农村呼唤和谐共赢的土地流转机制

——安乡农村土地流转调查报告
摘要：通过对安乡农村土地流转情况的调查研究，农民种植效益分析，对在农村建立一种和谐共赢的土地流转机制的必要性和可能性进行了研究，希望这个调查能够对农村建立和谐共赢的土地流转机制研究起到抛砖引玉的作用。
作者简介：任凌云，1974年生，1997年7月从北京物资学院本科毕业，一直在安乡县发展改革物价局就职，2004年获得工商管理经济师的任职资格，2007年7月获得国防科技大学公共管理硕士学位（MPA），撰写过文章有《城市出租车管理的和谐共赢模式研究》《城市供水管理和谐共赢模式研究》《三方共赢的轮胎租赁模式》《200年内全球统一，实现共产主义》《物流企业司机的薪酬定量模型》《基础教育的公办与民办学校并轨研究》《遵循市场规律构建和谐粮价》《实践科学发展观构建和谐安乡》《和谐共赢的医疗机制研究》等。13762675505
熊兴芝，女，1978年生，1997年7月益阳农校毕业，一直在安乡县发展改革物价局就职，1999年获得自考大专文凭，2006年获得注册价格鉴定师任职资格，2007年获得党校本科文凭，以前撰写过的文章有《量减价跌收益下降农民减收——关于棉花购销价格情况的调查》《安乡县种植棉花和水稻的比较效益分析》《2009年安乡县棉花水稻种植意向调查》。
一、     土地流转的基本情况
安乡，洞庭湖畔一个璀璨的明珠。左挹洞庭，右接长江，南倚长沙，北连武汉，总面积1087平方公里，总人口58万，辖8镇11乡，共有耕地66万亩，是湖南的北大门。安乡农村土地流转从1978年包产到户不久就零星出现，这些零星土地流转的原因主要是农户外迁了，户口没有下，外迁户把自己承包的土地转包给别人，一般可以收取少量的租金。到了1998年安乡农村土地流转的现象大量涌现，当时安乡遇上了50年遇的特大洪水，农业收成大减，农产品的价格下跌，各种税费负担较重，达到每亩300多元，种田的净收益很少，就有许多农民选择抛荒外出打工。村集体为了让这些土地不被荒废，就转包给本村或外地的种养大户，向这些种养大户收一定的租金，一般每亩每年100元左右。还有些农民选择把一些土地转让给亲戚朋友耕种，当时由于种地没有效益，转让不向承受方收取任何费用，承受方只需向村里交足各种税费。这种状态一直持续到2002年。从2003开始，国家陆续出台了农业税、农业特产税、各种摊派减免甚至取消的政策，再往后，国家对种田还有各种补贴。由于情况发生了很大的变化，原来种田要亏本，现在有地就是财富，这样以前形成的农村土地流转中的双方（或三方）的矛盾就越来越多，中央和地方政府为了解决这些矛盾，出台了一系列的关于农村土地流转的政策。
安乡农村土地流转经过十多年发展、规范，目前安乡农村土地流转有四种形式：1、农民之间私下转租，按每亩100-200亩收取租金；2、农民通过村集体将自己土地转租出去，收取100-200亩租金；3、村集体把村里机动地和抛荒地、无主地承包出去，收取100-200元的租金；4、农民把自己土地临时送给亲戚朋友耕种。
二、农村土地流转的必要性
农村土地流转的必要性就在于目前的单家单户的小规模经营存在很多不足，而只有通过土地流转形成规模经营才能克服这些不足。
⒈农业的小规模经营抵抗自然灾害的能力很差。比如去年内涝灾害中，安乡县焦圻镇五一村的农民，他们都不愿意在水利设施上投入，没有人管理，结果在灾害中，由于沟渠淤积，排涝电排设备配件都被人偷走，积水不能及时排出，导致棉花大面积受灾，减产过半。为什么会有如此结果，就是因为排灌设施都属于公共产品，而公共产品的非排他性极易引发的农民搭便车的心理，造成排涝设施有人用没人管。
⒉农村留守劳动力结构不合理。目前留在农村的劳动力多数都是年过50的中老年人，一方面栽种水平低下，另一方面农忙时劳动力不足，容易耽误农时，导致农作物减产减收。在08年棉花种植中这一点体现非常突出，同一地块，因为一次施肥时机选择的好坏，导致不同的农户每亩毛收益相差一倍，净收益就是几倍的差异。因为一个年轻力壮的劳力需要养家糊口，而每家每户的土地很少，光做一点地根本不足以养家糊口，他们只有出去打工才能补贴家用。只有形成大规模的种植养殖，年轻人在农村工作足以养家糊口，才愿意留在农村。
⒊机械化作业不方便。目前农户都是小规模经营，每户都是东一块西一块，又没有协调，各户所种品种不一，栽种和成熟的时间也有差异，用机械化作业很不方便，导致大量浪费，降低了生产效率。只有大规模的经营，才能提高农业机械化水平，提高资源的利用率。
⒋买卖中议价能力差。单个农民的信息闭塞，不管在采购生产资料，还是在销售产品时都处于劣势地位，如果大规模经营，采购生产资料可以降低生产资料购买价格，销售产品可以提高农产品销售价格。
综上所述，通过土地流转，形成大规模经营后，在正常年景，每亩土地至少可以增收20-30%，在受灾的年景，大规模经营与正常年景区别很小，减收不超过10%，小规模经营可能会减收50-80%。就是说通过土地流转可以增加社会财富，因此，农村实行土地流转是非常必要的。
三、土地流转的可能性分析
土地流转的可能性在于政策鼓励，供需双方都有强烈的愿望，通过土地流转还能创造大量新财富。主要体现在以下几个方面：
⒈国家政策鼓励。2008年10月12日，中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，《决定》指出，要健全严格规范的农村土地管理制度，加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。
⒉有地农民有需求。包产到户后，各个村组的情况不同，人均分得土地数量不同，在我们安乡农村，人均田地面积一般在1亩到2亩之间，由于地块肥力、位置等因素的影响，每家每户分得的承包地一般都分为2到4块。由于每家每户承包地面积少，每年的收成也就少，而且由于位置分散，不利于提高机械作业效率。在这种情况下，就有大批的年轻力壮的农民愿意外出打工，或到城里做点小买卖。留在家里的农民也有很大一部分人有将土地转包给他人的需要，因为留守在家的农民年纪较大，种田种地有些力不从心，效益也不是很好。随着经济的发展，土地不再是农民谋生唯一的手段，利用土地对农民的保障功能，用制度保障来换土地保障。
⒊土地的需求旺盛。在安乡县内的土地进行农业产业投资属于一个高利润，低风险项目，资金的投入利润率一般都能超过50%。前几年土地流转大户都成了安乡县富豪。最近几年土地供不应求形势越来越突出。当前，粮食价格不断上涨，政府补贴不断增多，国际粮价也在不断上涨的情况下，有很多的农民愿意扩大自己的土地，进行规模经营。
4、大幅度提高土地生产力。在安乡在2008年单家独户的小规模生产平均每亩总产值不到1000元，纯收入不超过300元。而通过流转形成大规模经营大户，每亩总产值收益在3000元以上，纯收入也在2000元以上。
四、土地流转的主要障碍
在安乡县土地流转的必要性和可能性都业已存在，通过土地流转实现大规模经营可以创造更多财富，但是土地流转不能成为常态，提别是最近几年土地流转反而回头，这说明目前安乡县的土地流转还存在些障碍，主要障碍有：
1、思想认识上存在误区。一方面，一些农村基层干部片面理解中央的土地承包政策，将稳定农村土地承包关系与承包经营权流转完全对立开来，因此在实际工作中形成两种倾向，一是无所作为，二是行政包办代替，违背农民意愿，无偿或低价强行推动流转，热衷圈地搞政绩，侵犯农民的土地承包经营权。另一方面，绝大多数农民还是把承包地作为自己主要的生产资料和最终的生活保障，农户宁愿粗耕粗放，赔本经营，也寸土必争，不愿放弃土地承包经营权，对土地流转存有戒心，把土地看成了“保命田”“退路田”。
2、承包经营权还没有完全明确下来。目前安乡农村的还有些土地存在权属纠纷，甚至因为这些权属纠纷还引发了当事人双方的肢体冲突，造成人身伤害。
3、土地流转的价格太低，与土地的实际价值不相符。目前安乡土地流转价格为每亩100～200元，导致90%以上的农户不愿意把自己的土地流转出去。就是原来形成的流转如果不是合同年限没有到的原因，农户都会收回自己的土地。这里有一个小故事很能说明问题，故事讲：有一个小村子，有10户人家，他们每户都种相同数量的地相同的作物，每年净收入都是5000元，一年其中就有一户提出一种改革方案，要求所有的地都给他种，另外的人给他打工，每年每户净收入为4900元，他自己净收入为15000元，结果在村民表决时，一票同意，9票反对被否决了，过了一年，那个农户又提出改革方案，要求还是一样，只是调整了分配方案，其他农户每户5100元，他自己的13200元，结果全票通过。
4、农村基础设施投资及管理和收益机制存在严重缺陷。目前投资的和管理的不受益，投资的是省级以上的人民政府，管理的是乡级排灌站，收益的种地的农户。上级投资是山高皇帝远，监管不力，级级雁过拔毛，流失严重，初步估计国家对农村排灌设施的投资有30%～50%落到实处就是万幸了。特别是在目前种地零负担的情况下，乡排灌站的收入不要从农户手中收，他们的工作根本不需要对农户负责。由于排灌设施的公共性，又导致农户搭便车的思想严重。若这个问题不解决，承租方加强了基础设施，就会使部分没有流转的农户搭便车，又引发新的矛盾。
5、缺乏严格土地流转监管和矛盾协调机制。目前安乡还没有设立监管（托管）组织，对每年转包费的兑付、土地用途是否改变、基础设施维护等内容要监督到位，协调转包人、转受人以及其他方面之间的利益和矛盾。一旦发生矛盾就吵架打架、打官司、上访等不良影响，费时费力。没有监管还会有以下三个方面的负面影响：一是失去监管，造成资源浪费，对粮食安全带来威胁。二是行为不规范，造成掠夺式经营，对耕地资源产能的可持续性增强带来隐患。三是转包（受）行为的随意性，造成劳动效率低，经营成本高，对资本的流入和现代农业的推进产生了障碍。
五、构建和谐共赢土地流转机制的初步探索
为了顺应农村经济社会发展，提高了农村生产力，扫除农村土地流转的障碍，农村急切呼唤能够实现农户、承转方、社会多方共赢的和谐共赢土地流转机制。关于如何构建和谐共赢的土地流转机制，在这里进行了初步探索。
1、科学合理做好农村确地确权工作。对农民享有的土地承包经营权都要作明确的界定，确保农民手中持有的土地承包经营权证是独一无二的，权属是明确的，没有争议的。避免土地流转中出现权属纠纷。安乡县在2009年4月基本完成了，但是存在一些遗留问题，一定要尽快解决，以免以后生出枝节。还要做好对农民群众的宣传工作，让已经明确权属关系的农民吃下定心丸，不必担心将来会因为土地流转后改变权属关系。
2、建立土地流转服务中心。
现在应该尽快着手建立一个农村土地流转的新平台，以这个平台为载体，不仅能规范土地流转方式，还可以成为联结市场供需的纽带。可以依托农村集体资产管理部门，成立一个中介服务机构，其职能可包括：制订土地流转规划，建立土地流转信息系统，收集发布土地供需信息；规范土地流转程序，统一办理土地流转合同（协议）；组织开展集体土地流转收益评估，研究制订并发布土地流转的指导性价格，协调各方利益；进行项目推介等。这个平台也可以依托网络载体，首先以县级为单位建立地方土地流转数据库，可以类似城市里二手房市场一样，在网络上实现一种供需连接。随着这个市场的不断成熟，平台范围可以从县级逐步扩展到市级、省级，逐步形成全省范围内，甚至跨省区的，更大范围内的土地流转市场。
3、构建土地流转监管和矛盾协调机制。
政府的土地流转主管部门，可以根据国家的有关方针政策制订标准的土地流转合同文本，供农民参考使用。流转文本不规范，诱发矛盾多。在种地亏本的时候，有些农户把自己的土地送给亲戚朋友耕种，但没有签书面协议，现在种地有效益了，双方各持一词一方说当时讲好了，地将来还要，另一方当时讲好地不要了。二是要建立土地流转经营主体的准入机制。各有关部门要加强对规模经营主体的资信情况、经营能力、项目可行性的审查，努力使引入的经营主体和经营项目有较高的经营水平和档次。三是县乡两级作为解决土地承包纠纷的最基层，要大力加强和完善农村土地承包仲裁体制建设，从编制、经费上给予保证，以及时处理土地承包过程中出现的各种纠纷。
4、构建农村公共产品的投资收益关联机制
⒈以每个相对独立的排涝区和灌溉区确定每一块地的灌溉系数和排涝系数。根据地块的高低、远近、种植作物的不同和受益程度，确定每一块地的灌溉或者排涝加权系数。每个系数分三级，记为1、2、3。这里的加权受益面积等于地块面积乘以系数。
～～排涝区地块排涝系数表
地块
面积
水田（旱地）
排涝系数
加权受益面积
～～灌溉区地块排涝系数表
地块
面积
水田（旱地）
灌溉系数
加权受益面积
⒉排灌费的计算
⑴排涝费的计算
排涝费应该包括以下内容：电费、员工工资、设备日常维修、排涝站更新改造、沟渠清洗。其中前三项属于年内预算，后两项属于固定资产投资。
⑵灌溉费的计算
排涝费应该包括以下内容：电费、员工工资、设备日常维修、灌溉站更新改造、沟渠清洗。其中前三项属于年内预算，后两项属于固定资产投资。
⑴⑵项中的沟渠清洗属于重合部分需要进行合理分配。
⒊排灌费收缴
电费一律按加权受益面积数平摊，其他支出按每亩收成超产部分提成，每亩土地定一个基本产量，超过基本产量的部分算超产。提成的一部分用于工资和日常维护，另一部分用于固定资产投资。基本产量就按最近三年平均产量的80%确定，提成比例按1%。分配比例按费用支出占30%，固定资产投资占70%。在国家负责固定资产投资的情况下，固定资产投资的这一块可以不用提成。关于让排灌系统固定资产投资也让受益人承担的机制在《遵循市场规律构建和谐粮价》中详细论述。
5、构建和谐共赢的土地流转价格机制
建立土地流转的指导价格机制。根据不同产业、不同片区制订土地流转的最低指导价格，具体流转价格由承包方与受让方协商确定。制定土地流转价格的方法：依据农产品价格成本调查队的每亩种植棉花和粮食的纯收入和农民流转土地后失去就业机会等确定土地流转价格。比如安乡县每亩土地的纯收益为400元，但是农民不要土地后就需要另外找工作，这样我们可以给出安乡土地流转的指导价为500元，当然具体成交价格由当事人双方自己协商确定。
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