霍宪森：中国民主建设要实行领导放权和群众扩权相结合

一一论当代中国民主建设和民主转型的最佳路径选择
如何发展和建设社会主义民主，是中国共产党人和中国人民普遍关心的问题，也是当前社会各界正在深入探索并致力解决的一个重要问题。我认为，要从根本上解决发展社会主义民主问题 ，切实推进当代中国的社会主义民主政治建设，关键在于能否按照把坚持党的领导、发扬人民民主和依法治国三者有机统一起来的要求，尽快找到一个真正符合当代中国国情并切实可行，易于见效的那样一种比较理想的民主建设途径和办法。哪种路径和办法更为理想和比较切实可行，易于见效呢?我认为，实行领导放权和群众扩权相结合，应该是当代中国推进社会主义民主政治建设的一个最佳路径选择。下面，我就这个问题谈几点个人看法，与大家共同商榷。
一、关于实行领导放权和群众扩权相结合概念的含义
这里所说的领导，是指在各级党组织内部和国家政权系统内部以及各种社会组织中，实际处于决策领导者主体和行政管理者主体地位的那些各级党委、政府领导机关和各类行政管理机构及其所有领导管理人员。
这里所说的群众，是指在各级党组织内部和国家政权系统内部以及各种社会组织中，实际处于非决策领导者主体和行政管理者主体地位的那些群众个人、法定群众代表和群众集体代表机构及其组成人员。其中包括：一是作为党组织内部的那些普通党员群众个人，各级党员代表以及作为其集体代表机构的同级党的代表大会机构和同级纪检委机构、二是作为国家系统内部的那些普通公民群众个人，各级人民代表以及作为其集体代表机构的同级人民代表大会机构和同级人大常委会机构、三是作为各种社会组织中那些普通成员群众个人，村民（职工或居民）代表以及作为其集体代表机构的同级村民（职工或居民）代表大会机构和村务（企务或居务）监督委员会机构。另外还包括作为下级领导机关的各个下级党委、政府领导机关和各类下级行政管理机构及其领导人员。
这里所说的权，是指主要包括三个方面内容在内的应由群众所行使的对某个特定范围内的某些重大公共事务进行直接管理的那些公共管理权力和权利。其中一是应由群众所行使的对某个特定范围内的法定群众代表和一些公共权力机构组成人员进行选择任用的那些民主选举权力和权利；二是应由群众所行使的对某个特定范围内的法定群众代表和一些公共权力机构组成人员行使公共权力过程进行监督制约，以及对他们职务进行弹劾罢免的那些民主监督权力和权利；三是应由群众所行使的对某个特定范围内的某些重大公共事务进行决策和直接做出决定的那些民主决策权力和权利。
这里所说的放权，一是指由领导机关将主要包括上述三个方面内容在内的，应该移交和下放给群众行使的对某个特定范围内的那些重大公共事务进行直接管理的民主权力和权利，都要逐步地全部移交和下放给该范围内的群众个人或其代表机构去行使；二是指由上级领导机关将主要包括上述三个方面内容在内的，应该移交和下放给下级领导机关行使的对某个特定范围内的那些重大公共事务进行直接管理的权力和权利，都要逐步地全部移交和下放给其下一级领导机构和领导人员去行使。
这里所说的扩权，一是指由领导机关将主要包括上述三个方面内容在内的，应该移交和扩大给群众行使的对某个特定范围内的那些重大公共事务进行直接管理的民主权力和权利，都要逐步地全部移交和扩大给该范围内的群众个人或其法定代表机构去行使；二是指由上级领导机关将主要包括上述三个方面内容在内的，应该移交和扩大给下级领导机关行使的对某个特定范围内的那部分重大公共事务进行直接管理的权力和权利，都要逐步地全部移交和扩大给其下一级领导机关和领导人员去行使。
基于上述分析，这里所谓实行领导放权和群众扩权相结合，就是指在各级党组织内部和国家政权系统内部以及各种社会组织中，都要适应当代中国所面临新世纪、新阶段、新形势、新任务对发展和建设社会主义民主政治的客观要求，实行由实际处于各级决策领导者主体和行政管理者主体地位的那些党委、政府领导机关和各类行政管理机构及其领导管理人员，将主要包括上述对某个特定范围内的各级法定群众代表和主要领导干部的选择任用权、对各级法定群众代表和主要领导干部的监督罢免权、对各级内部重大公共事务进行决策和做出决定等三个方面公共管理权力或权利内容在内的，应该移交、下放和扩大给该范围内实际处于各级非决策领导者主体和行政管理者主体地位的各级群众行使的，其中包括：一是作为各级党组织内部的那些普通党员群众个人，各级法定党员代表以及作为其集体代表机构的同级党的代表大会机构和同级纪检委机构；二是作为国家内部的那些普通公民群众个人，各级法定人民代表以及作为其集体代表机构的同级人民代表大会机构和同级人大常委会机构；三是作为各种社会组织中那些普通成员群众个人，法定村民（职工或居民）代表以及作为其集体代表机构的同级村民（职工或居民）代表大会机构和村务（企务或居务）监督委员会机构；另外还包括作为各个下级领导机关和下级领导人员的各个下级党委、政府领导机关和各类行政管理机构及其所有领导人员行使的，对某个特定范围内的某些重大公共事务进行直接管理的权力和权利，都要逐步地全部移交、下放和扩大给该范围内的群众个人、群众代表或其代表机构去行使，从而使由领导移交和下放其领导权力与同时由群众回归和扩大其民主管理权力和权利二者有机结合和统一起来，以使其更好地适应我们党和国家新形势、新任务的需要。
二、关于实行领导放权和群众扩权相结合的重要意义
实行领导放权和群众扩权相结合，对于当代中国推进社会主义民主政治建设和促进实现民主体制平稳转型具有十分重大的意义，其重要性和必要性主要体现在以下四个方面。
1、这是认真总结和借鉴我国社会主义经济体制改革及其实现平稳转型的成功经验所得出的一个有益启示。通过回顾改革开放以来我国社会发展的历史进程，我们知道：我国社会主义经济体制改革之所以取得成功，就是因为我们通过采取了由各级政府放权和同时扩大基层单位的自主权相结合的方式和有效途径，从而使我们有效解决了原有经济管理体制中所存在的权力过于集中的主要弊端和问题。进而促进了我国经济体制从计划体制向市场体制的彻底转型和转变。由此可以推断，我国社会主义政治体制改革要想取得真正成功，也必须要通过采取由各级领导放权和同时由各级群众扩大民主权力相结合的方式和有效途径。只有这样，才能有利于确保使我们有效解决我国原有政治管理体制中所存在的权力过于集中的主要弊端和问题。进而促进我国政治体制从传统高度集权体制向现代民主政治体制的彻底转型和平稳过渡。
2、这是确保在坚持党的领导的前提下，切实改进和完善党的领导方式和执政方式所采取的一个必要措施。坚持党的领导是我们必须坚持的一个根本原则。但是，我们党的领导方式和执政方式中还现实存在着某些不够完善、不够科学的缺陷和问题，从而严重影响和阻碍了党的领导作用的发挥，因而也在不同程度上危及到了党的领导地位。所以亟需我们根据新形势的要求，进一步对其加以改进和完善。通过实行领导放权和群众扩权相结合的方式进一步加强社会主义民主制度建设，这既是发展社会主义民主政治的一个有效途径，同时也是切实改进和完善党的领导方式和执政方式，并使党的领导方式和执政方式尽快实现科学化、民主化、法制化、、规范化运作的一个有效措施，因此也就有利于确保能够更好地坚持党的领导地位，更好地发挥党对国家和社会所应有的领导作用。
3、这是稳步推进当代中国社会主义民主政治建设的一个重要保障和现实选择。从领导放权和群众扩权二者之间的关系来看，领导放权应是群众扩权的前提，群众扩权应是领导放权的结果。先有领导放权，然后才能有群众的扩权。领导想主动先放哪一部分权，才有可能使群众切实扩大和扩充哪一部分权力。而不管那种情况，只要能够使群众得到真正扩权，就是实现民主的一个具体体现形式和前进步骤。因此，实行领导放权和群众扩权相结合这种民主建设途径和方式，必然是一种始终在领导机关的直接领导下，有领导，有秩序，有计划、有步骤发展民主政治生活的好形式。只有实行这种形式，才更有利于确保使当代中国社会主义民主政治建设始终沿着中国特色社会主义的正确方向稳步推进。
4、这是针对我国现行社会主义政治体制中所存在的主要弊端和症结所采取的一个根本的有效解决办法和有效措施。我国现行政治体制上的主要缺陷和弊端是什么？我认为，当前最为突出和带有根本性的问题，就是政治体制上长期存在着的权力高度集中、缺乏民主的现象。而导致形成我国政治体制上权力高度集中、缺乏民主问题的主要根源在于我国各级原有那种由各级领导权力高度集中，同时群众权力十分薄弱的党政领导体制和领导方式的僵化和陈旧，关键在于我国各级原有党政领导体制形式和领导方式、执政方式转轨变型上的缓慢和滞后，关键在于我们一直缺乏严格按照把坚持党的领导、发扬人民民主和依法治国三者有机统一起来的要求的，真正符合当代中国国情并切实可行，易于见效的那样一种比较理想的民主建设和民主转型的途径和办法。应该说，这是我国现行政治体制中存在着的深层次的缺陷、弊端和主要症结原因，也是我国政治体制改革中亟需解决的关键、主要矛盾和中心环节。因此，在我国政治体制改革中，只有抓住了这个关键、主要矛盾和中心环节，并能确保使其得到有效的解决，那么，我国政治体制改革中的其它一些矛盾和问题，也才能使其得到有效的逐步解决。所以，只有实行领导放权和群众扩权相结合这种民主建设途径和方式，才能从根本上消除我国政治体制上长期存在着的那种领导权力高度集中、严重缺乏群众民主的痼疾和问题，才能将我国政治体制的改革顺利推向前进并使其最终取得决定性的胜利，才能在此基础上把当代中国社会主义民主政治建设和社会主义政治文明建设不断向前推进，使其不断提高到一个新的水平。
三、关于实行领导放权和群众扩权相结合需要注意遵循的几个原则问题
实行领导放权和群众扩权相结合方式推进民主建设，必须注意遵循以下六个原则。
1、关于既要坚持党的领导，同时又要切实改善党的领导的原则。这里关键是在领导机关给群众下放权力过程中，作为各级领导者主体来说，既要做到切实给群众下放一些实际权力，同时又要做到适当扩大群众的民主权利，注意使领导集中和群众民主二者有机结合起来，使坚持党的领导与切实改进和完善党的领导方式和执政方式二者有机统一起来。一定要切实记取原苏东国家那种由于将一切权力归苏维埃所导致其亡党亡国的经验教训。作为群众主体来说，既要适当将其所应有的那一部分权力扩大给自己行使，同时又不能过分要求将领导者所掌握和行使的那些权力全部扩大给群众直接掌握和行使。其中一定要注意把握好一个适度，从而确保使坚持党的领导与改善党的领导相结合，使坚持党的领导与扩大群众民主相结合。
2、关于要坚持搞社会主义集体民主，不要搞资本主义个人民主的原则。这里关键是在领导机关给群众下放权力过程中，要注意做到重点是要将权力下放给各级法定群众代表或其代表机构集体行使，而不能过多下放给群众个人行使。
3、关于要坚持中国式的人民代表大会民主制度，不搞西方式的资产阶级议会民主制度的原则。这里关键是要在领导机关给群众下放权力，特别是在国家系统内部由领导机关给作为法定群众代表机构集体的人民代表大会机构和作为其常设机构的人大常委会机构下放权力过程中，由于前者只是一个法定非常设机构和虚体机构，而后者则是一个法定常设机构和实体机构。所以，在将权力下放给他们行使时，一定要注意根据他们二者各自具有的特点，分别下放和扩大给他们各自不同性质的公共权力。这里关键是应该给作为一个法定非常设机构的人民代表大会机构，下放应由群众行使的其中主要包括民主选举权和民主决策权在内的那两项民主管理权利；同时，给作为一个法定常设机构的人大常委会机构，在使它继续掌握和行使其原有那些国家立法权的同时，再主要下放给它应由群众行使的那一部分日常民主监督权力，从而使其只是作为各级国家政权系统内部的一个法定常设民主立法机构和法定常设民主监督机构。只有这样，才能切实确保彻底避免使当代中国所实行的那种人民代表大会制度逐步演变成为西方式的那种所谓资产阶级议会制度，才能切实避免导致出现西方国家内部那种所谓由两个政府并存，相互掣肘的危险局面。同时也切实避免在国家政治生活中导致出现完全排斥党的领导核心地位和完全否定党对国家和社会的领导作用的现象发生。
4、关于要搞法治民主，不要搞人治民主的原则。这里关键是在领导机关给群众下放权力过程中，对具体要求由哪一级的哪一个领导机关下放哪些权力，下放和扩大给哪一级的哪些群众个人，或那些法定群众代表或哪个法定群众代表机构去直接掌握和行使哪些权力，都要通过有关立法和制度，对其作出具体规定，提出明确要求，以使各级领导和广大人民群众都能有法可依，有章可循。从而确保真正搞依法放权，依法扩权，确保真正搞法治民主，不搞人治民主，不搞容易导致人为搞形式、走过场、因人而异和那种所谓人亡政息、人走政息的民主。
5、关于要搞民主建设渐进式，不搞激进式发展的原则。这里应该注意做到，要通过那种实行自下而上和上下推进相结合、先党内后党外和内外推进相结合、单项放权改革和多项放权改革相结合、试点与推广相结合的方式，确保民主建设逐步向前稳妥发展和推进，而不要过分急于求成，不要过于追求一些激进、冒险的方式，从而确保使其切实避免造成一些无法挽回的后果和损失。
6、关于在领导放权和群众扩权过程中，要严格遵循先易后难，先外围后攻坚，稳扎稳打，逐次推进，求真不求快的原则。这里关键是要科学的研究确定出对各级领导者来说在各种权力移交和下放过程中，它们各自所实际具有的难易程度和先后顺序，并使各级领导和广大群众形成共识。据我个人认为，作为各级领导者来说，其放权的难易程度和先后程序应该遵循和体现于以下三个方面的顺序。
一是在对各级民主选举权力移交和下放过程中，可以考虑遵循如下顺序，即先将群众个人所应有的对各级法定群众代表（其中包括各级法定党员代表、各级法定人民代表、法定村民（职工或居民）代表）的候选人提名权和当选人确定权下放给群众；再将法定群众代表所应有的对各级法定群众常设代表机构（其中包括各级党的纪检委、各级人大常委会、村务（职工或居民）监督委员会等机构）组成人员的候选人提名权和当选人确定权下放给群众；最后才可将法定群众代表大会机构所应有的对各级领导机构（其中包括各级党委机构、各级政府机构、各类行政管理组织等机构）组成人员的候选人差额提名名单的民主审查权和投票确定权下放给群众。同时，也可考虑采取由领导和群众对各种候选人差额提名权和对当选人审查确定权各抓某一个方面相结合的途径和方式产生各级法定群众代表和各级公共权力机构主要领导人员，从而确保在领导下放权力中，能够更好地实现使坚持领导集中和发扬群众民主二者之间实现有机结合和有机统一。
二是在对各级民主监督权力移交和下放过程中，可以考虑遵循如下顺序，即先将各级法定群众代表所应有的对同级党政领导机关及其领导人员从事其依法执政行为和依法行政行为的依法询问权下放给群众；再将各级法定群众常设代表机构成员所应有的对其同级党政领导机关及其领导人员从事其依法执政行为和依法行政行为的依法质询权下放给群众；再将各级法定群众代表机构成员所应有的对其同级党政领导机关及其领导人员从事其依法执政行为和依法行政行为的依法弹劾权下放给群众；最后将法定群众代表大会机构所应有的对各级领导机构（其中包括各级党委机构、各级政府机构、各类行政管理组织等机构）成员领导职务的依法撤换罢免人员的提名权和决定权下放给群众。
三是在对各级民主决策权力移交和下放过程中，可以考虑遵循以下顺序，即先将群众个人对其同级党政领导机关和各类行政管理机构及其领导人员，就某个特定范围内的某些重大事项问题作出的决策和初步提案的所应有的公开透明权和法定知情权下放给群众；再将各级法定群众代表对其同级党政领导机关和各类行政管理机构及其领导人员，就某个特定范围内的某些重大事项问题作出的决策和初步提案所应有的建议权、咨询权和法定质询权下放给群众；再将各级法定群众常设代表机构组成人员对其同级党政领导机关和各类行政管理机构及其领导人员，就某个特定范围内的某些重大事项问题作出的决策和初步提案所应有的法定质询权和依法监督检查权下放给群众；最后将各级法定群众代表大会机构对其同级党政领导机关和各类行政管理机构及其领导人员，就某个特定范围内的某些重大事项问题作出的决策和初步提案所应有的的民主审议和投票决定权下放给群众。
主要参考资料：
1、《中国民主建设关键在正确处理领导和群众之间的关系》，霍宪森，，发表于2007年7月29日光明网光明观察杂志。
2、《严格区分两种不同类型的民主形式》，霍宪森，发表于2007年7月25日中国选举与治理网霍宪森文集。
3、《论民主的科学含义及其基本实现形式一一在与时俱进中深化对民主基本问题的认识》，霍宪森，发表于中国学术论坛。
4、《中国民主建设关键是要搞好体制内的六个民主机构建设》，霍宪森，发表于2007年2月人大与议会网。
5、《论当代中国现实生活中的民主建设》，霍宪森，发表于学说连线网。
6、《民主政治建设关键是在创新民主监督机构和监督制度上下功夫》，霍宪森，发表于2005年9月26日光明网。
7、《论民主集中制的科学含义及其具体实现形式一一在与时俱进中深化对民主集中制基本问题的认识》，霍宪森，发表于2004年9月10日中国政治学网。
8、《论中国特色的民主授权和民主选举》，霍宪森，发于06年2月中国学术论坛。
9、《论中国特色的民主监督》，霍宪森，发表于2006年10月中国选举网
10、《论中国特色的民主决策》，霍宪森，发表于2006年11月中国机构网。
11、《民主监督一中国共产党的理论与实践》，张晞海主编，中国方正出版社2006版。
12、《中国政治体制改革的理论研究方法要尽快从书斋走向现实一一对当代中国政治学理论研究方法转型问题的思考》，霍宪森，发表于2005年1月光明观察。
13、《西方政治学说史》，浦兴祖、洪涛主编，复旦大学出版社1999年版。
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来源日期：2007-8-9