掌控"收"与"放"节点 从"协管员现象"看政府职能转变

交通协管员(资料图)
关注“协管员现象”：
·② 夹缝中的“管理” 协管员们说：“就盼多些理解！”
·① 协管员，该“协”还是该“管”？
·人民调查：近六成网友认为协管员应以“协”为主

新闻调查    你认为协管员，这道中国城市管理的独特景观，该“协”还是该“管”？
协助，太多人管理易执法混乱。
管理，警察太少这是有益补充。
说不清，利弊兼有。
    

核心阅读
协管员，中国城市管理的独特景观。本报１１月１日起连续刊发《协管员，该“协”还是该“管”？》、《“就盼多些理解！”》，引来广大读者和有关专家关注。
协管员队伍迅速扩大，身份、地位、工作方式却面临尴尬，是政府权力的延伸，还是管理执法权的滥用？“协管员现象”出现的根源在哪里？“协管”难题该如何破解？“协管”资源应如何“盘活”？本报近日专访了北京大学政府管理学院教授张国庆。
“协管员现象”，凸显政府职能转变滞后
记者：协管员种类广、人数多，出现在公共服务、行政管理、党群工作等各个领域，甚至形成了“协管员现象”。您认为协管员为什么会广泛存在？
张国庆：我国正处于经济社会发展的转型期，人们对全面而有效的社会管理和公共服务的诉求，前所未有地强烈和广泛。首先，经济快速增长，经济主体多元化，各种企业与营业性机构大量出现，这就使得工商、税务等政府部门的工作量明显增大。其次，城市化进程加快，人口的流动性大大增强，导致了许多新型公共管理问题的发生，例如出租屋管理等。再次，生活质量提高和生活形态发生变化，诱发了许多非传统公共管理问题的发生，例如，私家车的快速增长对公共交通形成的明显压力。这些都是经济快速发展、城市化带来的公共管理新问题。
同时，长期以来形成的行政管理模式需要改革，政府职能转变滞后，无法及时地提供高质量的公共产品，与社会需求之间落差巨大。这些，都是导致“协管员现象”出现的直接原因。
记者：应该如何评价这样一种现象？
张国庆：协管员的很多工作，都与政府的职能息息相关，如劳动纠纷、税收、治安管理等等。所以，凡政府组织、委托、指派的协管员的“协管权”，在某种意义上是政府公权力的延伸，协管员履行的是政府的公共职责。从许多国家的经验看，协管员的工作可以使政府的管理和服务更有效、方式更多样化，有助于满足新的社会条件下新的公众诉求。
概括地说，协管员可以理解为是在新的历史条件下，通过政府与社会合作的方式来解决社会公共管理和公共服务问题的一种现实选择。它背后所体现的公共管理、公共服务市场化、社会化的价值取向应予肯定。我们今天关注“协管员现象”，更多的是关注政府职能的转变。
“协管”行为，政府仍应是最终责任人
记者：协管员的管理中还存在很多问题，如工作效果欠佳、工作方式粗暴甚至违法违纪等。为什么会有这些问题？
张国庆：一般而论，主要原因在于关于协管员“是什么、干什么、怎么干”界定的模糊不清。
首先是法律地位模糊不清。协管员通常不具有国家公职人员身份，其行为需要政府的明确委托和授权，也就是说，当他们行使某种管理权的时候，当然需要依靠公众对政府的信任、尊重与对秩序的要求，但更需要明确的法律及政策的界定。
其次是经费来源模糊不清。现在来看，协管员经费的来源，大致是两块，一是专项经费――如再就业资金的挪用，另一是罚款。这都不稳定、不合适、不规范，极易带来管理问题，引发矛盾。同时，这也使协管员自身的劳动权益没有保障。
另外，在工作方式上，某些情况下在工作目标上，都存在界定不清的问题。
记者：有人认为，协管员队伍的扩大，使一些公务员不再很好地履职。您同意这种观点吗？
张国庆：不管协管员穿什么样的制服，他们也仅仅是一种建制化的协管队伍。协管员的所有“协管”行为，政府仍应是最终责任人。
不可否认，在协管员建制化、广泛行使某些执法权的情况下，“二政府”的现象的确存在。这与政府部门对协管员的授权模糊不清密切相关。当政府组织一些机构、招徕一些人员履行政府的某些职责时，理应明确界定相关的法律和行政的关系，并加以公示。政府是公权力主体，任何行为都应有法律的依据，同时承担公共责任。
公共管理，合作共治或许是理想模式
记者：作为一种参与社会公共管理的社会力量，协管员与志愿者有什么不同？
张国庆：公民参与社会公共管理，是分担公共管理职能和公共责任的一种形式，可以分为两类情况：一是有偿分担，多数协管员就是属于这一类。获得报酬是他们参与分担社会公共管理职能和公共责任的主要原因，通常，他们专职和全时投入。另一是无偿分担，可以称之为志愿协管员。信念、理念、兴趣等是他们参与分担社会公共管理职责的主要原因，且一般是兼职和非全时或弹性工作。
另外，有偿协管员通常通过法律合同的方式约定权力与责任关系，无偿协管员则比较多地依靠道德、公理、公德等约束。与此相联系，有偿协管员通常需要明确的身份标志、职业规范和技能培训。这正是现阶段规范管理协管员需要重视的一大问题。此外，协管员毕竟不是政府官员，其工作少些“治”、“管”等传统的硬性的行政管理手段，多些沟通、劝导、服务等现代社会的柔性的共治手段，社会公众对于他们的认同度可能会提高，“协管”的效果会更好、更长久。
记者：政府的哪些职能可以转移给协管员或者社会，而哪些应该由政府自己管理？
张国庆：这很难一概而论。我主张的原则是，凡能由社会和市场承担的职能尽可能交由社会和市场承担。从长远来看，国家与社会、政府与市场的合作、共治，或许是理想的发展方向。但是，在可以预见的将来，为了防止失控，政府必须掌控好公共管理和公共服务的节点，“收”与“放”的节点。至于哪些是“节点”，事实上只能经由各级各地政府在实践中逐步探索。这就产生了一个衍生的问题，即应该允许政府在积极探索的过程中“试错”，进而，我们需要一种完善的“纠错机制”。这或许正是理解“协管员现象”的“节点性”问题。