土地流转背景下河北省农村养老保险制度设计

时间：2010-07-10   浏览次数：300 次
一、土地流转对农村养老保险的影响
1．农村养老保险制度的建立是推动土地流转，深化农地改革的保障
土地保障是农村传统的生活保障。调查表明，一半以上农民表示，进城以后希望继续保留土地承包权，而希望全部转出承包土地使用权的农户比例为0。原因在于，目前土地仍然是农民养老的主要资金来源。因此，农村社会保障制度严重滞后成为制约土地流转的重要原因。目前我国农村社会保障制度总体水平较低，绝大多数农村地区社会保障制度还处于完全空白。农村社会保障制度的严重滞后，极大地束缚了农村劳动力的流动，使农民长期依赖土地，从而限制了土地的流转，一定程度上阻碍了农业、农村产业结构的调整，农村产业化的速度也相对缓慢，最终农民收入增长乏力，农业现代化进程也相对缓慢。
2．推动土地流转是解决农村养老保险资金来源的途径
长久以来，农村养老保险实施的难点之一是资金来源不足，而农地流转的目标就是促进农村土地的合理集中，将其承包给企业，为农地的规模化和现代化经营以及我国城市化和工业化创造条件，并获取一定的租金性质的收益作为养老的保障，具体指：农民在年老、到转包土地企业务农、到乡镇企业就业、进入小城镇定居的时候、让出其原先承包经营的土地时，由转包者缴纳一定数量的经济补偿，使其参加相应的社会保险；或在因建设被征用土地的情况下，征地单位用征地补偿费的一部分为被征地农民建立养老保险。如果租金收益不能完全满足失地农民养老保障的需要，可由土地承包经营方、个人和国家共同出资建立，由统一的机构管理，农民达到法定退休年龄时按时足额发放给农民。
二、土地流转背景下的河北省农村养老保险制度设计
1．总体思路
经济水平是社会保障的物质基础，决定着社会保障的水平和范围。河北省农村面积广大，经济发展水平极不均衡，农民收入和生存状况呈现多元化趋势。因此，在土地流转背景下的河北省农村养老保险制度的设计应分类别、分层次设计。具体讲，分类别是将参保人员划分为特殊群体，普通农民，失地农民，农民工四大类，各类别之间以流动渠道相连接，使农村养老保险能够覆盖农村各类人员，不同类别的参保人员有不同的筹资方式和保障水平，并以个人帐户实现与城镇养老保险的衔接；分层次是根据参保农民的意愿和收入水平，采用基本保障与商业保险相结合的方式，实现不同层次的养老保险保障。
2．养老保险制度设计
①筹资方式。从国内外养老保险制度的实践看，农村社会养老保险的持续开展，关键是资金筹措。筹资方式的选择应当与河北省财政力量的农村经济发展状况相适应。从河北省农村养老保险现行情况来看，由于缴费方式仍以个人缴纳为主，农民参保积极性受影响，整体上参保覆盖面仍较窄，参保人数仅占农村人口的4.7％。从参保人员构成看，主要是富裕地区农民、教师、村干部和外出经商农民。筹资方式在一定程度上决定了参保农民的范围和积极性。
借鉴上世纪90年代农村推行养老保险的经验和教训，可以实行国家、集体、个人共同负担，建立养老保险个人账户，既体现公平和效率，又使农村社会养老保障机制能够实现动态均衡。政府供款的目的是要用政策干涉、切断或隔离脆弱、风险性和贫困在群体身上的聚焦，保证经济发展和社会稳定。
a.特殊群体：特殊群体是指家庭人均收入低于最低生活保障标准的农村贫困人口，这部分人群的养老问题十分突出。在农村养老保险制度设计中，应由政府以社会救助的形式提供基本生活保障。
b.普通农民：普通农民的界定是拥有一定数量土地，以土地经营收入作为主要收入来源的农民。对于此类农民，养老保障制度定位在：政府供款是第一层次的养老保障，基金由中央和地方财政共同出资筹集，用于保障老年人的最基本的生活水平。个人缴费是第二层次的保障，强制要求每个到劳动年龄的农民缴纳，采用弹性制，体现多缴纳、多积累，将来多领的精神。有条件的地区，农民投保要有集体补贴，激励农民根据自己的经济收入状况选择多投保。第三层次的保障是商业保险，作为前两者形式的补充，政府对投保寿险的资金给予税收优惠，用储蓄的方法使收入在个人生命周期的不时期发生转移。第四层次的保障是以土地为基础的家庭养老。
c.土地流转过程中转让土地经营权的农民：随着土地流转的开展，公司加农户的模式、嘉兴模式与广东模式成为比较受关注的土地流转模式。但是，在这些较为成功的模式中，作为土地转让方的农户只是简单的一次或多次从土地经营权接受方拿到相应的货币或实物补偿（包括租金、分红、拍卖所得等），而缺乏中间组织对这份补偿进行更合理的规划和管理。大部分农户在拿到这些补偿时，缺乏“养老防老”的长远考虑。同时，土地经营权接受方经济效益不佳时，依托土地进行的分红就会受到影响，农户的利益也会受到影响。
对于在土地流转中转让土地经营权的农户，其养老金帐户资金来源应由政府、个人和土地经营权接受方共同缴纳。如果土地流转的方式是反租倒包、租赁，则承租方将租金存入农民个人养老金帐户；如果土地流转方式是征用和其他本质上是剥夺农民土地使用权的方式，则征用方不仅要一次性赔付农民失地补偿，而且还要支付农民失去土地期限内历年的养老保证金账户，相当于承租方的历年租金。
为了准确评估土地价值，提高土地流转交易效率，降低交易成本，必须建立规范化运作的土地流转中介组织，这是解决失地农民养老保险资金前提。
d.农民工养老保险。随着河北省工业化、城市化进程的加快,越来越多的农业劳动力向非农产业转移。据统计，全省农民工已达370.6万人。目前，农民工有两种类型，一种是在土地流转过程中完全失去土地，以务工所得作为唯一生活来源。另一种是继续保留一定数量土地，但平时外出务工，务工收入是生活来源之一。对于两种不同类型的农民工，有以下三种模式：参加城镇职工社会养老保险。凡是在城镇从业的农民工，有稳定的工作岗位，有稳定的工资收入，都应强制参加城镇职工养老保险。这种制度设计已经把农民工与城镇职工同样视为城镇就业人员，农民工承担了同样的保险义务，享受了同样的养老保障。第二种模式：参加适合农民工特点的养老保险。具体设计是，民工社会养老保险制度实行“大账户、小统筹”的模式：把农民工的个人账户建立起来，缴费全部记入个人账户，且个人账户按参保人的身份证号码进行全国统一编号，实行储备积累的模式；记入个人账户的统筹基金不归个人所有，但随个人账户转移，农民工打工回到农村后，按照当地规定，可以提高缴费基数，采取按月、按季或者趸缴方式进行缴费。两种模式互相转化，前提是必须将原来缴纳的保费情况一次性结算清楚，付给本人，并办理退保手续，而后本人再按转移后的制度要求重新办理参保手续，进行补缴和领取。
②保险基金的运作和管理。养老金账户基金动作的目标是实现基金的保值增值。为此，要建立良好的养老基金运营模式，使其最大限度降低风险，最大程度获得保值增值。
从国际上看，养老基金的运营模式分为三种：第一种是政府运营模式，即由政府系统或政府授权的运营机构集中运营社会养老保障基金，其特点是养老基金高度集中并具有垄断性，容易导致依法腐败、政治操纵及资金配置不当，浪费等，降低社会效用。第二种是分散竞争式运营模式，通常由政府根据法规和资格条件确定多家符合条件的私营机构来运营社会保障基金，允许各机构之间开展竞争，负责社会保障的政府部门则负责监督监管工作。这种模式可以避免政府管理养老基金带来的腐败和不信任问题，但它的管理运作成本较高，各基金公司为了吸引客户，占领市场份额，不得不花费大量资金推销自己的基金份额。第三种是基金会托管模式，其特点是养老金由政府部门统一征收，但运作交给商业机构。这种方式克服了前两种模式的弊端，是既降低成本又提高效率的选择。
河北省农村养老保险基金分为社会统筹账户和个人账户，这两个账户可以分开管理和运作。在运营模式的选择上，可以分模式运营。
对于统筹账户，应成立专门的机构集中管理，实行属地管理和收支两条线管理，一条线负责缴费费率的确定与调整，养老保障费用的征收、社会统筹养老帐户的设立，短期投资政策的确定和管理。另一条线负责对投保人的登记管理、监督并记录企业对投保人的缴费情况，确定投保人社会统筹养老金的发放标准等。
对于农村养老保障的个人账户，是由集体和个人缴费形成的，是真正的资金，基于目前我国农民的实际状况，以及当前金融市场、法律监管体系等健全养老保障制度的配套设施还不完善，这部分农村养老资金的运营不能走向私有化与个人负责的极端，所以，个人账户应由政府成立专门的部门授权选择基金会，用托管模式来管理。这种操作要通过构建相对独立的管理体制来进行，在行政管理与基金管理分开进行的大原则下，实行两条线的专项管理体制，一条线可以由有关政府部门组成，其职能主要是制定相关的方针政策，实行宏观管理，包括全面负责缴费率确定，个人账户养老金征收与管理、投资等宏观政策的制定，另一条线则专门负责具体的基金运作管理，全面负责基金的投资方向、投资收益及相关财务状况监控，以及对基金经营机构的资质认定，对违规行为实施处罚等。
③不同类别参保农民的转化路径。土地流转背景下，以土地为主要收入来源的农民，转让土地使用权的失地农民以及以外出务工为主要收入来源的农民工存在相互流动，相互转化的趋势。因此，只有建立不同类别参保农民的养老金转化路径才能使农村养老保险成为一个有机体系，才能使农村养老保险持续下去。
注：本文获河北金融学院青年基金项目资助。
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