者发行的有价凭证。就其法律地位而言，《换地权益书》反映的是一种政府与土地占有者之间的债权与债务的关系。《换地权益书》代表了被征收土地的收益权和使用权，其价格等同于发放时所代表的土地价格。《换地权益书》可以在不同的主体之间流通，但与地方政府债券不同，《换地权益书》具有特异性，其发行和价格对应于特定土地，并且成为其交换的依据，这一事实也限定了《换地权益书》的交易范围。
实施《换地权益书》制度的意义显然是非常巨大的。若能以有效、等价的《换地权益书》换回闲置土地，无疑对政府、土地占用者以及相关第三方都有好处。
（二）关于受托的土地一级开发企业的融资，可以采取以下途径：
1．商业银行土地储备贷款
目前各家商业银行对于土地储备贷款都处在摸索阶段，遇到诸多问题难以解决，贷款风险控制尚难到位。人民银行有关文件特别指出，在《土地储备机构贷款管理办法》颁布前，审慎发放该类贷款。在这种情况下，我们要开展这种贷款，首先应明确贷款的对象只能是受托进行土地一级开发的房地产开发商。在具体操作中，要争取政府土地管理部门的政策支持，加强与国土资源部门、财政部门的联系交流，共同研究土地储备机构的运作模式，在《土地储备机构贷款管理办法》颁布前，对土地未来“招拍挂”的预期、“招拍挂”后的资金流转方式、借款人的综合实力等情况进行分析，规范业务操作流程，趋利避害。
2．发行信托计划
目前进入土地储备和一级开发领域的主要是房地产信托。目前房地产信托计划的形式主要有两种：贷款型信托，由于受银监会要求此类信托计划比照商业银行房地产贷款标准执行，因此贷款型信托资金难以进入土地储备和一级开发领域，实际上已逐步萎缩；股权证券化信托，由信托公司向不特定的社会投资者募集资金，收购开发商股权，并以开发商转让或溢价回购股权作为收益保证。待具备房地产开发条件（即“四证”）后再向商业银行融资解决项目后续资金缺口，待项目进入销售期后，通过销售回款结利后逐步溢价回购信托公司股权。
发行信托计划是目前除了银行信贷以外，介入土地一级开发领域最多的一种融资途径，相信在未来的发展中会越来越凸显其重要性和灵活性。
3．房地产投资信托基金（REIT s）
目前，境外房地产投资基金在境内的运作主要采取了直接购买物业、进行项目合作、直接参股等三种模式。其中，后两种模式主要是通过成立外商房地产投资企业进行项目开发，而开发内容中非常重要的一部分就是土地一级开发。如新加坡GIC基金是亚洲著名的投资基金，国内某置业公司通过与该海外投资基金的合作，避开了国内银行土地储备和一级开发融资方面的瓶颈，实现了一级开发和二级开发在融资上的联动，取得了较好的开发业绩。因此，可以预见，引入REITs进入我国土地储备和一级开发中，必将是今后提供土地储备资金的重要途径之一。