浅谈农村土地规模经营-中国选举与治理网

    农村土地适度规模经营产生的背景

    党的十一届三中全会以后，首先在农村推进改革，全面推行家庭联产承包为主的责任制，其普遍意义在于实现了土地所有权和经营权的分离，重新确立了家庭经营的基础地位，恢复了农民生产经营自主权，其结果是极大地调动了广大农民的生产积极性，促使粮棉等主要农产品产量高速增长，农民收入持续大幅度增加。但是，从90年代初开始，农村经济形势发生了根本性变化，一方面非农产业进入高速增长阶段，农村社会总产值已接近城市社会总产值；另一方面，以粮、棉为主的农产品失去了增长势头，产量出现了徘徊局面，曾经一度滑向低谷。从这个时候开始，在农产品高速增长的掩盖下的深层次矛盾——以福利原则“均包”土地的做法和农业生产专业化、现代化的矛盾重新引起了人们广泛的注意。实践证明，在农村市场经济全面发展、农村的劳力、资金等要素按效益的原则开始配置的情况下，土地的这种小规模分散经营格局，直接导致农业“兼业化”趋势的加强，给农业生产特别是粮食生产带来了相当不利的影响：第一，减少了对农业的投入。经济发达地区农村二、三产业的发展，使得农业在家庭收入中比重下降，农业也从过去的“主业”变成“副业”，商品生产者的经济行为逐步丧失，农民继续经营土地，只是为了获得自给性口粮，完成国家粮食定购任务，甚至只是为了继续保持承包地的承包权，对土地的期望值不高。“不可不种田，不愿多种田，不想种好田”，是这些地区大部分农户的真实心理。这就使得农业兼业化的趋势日益严重。兼业农户不仅把资金投到其它高盈利产业，而且不断减少对粮食生产的投入，粗放经营，甚至抛荒。第二，务农劳动力素质下降，农村商品经济的发展和乡镇企业的崛起，经济发达地区出现了大批“工业三班制，农业早中晚”的“兼业农民”；“农忙务农，农闲外出”的“候鸟型农民”也不断增加，相当数量的青壮年农民离开了生产第一线。务农人员素质下降，导致劳动生产率和土地产出率的下降，出现了种田后继无人的情形。第三，影响农机和新科技的应用。好差搭配、户均承包土地的做法，造成土地使用上的细碎化，加上各个农户种植结构上的差异，致使农业机械化不能有效地发挥作用，新技术的推广应用也受到很大制约。有的地方甚至恢复了“人拉犁耕”的生产方式。第四，不利农村二、三产业的巩固和发展。农业兼业化，农民心挂两头，顾此失彼。从市场经济发展的客观规律来看，农业生产必须按社会化分工要求，经济发达地区由于二、三产业的发展，使农村劳动力逐渐呈现出相对短缺的趋势。如果我们不能很好地解决农业兼业化问题，既影响了农业自身专业化规模经营的进程，也不利于已发展的二、三产业向深度和广度扩展。第五，由于农业生产经济效益低，农民种粮积极性下降，把土地视为“包袱”，要求退包的农户不断增加。所以，围绕农业专业化、市场化、现代化大目标，尊重广大农民的意愿，打破平均承包经营小块土地的格局，以家庭农场为主要形式，组织土地适度规模经营，实行专业化生产，社会化服务和机械化配套，从而大大提高农业劳动生产率和农产品商品率，大力发展农村经济可谓是势在必行。

    实行土地规模经营的前提——土地流动和集中问题

    在推进土地适度规模经营中，操作上首先遇到的问题，就是土地的流动和集中问题。2002年8月29日通过、将于2003年3月1日实施的《农村土地承包法》第一次以国家法律的形式，赋予了农民长期稳定的土地承包经营权，明确规定了在承包期内不允许调整和收回承包土地，同时允许农村土地使用权有偿、合理的流转。坚持农村土地所有权集体所有，稳定农户承包权，农户成了农村土地使用权流转的主体，即“三权分离”有偿转让土地使用权。这里的有偿的“度”，因乡、因村、因地而异，有实物、有现金、也有无偿，甚至“倒贴”转包的。“三权分离”有偿转让土地使用权的方法，实质上是土地使用权的分配，由福利原则向效益原则转化，鼓励使用权流动，并承认其价值。用转包、租赁、反租倒包、土地使用权入股等多种形式，将一些农民不愿种又不愿放弃承包权的土地的使用权转移出来，组织规模经营。这种方法比较接近市场经济的要求，能较好地实现生产要素的优化组合。

    推进土地的适度规模经济的主要措施

    搞好“三配套”服务，增强土地的适度规模经济的内在活力

    实现土地适度规模经济的主要目的，是为了提高农业的专业化、集约化水平，从而提高农业劳动生产率、土地产出率的农业生产的经济效益，实现集体经济的第二次飞跃，最终实现农业的现代化。土地适度规模经营和高产栽培技术、农业机械应用、社会化服务体系相配套，是提高其内在活力的一个重要途径，高产栽培技术是提高土地产出率的关键所在，农机化是提高农业劳动生产率的物质技术保证，社会化服务体系是农村生产专业化的必然要求。

    “三配套”在提高农业规模经营的经济效益、巩固现有经营主体以及自我发展能力等方面，起到了非常重要的作用和效果。

    发展股份合作制，加快土地的集中、流转

    土地的集中方式，“三权分离”方法外，根据市场经济要求，要积极引进股份制机制，加快土地的集中、流转，促进土地适度规模经营的发展。这样既可以提高农业生产的专业化程度，促进农村二、三产业的稳定发展，又可以使土地适度规模经营得到巩固和进一步发展。

    因地制宜，分类指导，形式多样

    土地适度规模经营是农村经济发展的必然产物。经济发达地区，在农村劳动力已大部分转移到非农产业的背景下，就应不失时机，积极稳妥地推进土地适度规模经营，尤其城市郊区、乡镇企业发达地区、个体工商业发达地区、常年性劳务输出较多的地区，要因势利导，根据不同地区不同情况，采取种粮大户、家庭农场、合作农场、村办农场和股份合作制农场等形式。基层政府应采取有效措施规范农村土地使用权转让行为，做好土地的流转工作。对那些外出务工经商时将土地转交他人耕种的现象，建议由乡镇政府设计统一格式的“协议书”，明确双方的权利和义务，由村委会监督土地移交（委托和被委托）的双方执行并报乡镇政府有关部门备案，以便管理。

    4、扩大土地适度规模经营范围

    在推进适度规模经营过程中，要突破单一的种植粮棉的狭隘范围，从种植业扩大到养殖业、畜牧业、林果园艺业，农业综合经营，实现良性循环。近几年来“龙头”企业和龙头市场的兴起，就是这方面的成功例子。这种“龙头”实行“贸工农、产供销”一体化，具有相当的生产、加工、销售规模和较高的组织化程度，有较强的抵御市场风险的能力，能为社会提供更多有效的农产品供给。

    5、要从政策上扶持土地适度规模经营

    第一、地的流动和转让问题上要实行分类指导。要根据土地用途和功能的作用，明确转让的方法和条件。如耕地，因其不可替代性及其社会效益特点，宜采取承包制和股份制；荒山荒坡荒滩、林果地、水面等，则可选用租赁制；对某些开发周期长、投资大的农业综合开发项目，可用股份制办法，组织联合开发，或者实行定期出卖使用权的形式。

    第二、把握和处理好行政倡导和群众意愿的关系。即使在经济发达地区，土地适度规模经营也不是自然形成的。在具备条件的前提下，在尊重群众意愿的同时，行政倡导和政策引导对推进土地适度规模经营也是非常必要的。

    第三、各级政府在资金、税收等方面要予以政策扶持。（1）规模经济农户应享受政府扶持粮食生产的各项政策和优惠；（2）对于规模经营农户所需流动资金和购置农机等生产性固定资产，国家应予以信贷支持；（3）社区为规模经营农户提供晒场、仓库等生产性用地；（4）在销售环节应通过产销合同、远期合同等方式，帮助经营大户规避市场风险；（5）在土地规模经营较为集中地区，开办农业特别是粮食生产保险试点；（6）鼓励和提倡成立“土地规模经营协会”组织，提高规模经营者的素质和组织程度，保护其合法权益。总之，各级政府要对土地适度规模经营这一新生事物，从资金、物资、税收等方面予以政策优惠，特别要扶持以种粮为主的规模经济，以利土地适度规模经营的巩固和发展。