中国崛起策二十：社会福利制度和新中间路线(4)

IV 社会福利制度的建立不仅仅是经济能力问题
在一般民众的观念里，都会认为社会福利制度是和经济发展水平紧密相关联的，认为经济水平越发达,社会福利和社会保障制度就越发达。这里面也涉及到了一个普遍的问题，也就是发展社会福利的费用从哪里来的问题。穷国家怎么拿得出钱来搞社会保障和社会福利？其实，关于社会福利制度的建设存在着几大常见的认识误区：
首先，经济发展未必和社会福利制度具有必然的关联。并不存在这么一条相关曲线，随着人均国民产值增加，社会福利的发展水平就会立即水涨船高，相应地增加。比如在发达国家内部，美国的人均国民产值高于许多欧洲国家，但是美国的社会福利和社会保障水平却远远低于大多数西欧和北欧国家。美国常常被研究社会福利的专家称为“社会福利领域的第三世界国家”。同样，日本也比一些欧洲国家更加富裕，但是社会福利水平也低于许多欧洲国家。
其次，在发展中国家内部，有非常多的例子显示，一些国家在很早的阶段或是在生产力和人民生活水平极低的情况下就成功地建立了社会保障制度，比如毛时期的中国在1951年这个中国极为落后的年代就开始建立城市里的公共医疗、事故保障和退休金制度，在1960到70年代将合作医疗扩展到90 ％以上的农村地区。其它的例子还有斯里兰卡，古巴，博茨瓦纳，印度的克拉拉邦，这些国家和地区都有一个共同的特征，那就是他们在经济水平极低的条件下建立了覆盖面很广、甚至是覆盖全民的社会福利系统。
第三，经济发展可能与社会福利发展是同步进行的，但也可能是不同步的，甚至有时候双方的发展趋势相反，也就是经济发展了，社会福利制度反而在一定程度上倒退了。比如英国在撒切尔夫人执政其间，由于新自由主义开始大行其道，英国逐步取得了较高的经济增长率，但是在同一时候，社会福利和公共支出被大幅度削减，贫困人口，特别是老年贫苦人口迅速上升。美国在里根政府的执政下也出现过同样的局面。中国在改革开放后取得了举世瞩目的经济奇迹和人民生活水平大幅度提升，但是在某些社会福利和公共产品领域，却出现了逆转型发展，比如农村的合作医疗系统在改革开放初期覆盖90 ％以上的农业人口，但是其覆盖范围在1989年却迅速下降到不足10 ％的农业人口，整个农村合作医疗系统几乎解体。1990年代的教育产业化浪潮也让中国的公共教育制度形成了逆向发展。以上的事实说明了经济发展和经济繁荣未必会让全民获利，或是未必能让最贫困阶层的百姓从中获利，这是我们必须严肃面对的一个重要问题。
第四，一些国家在很贫穷的
条件下发展了社会福利制度，一些国家很富裕，但是在社会领域却相对比较落后，其根本原因在于，不能简单机械地用经济决定论来解释社会福利系统的发展。一个国家主导文化、主流意识形态、社会观念和团结观念是否普及，会影响到一个国家社会福利制度的建立。比如在毛时期的中国，由于受到共产主义意识形态的影响，国家要竭力显示社会主义制度的优越性，特别是要证明社会主义制度优于资本主义制度，因此在官方意识形态的驱使下在非常早的历史时期就开始着手建立一定的社会福利制度，这同样也可以用来解释古巴的社会福利制度的发展。斯里兰卡受到佛教思想影响非常大，对社会的关注程度受到佛教普世文化和精神的影响，而印度的克拉拉邦也长期受到社会主义思想的影响，因此非常注重社会再分配和社会正义目标的实现。而美国由于个人主义观念、市场自由主义思想和社会达尔文思想非常流行，这也影响到国家精英阶层对社会团结目标的理解。除了文化和主流思想以外，一个国家内部的政治力量结构也会影响到社会再分配力度和社会福利制度的建立。比如在西欧国家和北欧斯堪的那维亚国家，由于工会力量、社会政党势力比较强大，这就使得左派力量在政府执政期间可以把左派政党的理念和政策贯彻实施（欧洲国家的左派跟我国政治环境里的左派是有很大区别的，一般是中间偏左的政党，而不是激进左派），比如在瑞典，社会民主党实现了长期执政，这对于瑞典建立社会福利国家创造了很有利的条件。在右派政府长期执政的国家，社会福利制度的发展就会受到很大影响。此外，欧洲国家工会的组织力量远远强于美国，这也是为什么欧洲国家福利制度更加健全的原因。
第五，美籍印度学者、诺贝尔经济学奖获得者阿马迪亚•森给我们非常精确地解释了为什么穷国家也可以发展社会福利的原因。大家普遍困惑的是穷国经济能力和财政能力的问题。阿马迪亚•森告诉我们，决定一个国家是否可以投入社会福利制度是相对费用的问题，而不是绝对费用的问题。一个穷国家的确比一个富国家拥有更少的财政收入和经济产出，但是穷国家的生活水平也远远低于富裕国家。同样的一项福利制度，按照本国的实际价格水平和购买力，穷国家用比富裕国家少得多的钱就能建立起来，而富裕国家虽然有钱，但是其绝对花费也高得惊人。举一个简单例子，在德国建立社会救济制度，每个月贫困居民至少必须从福利局获得345欧元才能保持最低限度的生活水平而不致挨饿受冻（345欧元折合人民币约3450元），但这只是在德国的生活水平条件下的精算结果。而在中国大城市，城市的低保线是200到300人民币，折合欧元只有20到30欧元；在赞比亚的农村，为了让极端贫困的农民不致挨饿，能保证他们至少每天吃两顿，每月只需要资助每位农民5欧元左右。这里，我们看到每个国家都可以根据自己的国情、购买力和价格水平建立相应的社会救济制度，其花费也是完全不一样的。阿马迪亚•森强调的是，一个国家的相对福利支出，而不是绝对的财政水平，是最关键的因素，每个国家都有能力建立和本国生产力水平相适应的社会福利制度。那种认为必须先等待经济发展，然后再来发展社会福利的观点是错误的。
综上所述，一个国家能否建立社会福利制度，不是、至少不完全是能力问题和经济问题，而主要是国家意愿和政府意志的问题。这意味着，不是能与不能的问题，而是政治意愿够不够的问题。在新自由思想泛滥、市场神话扩散、个人主义和社会达尔文思想流行的地方，无论其经济如何发达，政府都不愿意建立广泛全面的社会福利体系（比如美国），而我国也在1990年代某一段时期内出现经济繁荣和社会福利局部倒退的不协调局面，这样的发展到了我们必须该矫正的地步了。