城市廉租房建设规模的对策分析：以江苏省为例

　　1 引言

　　2006年5月17日国务院常务会议关于“促进房地产业健康发展六条措施”中，提出“切实调整住房供应结构。重点发展中低价位、中小套型普通商品住房、经济适用住房和廉租住房”的举措，并且要求“各地都要制订和实施住房建设规划，对新建住房结构提出具体比例要求”(引文，2006)。其中廉租房是由政府提供的、面向城市最低收入家庭的社会保障性住宅，廉租住房制度是具有选择性的社会政策，属于救济型福利，其保障特点是窄范围、低标准，它作为有严格的资格条件限制的保障性住房制度，其特点是具有公开、公平的准入机制、轮候机制和退出机制(袁蕾，2006)。建设部120号文件提出的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》已经于2004年3月1日起实行，但是各个地区在具体执行过程中存在不少困惑，其中包括廉租房的建设比例和面积、廉租房的来源等等。本研究在抽样调查的基础上，根据不同情景分析，得到典型地区廉租房建设规模及其发展对策。

　　1919年，英国率先建立现代住房制度，“二战”以后，现代住房制度在西方国家中得到了不同程度的发展，其共同特点可以归纳为似下几点(Wong T. C.，Yap A.，2003；Tu Y.，Kwee L.K.，Yuen B.，2005；王坤，王泽森，2006)：(1)人人享有适当的住房，即“居者有其房”制度；(2)在城市化进程中坚持人类住区的可持续发展；(3)充分发挥市场经济杠杆的推动作用；(4)推行住宅产业现代化；(5)发展经济消除贫困是解决住房的关键问题；(6)吸引居民和公众参与；(7)政府介入住房市场政策的调整和管理。

　　目前，我国各个省市廉租房的发展政策主要采取4种方式：一是长春市在全市范围内对租住公房的职工家庭进行了廉租住房对象认定，确定了职工家庭负担的廉租住房租金水平，现租金与廉租住房租金的差额由房改办代表政府给予补贴；二是天津、广州等城市进行了新建廉租住房试点解决了--批最低收入住房困难职工家庭的住房问题；三是青岛等城市结合搞活住房二级市场，收购了部分旧住房作为廉租住房的房源；四是上海、成都对部分最低收入家庭实行了房租补贴办法，帮助这些家庭到市场上租赁住房。这些探索为各地发展和完善廉租住房供应制度提供了可供比较、选择的实践经验，但是我国廉租房的总体保证率不到1%，还不能满足小康社会“居者有其房”的最低保障条件(赵燕青，2005；王国强，2005)。江苏省是我国经济比较发达的省份，是正在率先进入小康社会的地区之一，因此需要了解小康社会情景下的廉租房保障水平，本文采用情景分析方法探讨这一答案。

　　2 典型城市廉租房情景分析

　　2.1 情景分析基本概念

　　情景分析作为研究未来不确定状况的一种管理决策工具，自1970年以来引起人们的广泛关注(Postmaa T.J.B.M. and Liebl F，2005)。1967年Herman和Wiener在合著的《2000年》一书中提出情景(Scenario)和情景分析(Scenario analysis)。情景是指未来状况以及能使事态由现在向未来发展的一系列状态，情景分析就是采用科学手段对未来的状态进行描述和分析，由于未来发展存在不确定性，因此情景分析描述的是某种事态未来几种最可能的发展轨迹(张学才，郭瑞雪，2005)。情景分析不同于预测，预测是建立在历史数据的基础上对近中期的发展进行定量化描述，情景分析更侧重于对不确定性的揭示。本文在对典型地区现状调查的基础上，根据不同的保障率和保障对象确定江苏省典型城市廉租房的保障规模。

　　2.2 典型城市廉租房供应量的预测

　　2.2.1 居住现状分析

　　2005年6月-8月份，江苏省建设厅结合各地方房产局，对全省13个地市进行抽样调查(本文不包括进一步的修正数据工作)，根据统计分析和综合权衡，代表全省城镇住宅的基本情况(表1、表2、图1)，从表1和图1中可以看出，2005年江苏省典型城市居住面积在60m2以下的居民户占1/4以上，居住面积在80m2以下的居民户占1／2。居住面积在60m2以下居民户中(表2)，居住面积30m2以下的比例占23.60%，占总户数的6.20%。

　　2.2.2 三种情景下的江苏省廉租房面积估算

　　本研究以保障城镇最低收入及流动人口的住房为目的，并以逐步提高保障面积为实现全面小康的重要内容，因此适当放宽廉租住房的进入门坎。根据抽样调查结果，江苏省户均住房面积在30m2以下的占到总户数的6.20%，结合江苏省城镇居民中最低收入的10%群体，适当借鉴住房先进省浙江省2003年制定的廉租保障比例2%-5%，将江苏省廉租房的保障比列适当放宽，初步设定为户均30m2以下、户均55m2和60m2在保障率为1%、3%和5%三种情景，具体计算如下。

　　首先根据江苏省统计年鉴得到全省城镇居民总户数为836.7100万户，根据预算比例1%，确定出廉租住房的保障户数8.3671万户，然后根据户均30m2以下的城镇人口比例6.20%，即51.8760万户，可以推知主要是保障人均住房30m2以下的群体，假设51.8760万户城镇居民的住房在0-30m2均匀分布，则可以利用户均(30-0)/2m2作为现有住房基准，则提高到户均45m2，每户要提高45-15：30m2，则可以得到全省的廉租住房总需求为：8.3671万户×30m2：251.013万√；根据预算比例3%，确定出廉租住房的保障户数25.1013万户，然后根据户均30m2以下的城镇人口比例6.20%，计算得出全省的总户数51.8760万户；假设51.8760万户城镇居民的住房在0-30m2均匀分布，则可以利用户均(30-0)/2m2作为现有住房基准，则提高到户均45m2，每户要提高45-15=30m2，则可以得到全省的廉租住房总需求为：25.1013万户×30m2=753.039万m2；同理可以得到保障比例为5%的廉租住房总需求为：836.7100万户×5%×(45-15)=1255.065万m2。依照此方法可以依次求得户均55m2、60m2的廉租住房需求，可供制定政策时选择(表3、表4、表5略)。各市在计算廉租房的需求时，也是根据全省的统一比例，并根据地方实际的廉租房开展情况，进行适当调整，在具体实施过程中，应根据地方财力进行比例的重新调整。

　　2.2.3 结果分析

　　情景分析的结果如图2所示，可以得出3种情景模式，我们采用相关系数高于0.99以上的对数模式表示(式I、Ⅱ、Ⅲ略)

　　式中y1、y2、y3表示3种情景下的廉租房面积，x1、x2、x3表示3种情景下的保障户数和所需廉租房面积的乘积。结果表明，在1%廉租房保障水平下，最低需要建设的廉租房面积约为250万m2，最高需要建设的廉租房面积约为376万m2；在3%廉租房保障水平下，最低需要建设的廉租房面积约为750万m2，最高需要建设的廉租房面积约为1130万m2；在5%廉租房保障水平下，最低需要建设的廉租房面积约为1250万m2，最高需要建设的廉租房面积约为1883万m2，最高和最低保障面积相差约7.5倍，显然廉租房的建设要分步骤、分阶段实现，不能采取一刀切的一步到位方式。

　　3 廉租保障的具体内容

　　3.1 保障对象范围

　　根据廉租房制度的原则和政府的财力，将廉租住房分配的主体定位为城镇的最低收入家庭和住房困难家庭，即“双困户”是比较可行的。当然“双困户”的最低收入标准和住房困难户标准也是动态的，其标准应随政府财政承受能力的增强而逐步提高。地方政府应根据地区经济发展与工资平均水平，界定最低收入标准和最低人均居住面积标准以及补贴标准。只有前两个标准符合要求，才有资格纳入廉租住房保障对象的范围。根据情景分析，我们将占城镇居民1%、3%、5%的家庭作为不同的方案，计算廉租房基金的供应量。

　　3.2 保障方式

　　城镇最低收入家庭廉租住房保障方式应当以发放租赁住房补贴为主，实物配租、租金核减为辅。廉租住房补贴是指市、县人民政府向符合条件的申请对象发放补贴，由其到市场上租赁住房；实物配租是指市、县人民政府向符合条件的申请对象直接提供住房；租金减免是指产权单位按照当地市、县人民政府的规定，在一定时间内对现已承租公有住房的城镇最低收入家庭给予租金减免。

　　3.3 保障标准的设定

　　根据建设部120号文件，城镇最低收入家庭廉租房保障水平应当以满足基本需要为原则，依当地财政承受能力和居民住房状况合理确定，保障面积一般不超过当地人均住房面积的60%。廉租住房租金标准由维修费、管理费两项组成。也可以根据现有公有住房租金标准和政策予以确定。单位面积租赁住房补贴标准，按照市场平均租金与廉租住房租金标准的差额计算。

　　3.4 分配程序和退出机制

　　包括申请、审核、公示、登记、轮候、配租、复核等环节。建立定期复核制度，对受保障居民进行收入和住房状况的重新审核，符合政策的可持续配租或补贴，不符合者则启动退出机制。

　　4 廉租房的来源及管理体制

　　4.1 廉租房获得方式

　　主要采用两种渠道方式获得：其一，主要以发放货币租金化补贴方式，由保障对象直接到市场上去租房；其二，也可以由政府出资购买部分符合廉租房标准的旧有住房。这些政府直接掌握的廉租房不进入市场流通，进行“内循环”。在操作上，对普通保障对象，可采取到市场上自行寻找住房的方式，以最低居住标准为基础，不足部分按规定标准予以补贴。对于烈属、残疾人等特殊保障对象，可以用政府直接控制的廉租住房提供实物配租。实物配租的廉租住房来源主要包括：(1)政府出资收购的住房。(2)社会捐赠的住房。(3)腾空的公有住房。(4)政府出资建设的廉租住房。(5)其他渠道筹集的住房。实物配租的廉租住房来源应当以收购现有旧住房为主，限制集中兴建廉租住房。

　　4.2 廉租房基金来源

　　建立廉租房基金，以保障廉租房购置和运作的资金来源。一旦实施货币化租金补贴方案，资金来源长期稳定在一定的规模是必不可少的。建设部120号文件规定，城镇居民最低收入家庭廉租住房资金的来源，实行财政预算安排为主，多种渠道筹措的原则，主要包括：(1)市、县财政预算安排的资金；(2)住房公积金增值收益中按规定提取的城市廉租住房补充资金；(3)社会捐赠的资金；(4)其他渠道筹措的资金。

　　其他渠道包括直管公房售房款中提取一定比例；将廉租住房纳入社会保障体系，从社会福利奖券的筹集中适当提取部分专项用于廉租住房。从目前情况看，由政府财政、保障对象所在单位分别提供一部分资金，并按商品房、经济适用房一定比例提取“廉租房住房基金”是较为理想的选择。

　　4.3 廉租房管理体制

　　设立廉租房管理的专门机构，履行廉租房管理机构的职能：(1)受理最低收入家庭的住房租赁申请，审核资格并定期公告；(2)廉租房管理部门与申请人单位衔接解决租赁方案；(3)接受市场上符合廉租房住房标准房屋的出租申请；(4)汇集提供房源信息，供申请人选择租赁(申请人到市场自由选房需由廉租房管理部门审核认可)；(5)参与租赁合同签定并备案；(6)支付租金补贴；(7)监控最低收入家庭收入的变动情况，适时调整租金。

　　5 结论

　　江苏省是我国经济比较发达的省份，是有可能率先进入小康社会的地区之一，因此需要了解小康社会情景下的廉租房保障水平，本文根据抽样结果，针对2005年江苏典型城市60m2以下居民户占26.26%，其中30m2以下的特困居民户占6.20%这一现状特点，设定为户均30m2以下、55m2和60m2，在保障率为1%、3%和5%三种情景，采用情景分析方法探讨这一答案，结果表明最高和最低保障面积相差约7.5倍，因此廉租房的建设要分步骤、分阶段实现。总的来说，政府在住房保障中干预的范围和方式要适合本地区的实际情况和住房保障目标，就一个地区和城市而言其住房保障制度的建立和实施必须结合本地区的实际情况，并根据情况的变化适时进行调整。