当下中国政府行政效能建设问题研究

——以安徽省马鞍山市为例 【摘　要】行政效能长效机制是一个规范化了的，以行政效能建设工作为中心的机关内部管理体系。当前各地的机关效能建设都带有一定的盲目性、阶段性的特点，动力不足，究其根源主要是长效机制不健全、 不完善引起的。观念的革新、政府职能的转变、制度的完善、绩效评估体系的建立以及效能监察的强化是 构建行政效能长效机制的重要环节。
【关键词】行政效能；长效机制；政府职能转变；绩效评估；效能监察。
从关注行政过程到关注行政结果是当下全球范围内政府体制改革的重要特点。自上世纪90 年代初中国确立市场经济体制发展道路以来的十多年里，中国政府展开了以适应市场经 济体制要求为目的的一系列改革。随着中国入世的成功，中国与世界的联系也日趋紧密，在 这两大因素的共同作用下，中国政府的体制改革也表现出与世界发达国家政府改革理念不断 融合的趋势。
自 2000 年福建省在全国率先开展行政效能建设活动以来，全国各地都相继开展了各具特色的行政效能建设活动。2005 年 6 月，马鞍山市也启动了机关效能建设活动，有效地改进了机关作风、提升了机关效能，为当地经济社会发展营造了良好的环境。但从总体上看，当前各地的机关效能建设都带有一定的盲目性、阶段性的特点，动力不足，究其根源主要是长效机制不健全、不完善引起的，影响了机关效能建设的深入开展。
本文以马鞍山市机关效能建设为例，对我国机关效能建设长效机制中存在的问题及原因进行了分析，从观念、体制、制度等方面提出了思路和建议。
一、行政效能建设与行政效能长效机制的内涵
“行政效能”也称“政府效能”，是指国家机关及其工作人员为实现其管理目标，从事公务活动时，发挥功能的程度及其产生效果、效益的综合体现。强调的是能力、效率、效果、效益的有机统一。行政效能是行政管理活动的出发点和归宿，是行政管理活动情况的综 合反映。
㈠行政效能建设的内涵关于行政效能建设的内涵各地理解和表述不尽一致，但大部分地方一致认为行政效能建设是指以改善行政管理，提高行政机关效能为目标，建立行政效能保障体系，通过加强行政效能监察促进机关管理水平的提高，达到“廉洁、勤政、务实、高效”要求的管理活动。① 行政效能建设是一种高层次的管理形式和载体，综观自 2000 年福建省开始启动的各地效能建设实践，行政效能建设有广义和狭义之分。所谓“狭义行政效能建设”就是指效能建设的主体仅限于狭义政府范畴的“公安局、教育局、劳动保障局……”等“行政机关”，如遵义市。所谓“广义的行政效能建设”是指效能建设的主体突破了狭义的“政府行政机关”的范畴而延伸到党的机关、人大机关、政协机关、检察院、法院系统以及部分群团机关等，所以很多地方不提“行政效能建设”而是笼统的称为“机关效能建设”，这是大部分地方的 共同做法。
本文所指行政效能建设是广义的“机关效能建设”，效能建设的主体是包括行政、党务、 人大、政协、司法以及群团机关；人民群众以及机关自身是效能建设的受益者，是客体。效 能建设的着力点是要强化对主体行为的约束，更好地服务客体，寓服务于管理之中，同时让 客体能有效地监督主体，以获得满意的服务。
㈡行政效能长效机制的基本内涵“机制”原是机械力学上的术语，指的是机械系统内部各部分相互作用的过程和方式，是机械正常运转和发挥正常功能的根本保障。后来，机制一词被广泛引申到社会各领域，如 竞争机制、激励机制、监督机制等等。在社会科学中，“机制”的引申义非常复杂。可以综合为以下三种基本涵义：一是指事物各组成要素的相互联系；二是指事物在有规律性的运动中发挥的功能；三是指发挥功能的作用过程和作用原理。②“长效机制”是指方法、方式和手段具有长期性、可持续性的和相对稳定的机制。长 效机制是相对短效而言的，它是一种高层次的机制。机制要管得长久，就必须系统配套，各 要素之间必须相互衔接和协调。不仅要有一个有机的制度体系，还应有相应的落实制度的办法和措施以及执行制度的责任主体，以及保障制度得以实行的环境条件等。③所谓“行政效能长效机制”，实际上就是一个规范化了的，以机关行政效能建设工作为 中心的机关内部管理体系。长效机制要解决的是机关行政效能建设制度化、长期化的问题，目的是如何把工作提速、服务提质运用到管理理念、管理制度、管理程序、管理措施、效能 指标中，并长期坚持下去，使机关行政效能建设能够形成科学系统的制度规范和有效机制，最终实现建成“廉洁、勤政、务实、高效”的政府。
㈢影响行政效能的基本因素
研究行政效能长效机制必须明晰影响行政效能的相关因素。综述国内有关政府效能建设的研究成果，影响政府效能的因素主要包括环境因素、体制因素、制度因素和人员因素等方面。
一是环境因素。环境因素是指所有影响行政效能提升的内外部要素。具体包括特定时期的行政生态环境、行政改革的价值导向、理论界对行政效能建设的关注程度以及社会公众 的成熟度等。
二是目标因素。目标是行为的导向和标尺，有什么样的目标必然带来什么样的行为取向。在当前，地方各级政府和部门能否制定一套符合科学发展观和切合本地实际的发展目标 是非常重要的。目标设计科学合理是高效能的重要前提。
三是体制因素。具体包括两个方面，一是行政权力在整个政治体制中的地位和作用，这是影响行政效能的根本性体制因素；二是行政权力本身的纵向和横向配置关系，配置是否科学合理对行政效能的影响也是根本性的。
四是制度因素。主要包括对行政程序的具体规定、对机关作风的具体要求、绩效评估的具体设计、效能监察的具体方式以及问责机制的运行等方面。这些制度的科学制定和正确 有效执行是行政效能的重要保证和保障。
五是人的因素。“人的因素是影响政府效能的核心因素、决定性因素。政府发挥效能需要的物力、财力要靠人去使用、开发和创造。”公务员队伍素质的高低，直接决定着政府的管理水平，关系着社会各项事业发展的成效，是影响行政效能最重要的因素。所以要提高 行政效能，必须抓好选人、用人、培养人等方面的工作。
六是技术因素。政府管理手段的科技化程度是影响行政效能的又一重要因素。在当前信息技术和网络技术非常发达的今天，政府必须主动适应并全面普及和应用信息技术与网络 技术，大力发展电子政务。
二、对马鞍山市机关行政效能建设实践的分析
2005 年 6 月，马鞍山市启动了旨在进一步改进机关作风，规范行政行为，提高行政效 能，密切党和政府同人民群众的关系，优化经济社会发展环境的机关效能建设活动。
㈠马鞍山市机关效能建设的主要做法
⒈加强组织领导，实施机关效能建设“一把手工程”。机关效能建设是一种触及方方面面的广泛的建设，需要有强大的推动力和落实机制，目前马鞍山市已形成“党委统一领导， 党政齐抓共管，部门各负其责，一把手亲自抓，纪检监察组织协调”的领导体制和工作机制， 建立了以效能建设工作领导小组及其办公室、各级机关效能投诉中心为主轴的纵横交错的工作网络。这个网络的形成和不断巩固提高，是开展机关效能建设工作的基础。
⒉注重制度建设，建立完善效能建设运行机制。机关效能建设要以制度建设为基础。马鞍山市针对机关效能建设中存在的各种问题和漏洞，积极建立和完善规章制度。自 2005 年起，先后制定出台了《马鞍山市行政效能建设工作规定（暂行）》、《关于实行“离岗告示” 工作制度的通知》、《关于印发机关效能建设五项工作制度 （参考文本）的通知》、《进一步提高行政领导工作效能的若干规定》和《关于对机关作风和效能评议暗访工作中发现违纪违 规问题予以效能责任处理的通知》等相关制度和规定，这些制度的建立和完善为效能建设的 长效运行提供了基本的制度框架体系。
⒊实施管理变革，以创新促进效能建设。
一是精简行政审批事项，实施工作流程再造。2006 年马鞍山对全市所有行政审批事项进行严格清理，将行政审批事项由 422 项减并到 365 项。通过理清审批程序、合并工作环节、压缩办理时限等，切实解决了以往审批权限配置不合理、工作责任心不强而造成的审批效率不高、成本过高的问题。现在，新编建设管理流程 比过去减少了 1/4 环节，综合时限压缩至原来的 1/3；投资审批新流程也有效解决了过去互 为条件、无法正常运转的问题。
二是推进“授权委托审批”。“授权委托审批”是行政机关采取层级授权的方式，将法定由行政长官享有行政审批结论的签字权力，授权给业经技术资质认定的下属的工作制度。④为切实提高行政效能，解决行政审批工作中存在的“两头受理”、“只挂号不看病”、审批效率低下等群众和企业反映强烈的问题，马鞍山市自 2005 年起启动“授权委托审批”工 作，至 2007 年底市政府安排进驻中心的 290 项行政审批项目中，已有 149 项进行了窗口委 托授权。在几年来年审批量增长 6 倍的同时，行政审批现场办结率、平均办结时限从行政服务中心开办之初的 12%和 20 个工作日，达到 2007 年的 85%和 5.3 个工作日。
三是清理、消减行政事业性收费。自 2005 年以来，马鞍山市着手清理、规范和消减行政事业性收费，在按省里统一部署清理 61 项行政事业性收费的基础上，对不在最新公布的国家和省行政事业性收费项目目录之内的收费项目，部分市级机关和单位自行出台的收费项目和标准，国家和省制定的项目收费额较小、收费频次不多的收费，以及国家和省还没有取消或降低但标准不尽合理的收费，分类实行取消、暂停、降低标准等措施。
四是公布各单位权力清单，保证权力透明运行。马鞍市对政府部门行政执法依据进行了全面梳理，理清了行政执法部门的“权力清单”，修订形成了《马鞍山市行政审批事项（全目录）》（2006 年本）。 “凡没有列入《马鞍山市行政审批（全目录）》中的行政审批一律不 得实施”。这为全市各行政机关依法履行审批职责、便于社会各界监督提供了直接依据。
⒋强化内外监督，突出群众在效能建设中的监督主体作用。
一是以暗访督促效能。2007 年马鞍山市效能办聘请外地记者和专业人员，组织市区人大代表、政协委员以及机关作风和效能监测员先后对全市 89 个被评议单位开展了 7 次暗访，拍摄了暗访录像资料 70 多小时。 该市效能办和纠风办还根据 70 多小时的暗访录像资料和日常监测掌握的情况，编辑了 40 多分钟的《2007 年机关作风和效能建设状况实录》电视片，剪辑镜头 9000 余个，并在全市 机关效能建设工作会议上播放，供各单位针对暗访发现问题认真自查，纠正工作中存在的薄弱环节。
二是搭建日常监测平台，畅通群众投诉渠道，完善效能预警机制。2006 年以来，市机关效能投诉中心不断创新工作方式：首先是健全完善机关效能投诉网络，构建了投诉中心受 理与各单位效能投诉受理为一体的全市效能投诉受理体系，全面接受和办理公民、法人或其 他组织对全市各级党政群组织及其工作人员工作作风、工作效率及质量方面存在问题的投 诉。其次是增设效能投诉点，专门在市行政服务中心设立投诉点，每工作日下午专人接待群众来电来访，现场受理效能投诉，实时对服务窗口工作效能予以监督。另外还开通网上在线投诉，实现 24 小时在线受理效能投诉。使投诉人不仅可以直接进行网上在线投诉，还可以 直接网上查询投诉办理结果。投诉的内容及办理情况网上公开接受社会监督。通过以上渠道反映的问题会在调查了解的基础上及时反馈给有关单位，要求限期整改。
三是实施集中测评，发挥群众的监督作用。机关作风好不好、效能高不高，群众最有发 言权。马鞍山市为有效监测机关效能组织了大规模的社会问卷集中测评，2007 年共发放社 会问卷 12500 份，录入各类评议数据 118 万个，收集了意见建议 3814 条，比较全面、客观、真实地收集了社会各方面对机关作风和效能建设工作的评价意见和建议。
⒌狠抓责任落实，以执行力促显机关效能。一是督办效能投诉案件。2007 年，该市效能办共受理各类效能投诉 247 件，100%在承诺期限内办结。自 2005 年开播“政风行风热线” 以来，已运行 8 个轮回，41 个部门和单位的领导和业务骨干共 1100 多人次走进直播间，解 决群众反映各类问题 1500 余件。由于成效明显，2006 年，“政风行风热线”被市民推选为全市精神文明建设十佳集体。2007 年，“政风行风热线”继续良性运转，上线单位与群众 直接沟通互动，解决群众诉求 1800 余件。二是强化效能责任追究。仅 2007 年全市开展的 7 次集中暗访，就纠正了违规行为 53 人次，向 10 个单位下发了整改通知书，19 名直接责任 人员受到处理。责任的落实和追究使效能建设各项制度和规定展现了较强的威慑力。
㈡马鞍山市机关行政效能建设存在的问题与原因分析总的来说，马鞍山市近几年来的机关效能建设取得了一定的成效，机关作风明显改善、公共服务行为更加规范、投资环境得到有效改善、公共服务质量明显提高。但办事不便、效 率低下、服务水平不高的问题仍然没有从根本上解决。具体表现在以下几个方面。
⒈精神缺失，服务意识不强。 公务员精神是公务员政治素质、思想作风、道德情操、工作态度、精神风貌的综合反映，具体包涵热爱祖国、忠于人民，求真务实、开拓创新，顾全大局、团结协作，恪尽职守、廉 洁奉公等几个方面。公务员是治国理政的主体，是公共权力的行使者。公务员队伍素质的高 低，直接决定着政府的管理水平，关系着社会各项事业发展的成效。当前机关效能建设中存 在的一些问题的根本原因就是部分公务员缺乏“公务员精神”，导致工作没有目标，业务没 有追求，服务意识不强，效率自然低下。
⒉行政审批体制改革需要进一步深化。尽管马鞍山市在行政审批体制改革方面做了很多卓有成效的工作，但仍有企业和群众反映，一些掌握审批权的部门，管得过宽、卡得太死， 该放开的不放开，该变革的不变革，该下放的不下放。“授权委托审批”工作仍未得到全面贯彻实施，行政审批体制改革需要在涉及部门利益的深层次问题上寻求突破。
⒊效能标准比较笼统，缺乏部门个性。马鞍山市于 2005年7 月发布的《关于开展机关 效能建设的意见》第二章就专门列举了相关效能标准。目前的问题是已经制定的效能标准比较笼统，一级套一级，一般性和统一性的规定居多，有部门特色和针对性的标准不多。一般 性和统一性的标准是必须的，但只有一般性和统一的标准可能会使标准成为口号标语空中楼 阁。制定具有部门特色的针对性强的个性标准将大大提高不同部门及其公务员提高效能的积 极性和自觉性。
⒋效能建设相关制度有待进一步完善。马鞍山市除了要进一步建立和完善各项效能工作制度外，还需要解决效能建设中存在的各自为政、部门本位的问题。各部门虽然对机关效 能建设表现出了较高的积极性和主动性，都根据本部门的特点出台了相应的举措。但由于我 国各级政府之间、政府与职能部门之间、部门与部门之间的权力划分和职能界定仍带有很深的计划经济的痕迹，职责不清、职能交叉的现象还比较严重。在这样的体制背景下，各个部 门仍然各自为政，从自己的角度和利益出发进行效能建设，虽然单一部门的效率得到了提升，但推诿扯皮、政令不畅、互为挚肘的现象不能得到有效解决，政府工作的整体效率不能得到有效提高，政府服务的水平也不能得到整体提升。
5.效能投诉受理机构和网络需要合理整合。效能投诉是广大群众、行政管理与服务对象监督政府的重要方式和渠道，也是效能监察机关监测和了解监察对象效能状况的重要手段和方式。在各地的效能建设实践中，建设投诉机构和网络是一个重要的环节。马鞍山市受诉 类机构在受理办理各类诉求中还存在着诸多的问题，值得引起重视和研究解决
⑤一是载体过多，力量分散，群众和企业无所适从。近年来，该市除了市长公开电话、市 效能投诉电话等相关渠道外，市直各部门也从提高服务水平出发，纷纷设立本部门的热线电话、监督或投诉电话，如工商部门 12315、质检部门 12365、司法部门 12348 等等，与群众 较为密切的就有 20 多个。这本是一件好事，但是过多的投诉（服务、便民）热线，分得过 多过细，反而给不太了解机关工作程序的群众带来了不便，很容易造成重复访、多头访等问 题。据不完全统计，仅 2007 年上半年，多头投诉就占全市投诉总量的近 25％。
二是职能不一，整体办理效果不佳。从各部门领导体系来看，各受诉类机构各自为政，缺乏统一的领导，对具有典型意义、影响较大的诉求以及多头、反复投诉不能及时沟通、跟踪解决；从各受诉类机构职权来看，由于各部门层级、职责不尽相同，使各受诉类机构定位、 职能和影响也有所不同。如市长公开电话、市民心声网站等渠道由于工作权限的原因，对投诉件只能转办、交办、催办或督办，并不能对办理效果差的单位或部门进行责任追究。目前各受诉渠道统计办理结果时，办结率都为 90％以上，但实际上，很多群众和企业反映的问 题没有得到真正的解决。从各部门重视程度来看，各单位和部门对这些诉求受理渠道的重视 程度不一，办理效果自然有所区别；另外各渠道工作流程差别较大，办件平均所需时间不等，容易给投诉人形成比较，造成对机关效能的不满。
三是重复建设，资源浪费。由于每个载体都自成体系，每个部门都自搞一套，造成工作资源、资金投入、人力分配等浪费，同时对工作产生影响，对群众和企业投诉造成不便。
⒍效能监察有待加强。当前效能监察主要存在以下几个方面的问题。
一是部分领导和公务员对行政效能监察工作重要性认识不足，重视不够。主要表现为对效能监察的重要性和必要性认识不到位，对行政效能监察的涵义和法定地位不明确，存在重视廉政监察，忽视效能监察现象。在开展行政效能监察工作时一般号召多，抓落实少。
二是行政效能监察多处于自发状态，缺乏系统的制度保障。迄今为止全国还没有统一性 的行政效能监察法律制度，也没有制定统一的行政效能监察程序法规。各地行政效能监察工作机构不统一，工作方式不规范，工作内容也存在很大差异。虽然我国宪法和有关法律法规对提高行政机关及公务员的工作效率做了规定，但对行政效能方面的问题如何监督和处理还缺乏明确的规定，致使行政效能监察明显缺乏“依法监察”的行为特征，必然地制约了行政 效能监察有效性的发挥。
三是效能监察对象选择较随意，影响效能监察权威性。广义行政效能建设的主体范围扩 大，客观带来行政效能监察和评估对象的范围扩大，即前文所述实践中的行政效能监察是广 义的行政效能监察。综观几年来效能监察和评估实践，由于没有国家层面的统一规定，出现了不同年度效能监察和评估对象不同的情况。对象选择的随意性，大大影响了效能监察的权 威性。
四是效能监察点不全面，责任追究力度小，弱化了效能监察的震慑力。受传统行政监察思维模式和工作方式的影响，效能监察偏重于事后追究，效能监察没有有效贯彻到决策、执行与效果的全过程，而且这种“纠偏于既遂”的监察本身就是一种效能低下的工作表现。另 外，还出现了效能责任追究走过场的现象。由于效能监察是“自己监督自己”，不可避免的出现了效能责任追究流于“批评批评、教育教育”的过场行为，而且效能监察的结果没有有 效和目标任务考核、干部廉政考核、公务员绩效考核有机衔接起来，大大弱化了效能监察的 震慑力。
⒎公务员的能力建设有待强化。公务员队伍的能力是机关效能的基础和保证。在效能建设中，一些部门还没有真正认识到公务员的能力建设是提高机关效能的基础性工程，有些部门没有公务员能力建设的规划，有些部门是有规划但没有具体措施，有些部门有规划有措施但停留在公务员能力建设的一般性层面。致使法律模糊、政策不清、流程不熟，不能及时 发现潜在问题，面对新问题一筹莫展，解决问题照框框套条条等能力低下的问题在一部分公务员身上表现得还比较突出。大大阻碍了机关效能的提升。
三、构建行政效能长效机制的路径选择
结合马鞍山市机关效能建设的实际和对其存在问题的分析，当前构建行政效能长效机制必须强化以下几个方面的工作。
㈠转变观念，为行政效能建设营造健康的行政生态环境基础 观念决定了主体的思维方式，决定了主体的行为方式，在一定程度上，决定了事业的成败。实行市场经济体制以来，不少行政人员思想上有了很大进步，行政管理方法方式上也有 了很大改进，但在行政效能建设中观念的转变还没有完全到位，对行政效能建设的目的意义 还认识不清。为此，政府和广大公务员必须从观念上实现四个转变。一是要从“官本位”转 变为“民本位 ”，做到执政为民，掌权为民。二是要从“无限政府”转变为“有限政府”，做到简政放权，减少干预。三是要从“管制型”转变为“服务型 ”，真正转变作风，优化服务。四是要从“允许型”转变为“禁止型 ”，做到依法行政，规范执法。
㈡深化政府职能转变，优化组织结构，改革行政审批体制，构建行政效能建设的制度体系
⒈深化政府职能转变。政府职能是制约政府效能的一个最基本的要素，政府效能建设要以转变政府职能作为前提和基础。如果只抓一些表层的、细枝末节的东西，就不能从根本上解决政府效能低下的问题，即使能取得一些成效，也只能是有限的、暂时的。
政府职能的转变应该坚持市场化的取向，把市场失灵作为界定政府职能的基本依据。 “市场失灵是政府干预的必要条件但不是充分条件。”⑥政府干预成为必要，还需要两个其 它条件：一是政府干预的效果必须好于市场机制的效果；二是政府干预所得到的收益必须大于政府干预的成本。在市场经济体制下，政府职能必须定位在“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的界限内。我国目前政府职能转变的重点，一是坚决实行政企分开，继续 把政府不该管的事交给企业、市场、社会组织和中介机构，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用。二是全面履行政府职能，要在继续加强经济调节和市场监管职能的同时，更加重视政府的社会管理和公共服务职能。通过推进政府职能的转变，为政企分开、政资分 开、政事分开，进而为提高行政效能创造制度条件。
⒉优化组织结构。行政组织是行政权力和行政职能的载体，是行政权力配置及运行过 程中所形成的各种关系的外化形式。行政组织从静态方面直接制约行政效能。为此，机构设 置应以转变政府职能为切入口，要按照“精简、统一、效能”三者相统一的原则来设置行政组织。具体进行设计组织制度时要做到：一是应根据市场经济的要求，科学合理地界定政府部门内部结构和比重。市场经济体制下失去作用的部门要坚决撤销，减少专业经济管理部门， 增设综合经济管理职能的部门。二是应合理调整政府的层级和幅度。要根据现代社会经济发 展的客观要求，形成机构设置优化、结构形态扁平化的新型组织体制。
⒊改革行政审批体制。我国的行政审批制度是以行政权力直接配置资源的一种制度安排，侧重于对经济社会事务的直接管理、微观管理，与社会主义市场经济的要求不相适应。当前行政审批制度改革的主要内容和要求：一是要减少、规范审批事项。严格审查审批事项的内容、审批对象、工作程序、审批依据，该取消的取消，该归并的归并，该修改的修改。二是要改进审批方式，加强对审批行为的监督。对于保留下来的审批事项，要改进审批方式，简化审批手续，明确审批时限，规范审批程序，提高审批透明度，建立健全对审批机关和审 批人的监督制约机制；对新增审批事项，要严格控制；从严审批。三是要改进行政审批的运 作机制，尽可能地实行并联审批、集中审批、“委托审批”和网上审批。进一步发挥地方政 府举办的政府超市或行政服务中心的作用。
⒋规章制度建设是加强政府效能建设的关键。政府效能建设与制度建设是紧密联系在一起的。享延顿强调：“制度化程度低下的政府不仅仅是个弱的政府，而且还是一个坏的政 府”，“一个拥有高度制度化的统治机构和程序的社会，能更好地阐明和实现其公共利益。”⑦所以，制度建设在政府效能提高方面具有根本性。实践证明，不同的体制和制度，能够激励和诱发不同的行为方式，形成不同的作风，造成不同的后果。在加强政府效能建设上，平时一般地发发号召，提提要求，虽然也能收到一定的成就，但并不能持久。而抓好制 度，包括领导制度，组织制度，工作制度，政府效能建设制度等等规章制度，则带有根本性、 全局性、稳定性和长期性。当前在政府效能建设中，首先要抓紧服务承诺、限时办结、首问 责任、政务公开、效能考评、失职追究、效能监察奖惩等规章制度的拟定和出台。用规章制度来推动、规范政府效能建设，严格按党纪国法、条例制度规范自己的言行，依法行政，依法办事；其次，要制定制度执行情况的检查督促制度。
㈢构建与科学发展观相匹配的政府绩效评估体系 各级政府作为党和国家战略、政策的重要执行机器，其行动制约于作为“方向盘”的政府绩效评估体系。所以要促进和提升政府部门的效能，必须构建与科学发展观相匹配的政府绩效评估体系。近年来，我国政府绩效评估在理论研究上取得了一定的成绩，在实践上也取 得了一定的经验。但还存在许多不利于贯彻落实科学发展观的重大问题有待解决。如评估目 标模糊、评估主体较单一、评估指标不够科学、评估结果虚化、评估法制化程度低等。
当前要构建与科学发展观相匹配的政府绩效评估体系，必须在坚持“科学发展、以人为本、全面协调可持续”的价值取向的基础上做到以下几个方面。
⒈正确把握绩效评估指标体系的设计原则。一要落实科学发展观和正确政绩观的要求， 在指标体系的设计上把握好经济社会发展和环境建设指标间、显性绩效与隐性绩效间及当前 与未来之间的平衡。二要体现政府职能转变的要求。具体来说，就是要根据经济调节、市场 监管、社会管理、公共服务这四项政府职能定位，考虑到地方政府的实际情况，绩效评估指标体系要以政府职能转变为依据。三要借鉴参考当代各国绩效管理的成熟经验和技术。四要从体现我国的国情，不同部门、不同地区的指标设计要有所区别。
⒉要确定多元化的评估主体。从当前实践来看，政府部门绩效评估的评估主体选择以 以下七类较为合适。一是同级党委、人大、政府、政协等综合评估主体；二是纪检、监察、综合治理委员会、政府效能投诉中心等否定评估主体；三是直接主管领导评估，也就是上级 分管领导对具体分管单位或部门的评估；四是群众评估，主要是行政相对人对有关群众满意情况进行评估。“尽管大部分民众确实不具备测评的专业知识，但作为政府的被管理人，他们更能深切地体会到政府管理活动的缺陷在哪里，哪些指标才是他们最在乎的，哪些方面使他们不能满意。从这个意义上讲，民众提供的不是专业知识，而是他们最直白的需要，而这些直白的需要，恰恰是政府最容易忽视的东西，也是现代政府建设中最有待加强的方面。”⑧五是自评主体，也就是评估对象对自身业务实际进行自评和报送；六是专业评估组织（包括大专院校、科研单位的专家学者）和新闻媒体的评估。七是评估管理机构的评估。通过科学的评估主体选择，在全社会形成“鱼缸效应”。
⒊建立相对独立的绩效评估管理机构。政府绩效评估是一个复杂而系统的工程，为了保证评估工作的有效开展应该成立一个相对独立的绩效评估管理机构。评估管理机构不仅直 接负责特定内容的评估工作，而且还是总体评估方案的设计者，各个评估主体间关系的协调 者，还要负责评估信息的统计整理和加权换算工作。为保证评估管理机构独立工作，保证评 估结果真实可信，评估管理机构只对各级人大报告工作，不受政府干预。
⒋明确评估结果的使用办法。绩效评估作为政府管理科学而有效的工具，其效能的高 低很大程度上取决于评估结果的正确而有效的使用。明确、具体、制度化的评估结果的使用 办法应该成为绩效评估指标体系的重要组成部分。绩效评估结果至少应该在三个方面发挥作 用：一是依据评估结果督促评估对象改善和提高工作绩效，以实现科学发展；二是根据评估 得分值，对评估对象进行排序，分别对居前和居后的若干单位进行奖惩；三是作为领导干部 提拔任用的参考依据，让善于领导科学发展的同志得到重用。
⒌要加快政府绩效评估的立法工作。立法保障是开展政府绩效评估的前提和基础。对于我国来说，可以在修改政府组织法时将政府绩效与政策评价内容纳入其中，或单独制定专 门的“政府绩效与政策评价法”，让绩效评估成为对政府机构的法定要求。通过立法的形式 确立评估的地位，从法律上树立绩效评估的权威性，通过颁布绩效评估工作的制度和规范， 使评估有法可依，有章可循，从而使我国政府绩效评估走上规范化、经常化的道路，为贯彻 落实科学发展观提供制度保障。
㈣强化效能监察，为行政效能建设长效运行提供坚实保障行政效能建设是在行政效能监察的基础上产生和发展起来的，它改变了既往纪检监察机关“孤军作战”的局面，把责任主体扩展到各级各部门，充分调动起各方面的积极性、主动 性。但行政效能监察作为一种外在的约束，仍然是不可缺少的，它是保障和促进政府效能建 设的重要手段。在当前，强化效能监察推进行政效能建设，除了要加强宣传与教育力度，使 广大公务员深刻认识行政效能监察的重要性外，更重要的是要做好以下方面的工作。
⒈建立健全行政效能监察法律制度。监督管理功能的有效性来首先自于它的合法性。行政效能监察应建立在合法的监督权的基础上，通过合法的监督权的有效运用，实现监督行 为的管理功能，促进国家行政机关的效能建设。为此，应尽快出台《行政效能监察法》，在相关法规尚不能形成的阶段应尽早出台《行政效能监察暂行条例》，明确行政效能监察行为的合法性；在行政监督中的定位、作用、目标、功能。
⒉关口前移，实施全过程效能监察。过程控制作为行政效能监察的重要方法，是指通过实施行政效能监察，确保行政监察对象的行政行为全过程始终处于受控状态⑨。具体来说 就是根据地方政府行政管理活动的运行过程，将行政效能监察分为行政决策效能监察、行政 执行效能监察和行政效果效能监察。
⒊建立全方位多渠道的投诉与监控网络。首先要满足不同群体的投诉习惯和条件。在不同地方和领域设置不同的投诉通道和平台。其次是要充分运用各种手段和技术。传统的投 诉信箱不可忽视；平面的报纸、音像的电话、电台、电视；基于网络的电子政务平台等，都要利用起来，搭建各具特色的投诉通道和平台。再次就是要以效能投诉中心为核心整合资源构建不同投诉平台的衔接机制，按照“分级负责、归口管理”的原则及时高效的处理“自办、转办、督办”案件，保证“件件有处理、处理有结果、结果有反馈”。
⒋有机协调行政效能监察与其它监督机制，强化责任追究和监察结果的使用。要进一步明确行政效能监察部门与信访部门、廉政监察部门、审计部门、各套班子办公厅（室）督 查部门、人大监督机构、司法监督部门等相关部门的工作职责关系，建立信息共享和职能衔接机制，密切配合，共同为改进与完善行政管理这个大目标努力。同时，行政效能监察部门 要发挥管理的再管理、监督的再监督的作用，依法监督检查上述相关部门的工作，受理人民群众对这些部门及其工作人员效能问题的投诉。要尽快制定和完善行政效能过错责任追究办法，根据行政效能过错的实际情况，分类实施责任追究。对尚未构成违纪的问题，一般采取诫勉谈话、通报批评、调离工作岗位和建议采取组织处理等方式实行责任追究。对因官僚主义，失职渎职造成严重后果的或者其他违纪 的行为，要追究直接责任人的责任，并按照党风廉政建设责任制的规定，追究有关领导的责 任。对需要立案调查的，严格按照案件检查的规定程序办理。
此外，各级政府要把效能监察结果与廉政目标责任制、年度目标考核、干部年度考核以及干部的提拔任用有机结合起来，使行政效能监察作用放大，提升行政效能监察的权威性和有效性。
㈤大力推进电子政务建设，提升公共服务信息化水平
目前，电子政务建设已成为世界性的潮流，我国也把电子政务建设作为国民经济信息化的关键和先导。然而，许多地方政府对于电子政务认识上有偏差，实践中出现了一些问题。 经济学家吴敬琏先生曾指出：我国电子政务及信息化建设中存在着四“重”四“轻”的问 题，即重新建、轻整合；重硬件、轻软件；重管理、轻服务；重电子、轻政务。⑩现在仍未 有较大转变。此外，缺乏统一规划和完整的实施策略，电子政务立法滞后，安全保障性差等，也是当前存在的比较突出的问题。
针对我国地方政府电子政务建设中的困难和问题，当前我们应着重从以下几个方面入手，进一步推进地方政府的电子政务建设。一是要充分认识发展电子政务的重要性和紧迫性，从战略上高度重视电子政务建设工作；二是要根据地方实际，制定科学、合理的电子政务发 展规划，采取正确的策略和方法；三是制定相应的政策、法规，促进电子政务发展，保护网 络安全；四是要把电子政务建设同行政管理体制改革密切结合起来，通过实施电子政务，促 进政府职能转变和业务流程重组，提高政府服务的质量和效率；五是要大胆借鉴国外地方政府和国内其它地方政府电子政务建设的经验教训，尽量不走或少走弯路。
㈥加强公务员能力建设，为行政效能建设长效运行夯实基础
公务员是政府职能的具体承担者。公务员具有什么样的素质、能力，做出什么样的行政行为，直接关系到政府的效能。建设一支高素质、专业化、勤政廉政的公务员队伍，是政府有效履行其职能的重要基础。
⒈各级地方政府必须加强对公务员的教育、培训。培训是提高公务员素质与能力的主要措施和途径。地方政府在建设学习型政府中，要重视发挥公务员培训的作用，加大对公务 员培训的投入，通过培训，更新公务员的观念、知识和技能，增强其为人民服务的意识和能力。
⒉继续深化干部人事制度改革，完善公务员制度，以制度来培养人、塑造人、约束人。地方政府要抓住以下三个关键环节，健全完善公务员制度，加强和改进公务员管理工作。一 是完善公务员考试录用制度。在坚持凡进必考原则的基础上，扩大公务员的选拔录用视野，进一步打破身份、地域限制，吸收更多的优秀人才进入公务员队伍。二是健全以竞争上岗为 主要内容的竞争机制。在县级以上各级政府工作部门全面推进竞争上岗制度，做好竞争上岗的管理、监督和指导工作，提高竞争上岗考试的科学性和有效性。三是规范完善公务员考核 制度和业绩评估制度。建立以工作实绩为核心的考核指标体系，推行分类分级考核，将考核结果与任用、培训、薪酬、奖惩等紧密挂钩。
（作者：陈群祥）