普惠性政策与计划生育优惠政策的衔接调研报告

：普惠性政策与计划生育优惠政策的衔接调研报告
为深入贯彻落实中央《决定》和省委、省政府《实施意见》，探讨新形势下健全完善人口和计划生育利益导向体系的政策措施，根据委党组《开展深入学习实践科学发展观活动的实施方案》关于“开展深入调研”的要求和课题分工，我们对近几年国家和省里出台的惠民公共政策进行了梳理，对这些政策对计划生育利益导向政策带来的影响进行了分析，对搞好普惠性政策与计划生育优惠政策的衔接问题进行了深入研究。现将有关情况报告如下：
一、国家出台的对计划生育家庭有影响的经济社会政策普惠分析
近几年，国家高度关注民生问题，出台了许多普惠性的惠民政策，我们对现行的惠民和其他一些经济社会政策进行了研究，检索出12项对计划生育家庭利益有直接利益关系的政策（见附表）。这些政策给群众带来的收益分析如下：
（一）义务教育免费和各种补助、资助政策给群众带来的收益。根据附表匡算，按照现行的政策，贫困家庭学生从小学到大学本科毕业最多可获得约2.9万元的免费和补助，普通家庭最少可获得约4000元的免费和补助。
（二）惠农政策给群众带来的收益。农村种粮补贴、农资补贴、良种补贴、农机购买补贴、沼气建设补助 、“家电下乡”补贴以及扶贫开发等对农民带来的直接或间接收益，据省委农工办估算每年每人约90元。
（三）社会保障政策给群众带来的收益。新农合2009年财政每人补贴80元；城镇居民医疗保险人均补助最低40元，最高140元；城乡最低生活保障制度，使贫困家庭从政府获得不等的补助金；城市贫困家庭还可以购买政府补贴的经济适用房或享受廉租房补贴和优惠；农村养老保险实施，财政也要确定一定比例给予补贴或建立基础养老金账户。
（四）移民搬迁安置及征地补偿安置给群众带来的收益。这两项政策大多按人口落实，家庭人口越多收益越大，特别是征地补偿数额较大，有的城郊村每人从征地补偿获益达十几万甚至数十万。另外，几十年来，农村集体经济组织采取按人分配模式，集体经济发达的村年人均分配水平很高，客观上造成家庭人口少获益少，家庭人口多获益多的现实。
二、经济社会普惠政策对计划生育利益导向政策的影响
一系列关注民生普惠政策的出台实施，体现了贯彻落实科学发展观、构建和谐社会的要求，有力地促进了社会公平正义,为全体人民共享改革发展成果提供了政策保障。但是，这些政策的实施，没有考虑计划生育因素，忽视了对人口和计划生育工作的影响，基本没有与计划生育政策挂钩，存在与计划生育利益导向政策不同向的现象，在具体执行中，没有体现出对计划生育家庭的优惠，客观上造成违法多生育子女的家庭从中得到更多的实惠，对人口计生工作产生了一定的负面影响。最直接的影响有以下三个方面：
（一）弱化了计划生育利益导向政策的激励作用。我省对实行计划生育家庭的法定经济奖励政策可归纳为两类，一类是即时兑现型的奖励，包括独生子女父母每月10元的奖励费、对农村自愿终生只要一个女孩夫妻给予重奖和对计划生育家庭在发展经济中给予扶持、优先和优惠三个方面。另一类是保障型奖励，包括机关、事业单位职工退休加发本人标准工资5%的退休金，企业独生子女父母退休后一次性加发年平均工资30%的养老补助，农村部分计划生育家庭奖励扶助，计划生育家庭特别扶助，对独生子女死亡后未再生育并且未收养子女享受最低生活保障的夫妻给予高出三分之一照顾等方面。
从即时兑现型的奖励政策看，兑现较好的是每月10元的独生子女奖励费，累计14年只有1680元，与群众在现行的教育免费和补助政策、惠农政策及医疗保障政策等方面的获益相比，计划生育即时型的奖励政策给群众带来的利益微不足道，已很难产生激励作用。从保障型的政策看，虽然除企业职工独生子女父母退休加发30%一次性养老补助落实率不足50%外，其他政策落实都很好，但与近几年出台的一些普惠性保障政策相比，无论在覆盖范围、享受时限、补贴标准等方面都有较大差距，在一定程度上削弱了计划生育利益导向政策的激励作用。
（二）农村计划生育家庭的经济利益受到影响。从促进农民增收政策来看，免征农业税、对农民给予种粮补贴、实行长久不变的土地承包经营权及其依法流转，使土地多的农村家庭获得更多的持久收益，而土地是按人头分配的，“增人不增地，减人不减地”的规定，在实际执行中落实不到位，计划生育家庭与非计划生育家庭相比，在土地上的收益大大减少。从农村集体收益分配制度看，一些些经济发展快的集体经济组织按人口分配住房和集体收益，孩子多的家庭分配多；有的城郊村只按家庭男孩数划分宅基地，男孩多的家庭在村改居时房屋带来收益就大，女孩家庭的收益少，计划生育家庭的经济利收益与非计划生育家庭相比差距很大。
从征地补偿和库区移民安置补偿政策看，征地补偿在基层大都按人头发放，尤其是城乡结合部，每人高达数万甚至数十万元的土地补偿金使人口少的计划生育家庭比非计划生育家庭的收益大打折扣。库区移民按人发放生活补助的制度，也造成了非计划生育家庭比计划生育家庭获益多的现实。随着农村改革发展政策的进一步兑现，附着在土地上的惠民政策会越来越多，标准也会越来越高，如不采取措施，计划生育家庭的经济利益受到的影响会越来越突出。
（三）刺激违法生育反弹。一方面，取消农业税、义务教育免费和教育补助资助、新型农村合作医疗和城市基本医疗保险等制度的实施，使家庭养育孩子的成本大大降低，而随着我国经济快速发展提供的就业机会越来越多，特别是农村劳动力转移收入成为农村增加收入的重要来源，每多一个劳动力带来的收入和其他收益远远大于养育孩子的成本，刺激了群众多生孩子的欲望。
另一方面，看到多生育孩子的家庭从土地收益、征地补偿、拆迁补偿、集体收益分配以及其他普惠政策中获得的经济利益要高于违法生育需要缴纳的社会抚养费，导致一些村民为多获益而抢生、超生。再就是，由于普惠政策的实施，群众看到孩子多的家庭从国家政策中获得更多的收益，特别是一些因超生致贫的家庭，反而能够享受低保、经济适用房和廉租房、孩子上学资助补助等政策，客观上造成了“孩子多、受益多”、“一边罚、一边补”现象，违法生育的家庭多得了实惠，计划生育家庭却吃了亏，心理不平衡，也滋生多生孩子的念头。以上因素也是造成近几年违法生育的反弹的重要原因之一。
三、我省普惠性政策与计划生育优惠政策的衔接的成效、存在的问题和遇到的困难
为充分利用社会公共政策健全完善计划生育利益导向机制，2005年省委、省政府《关于认真落实科学发展观进一步加强人口和计划生育工作的决定》（鲁发[2005]17号）提出“各级在制定实施城乡社会保障、社会救助和医疗保险政策时，要依法对符合条件的计划生育家庭给予优先优惠的照顾”的要求，2007年省委、省政府《关于贯彻中发〔2006〕22号文件全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的实施意见》（鲁发[2007]9号）要求“在就业培训、合作医疗、扶贫开发、宅基地划分、改水改厕、沼气应用、新技术推广等方面，各有关部门要制定和完善对计划生育家庭特别是农村独生子女和双女户家庭的优先优惠政策”。
几年来，各地积极争取党委政府的支持，协调有关部门，按照利用好社会公共政策惠及计划生育家庭的原则，积极探索把计划生育利益导向机制融入社会公共惠民政策的办法和措施，在利用教育、医疗、就业、生产、生活、养老等多方面的经济社会政策惠及计划生育家庭方面，制定出台了一些政策和措施。各地普遍制定了独生子女中考加分和计划生育家庭子女优先享受义务教育“两免一补”的政策规定；有些地方规定在实施新型农村合作医疗制度中减免计划生育家庭个人交费部分，提高报销比例；一些地方规定城乡计划生育困难家庭优先纳入最低生活保障范围，对独生子女户、双女节育户特别是独女户增发比例不等的低保金；有的地方规定在实施大病救助制度时提高对计划生育困难家庭的救助标准。
东营市规定“在实施农民医疗保险、农民医疗保险大额医药费救助、农村低保、教育救助、残疾人救助等社会保障救助的基础上，市财政为独生子女家庭、双女户家庭增加5%，对符合生育二孩条件自愿终生只要一个女孩的家庭增加10%。” 莱芜市以市委、市政府文件整合了20 个部门的44 条具体政策，潍坊、聊城等市相关部门提供的优先优惠政策也都在十项以上。
东明县整合了27 个部门30 项与民生有关的社会经济政策，计划生育家庭凭《优待证》可以享受的优待最多可达40 条，最少2 条。这一系列办法和措施的实施，使计划生育家庭优先享受社会事业发展的成果。
我省普惠性政策与计划生育优惠政策的衔接虽然取得了一些突破，但从整体情况看还不容乐观。
一是多数衔接的政策措施只限于一个县或一个市，没有形成面上效应。
二是政策衔接不系统，即使有突破的市、县，多数地方也是只在某一项或几项政策上制定了对计划生育家庭的优惠措施，而没有形成各项普惠政策与计划生育优惠政策的系统衔接。东明县的全方位的衔接只是一个特例。
三是一些地方虽然制定了一些普惠性政策与计划生育优惠政策衔的政策，但缺乏实施办法，大多成为文件上的政策，未进入部门的执行程序，更没有取得效果。四是普惠性政策与计划生育优惠政策的衔接机制没有建立起来，即使有的市、县出台了一些政策措施，也是党委、政府强有力的干预下制定出台的。四是省级层面上的衔接还没有取得突破。
普惠性政策与计划生育优惠政策的衔接在具体的操作过程中遇到许多困难。
一是大多数普惠政策是国家层面出台的，是以法规或规章的形式规定的，对受益人群及其条件、资金来源、执行标准、执行的形式都有明确的要求，省、市、县各相关部门是依照部门职责和这些规定要求来具体执行，在省以下进行与计划生育利优惠政策的衔接，既有可能突破法规规章的授权，也要增加相关部门的工作量，协调难度相当大。
二是村民委员会作为自治组织执行的一些分配制度，如宅基地划分、征地补偿分配、土地承包经营和流转、集体经营收入分配等制度，需要国家的法律法规来调整，省以下的规章和政策难以发挥作用。
三是资金投入压力巨大。上述12项政策中，需要政府投入的有11项，每一项都需各级政府投入巨额资金。山东省现有近2100万个计划生育家庭，其中独生子女家庭840多万户（其中农村独生子女户520多万户），仅免除农村独生子女户新型农村合作医疗个人缴费一项，全省每年需增加投入3亿多元，如果每一项政策都向计划生育家庭倾斜，需要政府增加的投入非常巨大，建立普惠性政策与计划生育优惠政策衔接投入机制困难重重。这三个方面是建立普惠性政策与计划生育优惠政策衔接机制必须认真研究解决的重大问题。
四、建立普惠性政策与计划生育优惠政策衔接政机制的对策建议
计划生育是基本国策，人口问题是发展社会事业、改善民生关键问题。中央《决定》指出“国家应使计划生育家庭优先分享改革发展成果。”这就要求各级在健全完善计划生育优惠政策的同时，将计划生育工作作为民生问题纳入社会发展的大框架之下，搞好普惠政策与计划生育优惠政策的衔接，加大利益导向力度，使计划生育家庭在享受普惠政策的同时得到更多的实惠，推进人口计生工作的健康稳定发展。为此提出以下建议：
（一）是加强普惠性政策与计划生育优惠政策衔接重大意义的宣传。大力宣传人口和计划生育工作取得的成就和对经济社会发展作出的贡献，宣传新时期建立完善计划生育利益导向机制，特别是搞好普惠性政策与计划生育优惠政策衔接对计划生育工作健康稳定发展的重要性。要积极向国家人口计生委建言，从政策制定源头搞好协调，从法律法规和制度层面解决好普惠性政策与计划生育优惠政策衔接问题。
要向各级党委、政府及相关部门提供普惠性政策对计划生育优惠政策产生影响的科学数据分析，提高各级党政领导对普惠性政策与计划生育优惠政策衔接问题的重视程度，从而协调有关部门在执行的权限范围内制定普惠性政策与计划生育优惠政策衔接的政策措施。
（二）加强普惠性政策与计划生育优惠政策衔接课题研究。要密切关注国家出台的各项发展社会事业、关注民生的经济社会政策，加强各项普惠政策实施对人口和计划生育工作带来的效益和影响两个方面的研究，及时提供党委、政府及相关部门决策参考。同时，在省级以下层面，要重点研究普惠政策执行中衔接的技术问题，做到科学融入、合理利用各项发展社会事业、改善民生的政策。
如在实施教育免费、补助和助学制度时，如何提高计划生育家庭困难学生的补助标准；在实施农村新型合作医疗和城镇居民医疗保险制度时，如何减免计划生育家庭个人交费部分；在实施大病救助制度时，如何提高对计划生育困难家庭的救助标准；在落实城乡低保制度时，如何对计划生育困难家庭提高标准；在建立城乡社会养老保障制度时，如何对计划生育家庭优惠；在建立实施经济适用房和廉租房制度时，如何提高对计划生育家庭的补贴标准等等。要循序渐进，重点在对计划生育工作有较大影响的普惠政策上取得突破，做到既让计划生育家庭在其中获得更多的优惠和实惠，又不侵占他人的资源、损害他人的权益，实现普惠性保障政策与计划生育利益导向政策的有机统一。
（三）建立健全政策制定与实施的决策协调机制。
一是要建立健全政策制定征求意见机制，把省委、省政府《关于贯彻中发〔2006〕22号文件全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的实施意见》关于“各相关部门在制定出台相关政策措施时，要事先征求人口计生部门的意见”的要求落到实处，使人口计生部门从政策制定的源头参与，及时提出有关的意见和建议。
二是建立健全政策协调机制，在人口计生部门与政策制定相关部门不能取得一致意见时，要充分发挥人口与计划生育领导小组的决策协调作用，及时召开高层次的领导小组协调会进行协商，确保在相关政策制定的环节体现“国策上位”原则。
三是建立健全政策实施的协作配合机制。普惠政策对计划生育家庭的优惠政策一经通过，就要明确具体执行中各相关部门的职责，把责任落实到相关部门，确保有序运行，确保实施效果。真正形成社会性的计划生育利益导向格局。
（四）加强对普惠性政策与计划生育优惠政策衔接情况的考核引导。采取适当的方式，将普惠政策与计划生育优惠政策的衔接情况纳入对各级党委、政府和相关部门的人口目标管理责任制考核，充分调动各级党委、政府和相关部门两个方面的积极性，采取有效措施，将对计划生育家庭的优先优惠科学融入普惠政策之中。
同时，要加强对计划生育各项法定奖励政策及对计划生育家庭优先优惠政策的监督检查，建议把普惠政策与计划生育优惠政策衔接情况纳入各级党委、政府督查范围，纳入人大执法检查和政协视察的内容，努力提高计划生育各项利益导向政策落实率，维护好计划生育家庭的合法权益。
附件：对计划生育家庭利益有影响的经济社会普惠政策统计表
附件对计划生育家庭利益有影响的经济社会普惠政策统计表.doc
[责任编辑：cxiuzhen]
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