财产税与城市化模式之变

　　土地财政模式适用于城市化的加速阶段，财产税模式适用于城市化的稳定阶段，好的模式是能适应不同阶段主要矛盾的模式
　　
　　文/赵燕菁
　　
　　8年前，房地产高潮刚刚出现，我在中央电视台的一个节目里，提出尽快开征财产税（也称物业税、不动产税或房地产税）。由于那时财产税的话题几乎没有人关心，为了引起重视，我将财产税的开征与压低住宅价格挂钩，提出通过开征财产税压低房价，降低居民购房负担。尽管当时的确起到了引起争论“吸引眼球”的效果，但现在回想起来，把房价与财产税挂钩，确有误导之嫌。房价与财产税有密切关系是毫无疑问，但财产税的经济学含义和社会意义远不止于此。在房地产税已经呼之欲出的今天，我们对财产税的本质并没有多少了解。
　　
　　财产税的本质
　　
　　我们为什么要征收财产税？对这个问题的回答首先要从公共产品提供的商业模式谈起。政府作为一个提供公共产品的“企业”，有着不同的盈利模式。如果我们把行政辖区视作政府经营公共产品的产权边界，那么政府的行为，就是要通过公共产品和服务的提供，获得最大的收益。所谓不同的政治经济制度，都是从属并服务于特定的商业模式。
　　
　　与其他普通商品相比，公共服务提供的最大困难，就在于寻找最优的收费模式。如果一项服务可以逐项计次收费（比如收费的公园、学校、道路、电视），一般来讲，这类服务不一定非由政府提供不可。在一个社区或行政边界里，有很多公共产品的需求（如教育、卫生、消防、安全、街道，等等），逐一计算消费不是成本很高，就是技术上不可行。比如，我们很难计算每一个居民消费了多少安全。针对这一类公共产品，一个基本的供给途径，就是向辖区内的居民强制征税。但由于很难显示消费者的真实偏好，在收费上很难做到公允。比如政府提供道路服务，显然不同人使用的多少是不一样的。如果无论男女老幼，统统按一种标准征税，显然是不公平的。但谁使用较多却很难计算，或者计算的成本很高。在实践中，人们发现，土地的价值与附着其上的公共产品和公共服务密切相关。
　　
　　严格地讲，土地价值来自于公共服务收费后的残值。比如说，修建地铁某一区位带来每平方米10元的升值，地铁收费2元，剩余的8元就转变为土地的价值。公共服务体过程收费越低，转移到土地中的财富就越高。而城市化深化从某种意义上讲，就是从社会保险到公共治安的公共服务不断增加的过程，但如何为这些公共服务定价，是一个非常困难的事情。而土地市场可以敏锐反映公共服务综合水平的变化，这就避免了逐一发现公共服务价格以及一对一讨价还价的成本，因此被现代城市政府普遍采用。由于土地里包含的公共服务越来越多，使得城市地价不断上升成为现代城市经济最显著的特征。
　　
　　基于地价的财产税的本质与地租相同，乃是利用市场价格信息为没有收费或收费不足的公共产品外溢价值定价的一种商业模式——公共服务水平越高，直接收费越低，地价就越高，财产税就越高。
　　
　　“中国发展模式”的核心
　　
　　与其他任何产品一样，公共产品的生产成本也是由一次性的固定成本（征地、拆迁、建设）和经常性的可变成本（日常维护管理）两部分组成。例如，一个桥梁或道路，如果要能提供完整的服务，就必须一次建成。但其全部投资，通过过桥费或桥两侧土地升值后增加的财产税来回收，则需要若干年。如何获得初次的原始投资就成为公共产品提供的主要制约。
　　
　　现代的西方国家，大型城市基础设施建设，往往是通过抵押未来收益（如财产税、过桥费），发行市政债券等金融手段解决的。但这首先需要一个发达的金融市场和足够的信用。而这几条恰恰是发展中国家所欠缺的。在原始资本形成前，拥有城市不动产的居民很少，政府的财产税收入微不足道，城市很难为其基础设施建设寻找到足够的抵押品。抵押品不足直接导致信用不足和金融市场发展缓慢。不动产市场的缺失，进一步限制了融资的规模。这就是为什么世界银行、联合国开发署大力推动发展中国家城市债券融资市场，却进展甚微的原因。
　　
　　中国改革开放初期，既不存在不动产市场，也几乎没有金融市场和地方政府信用（特别是城市土地有偿使用以前）。那么，如何为公共产品的形成（基础设施的建设）筹集到足够的原始资本？1990年代以来，中国的城市改革寻找到一条独特的商业模式，就是建立在传统计划经济遗留的制度资源——垄断土地一级市场基础上的融资方式。1990年代初，土地市场从计划划拨为主转变为允许有偿出让。这就使得过去几十年建设的基础设施，成为可以在市场上定价的公共产品。
　　
　　由于规定城市土地属于国有，个人基本上没有不动产，因此，城市基础设施建设带来的大部分外溢收益，都可以通过地价上升的方式，转变为城市政府资产的增加。即利用计划经济遗留下来的垄断土地一级市场制度（只有政府才能将农业土地转变为城市用途，并且城市土地实行用途管制），从特区、开发区开始，大规模征用农业用地，通过规划转变用途后，作为抵押品获得融资（包括银行贷款或用部分熟地支付建设成本），出让配套基础设施（七通一平）的属地，招商引资，工业企业又为城市经常性服务提供经常性税收。可以想象，假设没有垄断的一级土地市场（土地是私有的），又不收财产税，这部分收益就会完全漏失，无偿为土地所有者分享（也就是经济学上所谓的“免费搭车”）。
　　
　　1998年住房制度改革，催生了对城市公共服务更大的需求，城市土地的价值迅速上升，政府的融资能力进一步提高，房地产市场成为政府部门获得基础设施建设原始资本的主要途径。政府抵押土地权获得土地后不是直接出让给工业，而是出让给房地产先获得一次性收入，然后通过补贴工业使其获得额外的竞争力，并为城市提供就业和持续的税收。
　　
　　在这个模式下，城市地方政府的支出模式，基本上是土地收益支持“发展”（一次性的基础设施投入，如道路、桥梁等），工商税收用来“吃饭”（经常性的公共服务支出，如医生、教师、警察、干部等公务员的工资及基础设施的日常维护）。显然，在这种机制下，土地收益越高，城市发展越快；对产业支持越大，未来税收就越高，公共产品服务就越发达。这就是现在广受诟病的“土地财政”模式。
　　
　　尽管这一模式存在这样那样的问题（如城乡分隔的户籍制度），它却是中国经济高速成长的主要动力，也是近年来所谓“中国发展模式”的核心。“土地财政”模式与“标准的”市场模式的差异，乃是在可用制度资源条件下，“路径依赖”形成的自然结果。如果说中国经济在世界上有哪些“核心竞争力”，这一独特的城市化发展模式就是最主要的一个。从历史的眼光看，这一模式堪称中国改革开放以来最伟大的制度创新。
　　
　　“土地财政”回避了地方政府债务市场缺位、政府信用不足的困难，通过土地收益高额回报，地方政府在城市化最困难的阶段筹集了大量资金。而土地收益反过来又支持了产业的发展——正是由于大规模的地方政府补贴，才支持了中国产品超乎寻常的竞争力，才有了大规模的农民工就业，才有了中央财政收入的高速增长，才使得中国城市得以提供远较同等经济水平国家更高水平的公共服务，才维持了现有政治制度所特有的“高效率”。
　　
　　城市土地价格的构成
　　
　　也许有人会问，既然“土地财政”这么好，为什么其他国家不采用这种制度？这就涉及制度的路径依赖。
　　
　　印度一度想效仿中国，计划开辟约600个特区。截至2006年年底，已经批准237个。但这一计划一开始，就遇到了强大的阻力。印度农民拒绝出让土地并爆发暴力活动。从2007年1月开始，已批的63个特区被迫中止。最严重的暴力抗议发生在西孟加拉邦的南迪格拉姆。3个月内4万人阻挠政府人员进入。冲突导致14人死亡并引发全邦大罢工。2008年执政西孟加拉邦30年之久的共产党下台。印度之所以无法仿效中国的土地财政模式，一个重要原因就是中国是计划经济遗留下来的国有土地制度，而印度是私有土地制度。
　　
　　初始制度环境不同，交易成本大不一样。对于中国而言，这一模式的最大意义，在于垄断的一级土地市场为城市政府创造了大量的信用，这是其他发展中国家城市政府所没有的。这使得中国城市政府绕过金融市场不发达的缺陷，找到了一条为公共产品初始投资大规模融资的途径。正是这个独特的融资模式，成就了中国城市异乎寻常的高速扩张。在这个模式中，财产税并没有消失，而是通过政府承诺一定年限免税（住宅是70年，其他用途从40年到50年不等），而在首次土地出让中收回了。没有未来免税的承诺，目前中国土地根本就卖不到现在的价格。
　　
　　换句话说，现在城市土地价格里不仅包括一次性基础设施的成本，同时也包括未来政府服务价格（财产税）的贴现。这是中国城市土地价格与其他国家城市土地价格构成的最大差别。这也是为什么很多人质疑现在的地方政府会“寅吃卯粮”，不断卖地，把债务留给以后的政府。但现实中，地方政府是通过大规模补贴工商业，将今后的工商税收，与未来的服务成本一起传递给未来的政府。也就是说，未来的政府不仅继承了债务，也继承了未来的收益。
　　
　　在这个意义上，现在的地价，相当于政府向消费者融资——政府不是在未来分年度征收财产税，而是将未来服务贴现到今天一次性收取。这样，在中国城市土地市场上的地价，就包含了两部分成本——一次性建设的成本和今后日常维护的成本。而在“标准的”市场经济国家，后一部分成本是通过财产税逐年收取的。这就解释了为什么中国土地价格如此之高。
　　
　　当一个人购买了某个城市的不动产，就相当于入股了某个公司，城市政府不断将收益投入公共设施建设（道路、桥梁），不断提高公共服务水平（教育、绿化、治安），转移到土地上的剩余价值越多，城市“股票”价格就上涨越快。持有城市不动产的居民就会通过这种独特的二次分配机制，获得巨大的财产性收益。这就解释了在中国，住宅何以会变为一种资本品，何以具有“标准的”市场经济所没有的巨大的保值、增值功能。由于未来的政府无需还债，政府与居民利益风险共担，因此，“土地财政”的融资模式，要比西方国家城市发行政府债券风险小得多。
　　
　　如何征收财产税
　　
　　我们是否应该征收财产税？如果应该，那么该如何征收？从现在透露出来的大部分物业税改革方案看，基本的原则是按照物业的大小数量征收。比如小户型不收，或第一套不收。换句话说，税收将重点放在高收入和投资性的住宅需求，潜台词是要打压投资进而压制上涨的地价。但是，从前面的分析看，这样的做法虽能缓和社会上的仇富情绪和暂时缩小贫富差距，但在现有的法律制度框架内，却缺少“正当性”。
　　
　　在转让70年土地使用权时，并没有说要在以后征收财产税。如果对现有的财产征税，就好比一个人购买了公司的股票，结果股票大涨，这时公司突然说要投资人缴还部分升值收益。按照契约原则看，交易完成后单方面追加新的条件，乃严重的违约行为。土地70年的使用权是有明确承诺的。况且，这部分土地理论上产权还是国有的，收财产税也应当由政府交，只有当居民成为财产的所有者后，才能成为财产税的缴纳主体。
　　
　　因此，正确的做法应当是针对新增的物业增税，而且应当在土地交易一开始时就加以明确：土地不再是70年使用权，而是全部产权永久性地转让。而对于拥有70年使用年限的存量资产，不论其户型面积大小，不论产权人拥有多少套住宅，不论其是否自住，都不应追加新的财产税。如果要交，也要等到70年使用权到期后，居民获得土地完整的产权后，才开始成为财产税的纳税人。而税率的多少，也应与服务的好坏相挂钩。甚至税率的多少，是增加还是减少，也应由城市的业主或其代表（人大）决定。
　　
　　即使是为了打压房价，也应当对增量收税，而不是对存量收税。增量住宅价格的降低，才是真正帮助消费者。存量住宅大部分已经从开发商手中转移到普通居民，这些居民有的已经交完房款，有的正在按揭供房。房价降低对他们没有任何好处。我们不能为了满足一部人的购房需求，连带打击所有已经购房的居民财产。
　　
　　除了新增的完全产权房，还应当对哪些物业征税？理论上讲，凡是永久性的物业，只要享受到公共服务，就应当公平地缴税。比如，政府办公、甚至社会公益项目（医院、学校）都应当收税。有人会说，这些钱早晚会通过公共拨款回到这些机构。但这至少使我们知道公共服务提供的真实成本。这一点对经营城市来讲至关重要。凡是没有成本计算的，都有过度供给的倾向。现在政府大楼越建越好，越来越豪华，很重要的一个原因，就是没有一个指标把这部分成本显示出来。既然账目上显示不出来，也就谈不上节省。
　　
　　另一个好处，就是可以把政府的资产转化为资本。既然可以被定价，有持续的收入，就可以在市场上被抵押。政府资产项下财产的扩充，可以有效改善政府的资产负债表，提升政府的信用等级，缓解政府债务压力（特别是地方政府债务平台的风险）。此时，政府占用好的城市区位，建设豪华的大楼，就不再是没有意义纯属消费的经济行为。这部分资产升值，同时也意味着整个公共资产的升值。因此，对公共部分征税并非是完全无意义的经济行为，它可以为市场化管理提供必不可少的定价信息，比如，在地价低的新区建设一个豪华的大办公楼，可能比在地价昂贵的老城保留旧的小办公楼更“节省”。
　　
　　此外，政府公房、社会私房、侨房等都具有永久性的产权，也应当纳入财产税的征收范围。现在很多私房、侨房或无法退出，或无法流转，很重要的一个原因，就是财产税的缺失。由于财产拥有没有成本，因此，许多具有宝贵价值的资产因锁定在分散的产权人手中而得不到有效使用。例如北京的四合院、厦门的鼓浪屿，都有许多历史建筑由于产权人分散，导致建筑不断衰败、颓圮。征收财产税会迫使原有产权人或出租、或转让、或维修，对于产权不明的住宅，欠税超过一定数量，就可以强制拍卖，扣除税款后，剩余部分由产权人自行处理，从而确保资产通过不断的流动，得到充分利用。
　　
　　财产税的征收还可以用来解决城中村、小产权房等一系列违章建设。一个建筑，甚至一座建立在自己土地上的物业，之所以“违章”，乃是因为其无偿使用了外溢的公共服务。在农村，没有公共服务，在宅基地上建房，完全是自己的事。但在城市里，因为存在公共服务，只要你有建设，就要为公共服务缴费——或通过购买土地及其包含的服务（在中国），或缴纳财产税（在其他国家）。否则就是在“盗窃”公共财产（如同窃电者在电线上免费私拉电线）。在中国，由于没有财产税，所以制止违章的唯一办法，就是强制拆除。
　　
　　开征财产税，为这一类“违章”问题的解决，提供了一个新的途径。只要通过财产税为公共服务付费，“盗窃”公共财产的问题就会自动解决。经过一定的程序，在确认其不影响更大范围的公共利益（比如与规划矛盾）后，就可以通过补交罚款（补偿配套基础设施成本），获准拥有完整产权。与此同时，对这类住宅的使用者开征财产税。在现实中，这类住宅往往难以完全纳入城市配套（如中小学、消防），这时就可以在物业价值的评估中加以扣除。住户一开始就知道公共服务是不完整的，这样对某类公共服务没有特殊需求的消费者（比如老人不必靠近学校），就可以选择这类服务虽不完整但财产税较低的物业，或者利用节省下来的财产税，自行在市场上解决缺失的公共产品。
　　
　　财产税模式适用于
　　
　　城市化的稳定阶段
　　
　　开征财产税不是简单增加一个税种，而是意味着整个“中国模式”的转变。
　　
　　如果我们开征财产税，土地融资的功能就会减弱，相应地，住宅作为一个投资品的价值就会降低。由于财产升值是逐年评估的，只要公共服务每年改善，财产税税率不变的情况下，政府每年收缴的财产税也会相应增加。反映在市场上，就是城市土地和住宅价格随之降低。在政府账户上，当前政府的收益会减少，未来政府的收益会增加。但这一模式的一个后果，就是当前政府融资能力下降。在城市化早期阶段，往往需要投入大量一次性基础设施资本。此时，政府融资能力降低，马上就意味着城市发展和相应的经济增长的减速。
　　
　　当然，理论上讲，地方政府仍然可以在金融市场上，通过把未来财产税抵押出去发行债券，但至少在目前，地方政府发债仍是一个禁区。即使今后政策允许，在金融市场上“发债”和借助垄断一级市场“扩股”，哪种效率更高、风险更小也仍是有待研究的问题。上个世纪南美国家地方政府债务危机，和最近欧洲国家的主权债务危机都表明，地方政府发债并不见得比“土地财政”更安全、效率更高。至少目前为止的实践表明，垄断土地一级市场，即不是直接将土地产权界定给私人（类似俄罗斯“大爆炸”式的改革），而是通过政府垄断，获得公共产品巨大原始投资后，通过二级市场逐步转卖给私人，是有效率的。进一步规范的对比研究很可能表明，这一模式比“标准的”财产税模式交易成本更低。
　　
　　城市发展模式的转换还涉及到整个税收体制的转变。目前，中国的税负比例已经很高，在鼓励扩大内需的今天，进一步增加居民税负显然不是此次开征财产税希望看到的结果。有专家建议在开征财产税的同时要实行减税，但问题是目前直接针对居民的税负很少，简单地减少现有生产环节或流通环节的税负，可能会增加企业的利润，却未必能抵消消费者财产税的增加。
　　
　　此外，中央和地方政府谁来负担减税也是个问题。2009年，全国财政收入68477亿元，其中，中央本级收入35896亿元，地方本级收入32581亿元。中央政府收入已经大于总收入的50%。虽然财产税是地税，但开征财产税影响最大的是地方政府的土地收入，在事权主要在地方的情况下，进一步要地方政府退税显然不合理。但在中央政府财政已经出现赤字时，如何说服中央政府放弃经过艰难谈判获得的利益，也并不明朗。最后很可能是为降低房地产价格出台的政策，反而增加了最终消费者的负担。
　　
　　没有一成不变的商业模式，公共产品的提供也是一样。任何发展阶段都有其主要矛盾。好的模式，就是能适应这种主要矛盾的模式。在城市化的初期，大量基础设施需要投入。这些基础设施是公共服务的基础。因此，这一阶段的主要矛盾是怎样高效率地获得大规模投资。城市化完成后，随着大量基础设施建成，主要的问题是日常的经营和维护。这一阶段，主要矛盾是如何获得稳定、可持续的经常收入。
　　
　　土地财政的模式适用于城市化的加速阶段，财产税模式适用于城市化的稳定阶段。因此，在城市化完成之前，就轻易自废中国经济增长的“独门武功”，并不一定是明智之举。当然，中国目前的情况很复杂，同改革初期相比，城市的增量和存量都很大。在我看来，在相当长的时间内，可能还是两种模式并存，老城部分采用财产税模式，新城部分采用土地财政模式。随着70年使用权到期，新城也逐步转向财产税模式。在新拍卖的土地中，使用权年限也可视情况逐年缩短，加快从土地融资模式向财产税模式转变。最终，大部分转为财产税模式。
　　
　　不可否认，土地财政模式存在很多固有的制度缺陷，比如，长期以来城乡分隔的户籍制度，导致高房价以及贫富差距等。但同时，土地财政也存在很多尚未发掘的制度机会。应该说“土地财政”对如何“收”的问题，解决得比较好，但对于“支”的问题，还有很大改进的空间。
　　
　　开征财产税，打击投资性需求，固然可以抑制房价，但也会削弱土地市场融资能力，而融资乃是所有国家为低收入者提供住房所面临的最大难题。
　　
　　一旦走向财产税模式，在政治上一定要向业主（居民）让渡权利。在中产阶级形成并占社会成员的大多数之前，民主必定意味着巨大的成本，这种成本之大，往往会导致社会发展的停滞。今年泰国的动荡，就是前车之鉴。探索像新加坡那样，既非土地财政也非税收财政，而是通过国企（或企业的国有部分）利润和个人公积金，为地方政府公共服务提供低成本融资的所谓“第三财政”模式，乃是下一步“中国模式”继续创新的重要制度方向。迄今为止，这是唯一一个避免了周期性本土性资产泡沫的公共财政模式。 ——摘自（中国）《瞭望新闻周刊》   (2010-09-27) fieldset {width: 306px;border: 1px solid #990000;align: center;}legend {font-family: Arial,"宋体";font-size: 12px;font-weight: bold;color: #990000;}